“清單制”在鄉村治理中的運用

摘 要：“清單制”治理方式能夠有效為基層減負，更好保障村民權益，提高鄉村治理現代化水平。在助力鄉村振興歷史進程中，以湖北省武漢市蔡甸區為例，聚焦農村基層組織權責需進一步明確、鄉村治理主體權力需加強監督、基層治理的效能需進一步提高等方面，實施“清單制”治理方式，通過推行減負清單、責任清單、監督清單和服務清單，減輕基層負擔、規范村級管理，紓緩壓力、強化動力、筑牢定力、激發活力，有效提升村級組織運作效率，優化基層治理和服務能力。研究得到如下啟示：必須堅持黨對鄉村治理的集中統一領導，堅持依法依規的鄉村治理方式，堅持治理過程的問題導向原則，堅持因地制宜創新鄉村治理思路的實踐路徑，推動鄉村治理能力和治理水平大幅提升。

關鍵詞：鄉村治理；清單制；治理方式；鄉村振興

所謂“清單制”，就是將鄉村基層管理服務事項以及農民群眾關心關注的事務細化為清單，編制操作流程，明確辦理要求，建立監督評價機制，形成制度化、規范化的辦事清單。從長遠來看，在我國鄉村振興和鄉村治理的過程中，“清單制”治理方式的運用有助于減輕村級組織負擔，保障農民各項權益，提高鄉村治理效率。坐落在湖北省武漢市南部的蔡甸區（以下簡稱蔡甸區），管轄11個街道、1個生態示范區及1個經濟發展園區，共有60多萬常住居民。針對基層治理所面臨的困境，蔡甸區因地制宜，堅持黨的領導，秉持問題導向、依法依規治理等原則大膽創新治理模式，致力于實施“清單制”治理方式，助力鄉村振興。

一、“清單制”治理方式的現實意義

（一）為村級組織減負，緩解鄉村干部工作壓力

鄉村作為落實基層群眾自治的重要場域，其治理工作的精細化、人際關系的多樣化、事務處理的繁重化特征突出。治理清單的推行有助于厘清村級組織和各職能部門之間的權力與職責，減少不必要的行政性事務，切實減輕村級組織負擔。充分發揮基層群眾性自治組織的基礎作用，推行村級事務清單，明確村級組織工作職責，梳理和列舉村級組織承擔工作事項和協助政府工作事項等內容，有助于清理整頓村級組織承擔的重疊治理任務，緩解鄉村干部工作壓力。

（二）保障村民權益，改善干群關系

一方面，清單的制定可以倒逼各部門強化責任意識，避免推諉扯皮，及時化解民生問題、回應群眾訴求；另一方面，公開責任清單、權力范圍和辦理流程，保障了群眾的知情權、決策權、參與權和監督權。推行小微權力清單、“三務”公開目錄等，能夠明確權力行使規范，加強對基層小微權力的監督管理，切實保障農民群眾的知情權、參與權和監督權。設立公共服務事項清單、政務服務事項清單等，有助于提高便民服務水平，提升農民群眾的獲得感和滿意度。

（三）提高治理能力，促進治理現代化

隨著政府部門“放管服”改革的不斷深入，城市區域的政務服務水平取得了長足進步，比如權力清單、職責清單、負面清單制度的實施。但是一些鄉村地區尚存在職責不清、流程不明等問題，影響了為民服務的能力。蔡甸區的“清單制”治理方式不僅提升了村級事務處理的規范性，推動行政事務與鄉村治理相結合，提高了處理復雜問題的效率，而且也是“放管服”改革和“最多跑一次”改革在鄉村治理中的有效探索，提升了鄉村治理的現代化、高效化水平，為助力農業農村現代化提供了動力。

二、當前鄉村治理存在的不足

（一）農村基層組織權責需進一步明確

我國目前的管理體制中，村級組織通常是最小的行政單元，基層組織一方面要處理老百姓所反映的問題，事多面廣、種類繁多；另一方面，要執行落實上級黨政部門的決策，由于工作職責定位不清、責任邊界模糊，導致不少地方都存在“上面千條線，下面一根針”的問題，再加上部分地區的“留痕工作”要求，基層干部“白加黑”“5+2”工作成為常態。治理清單的推行能夠更好厘清基層群眾自治組織和各職能部門之間的權力與職責，減少不必要的行政性事務，切實減輕村組織負擔。

（二）鄉村治理主體權力需加強監督

由于權責邊界不夠清晰、監管約束比較難，加之少數基層干部法紀觀念有些淡薄，部分地區村級治理主體的“微權力”運行不夠規范，對干群關系造成一定影響。秉持“把權力關進制度籠子”的決策思維，通過“清單制”優化治理主體的權力行使方式，公開公示清單內容，可以有效化解群眾不知情、對公權力不夠信賴的情緒。另外，明晰清單治理中的公務權限，能夠改善部分治理主體權責意識淡薄、為人民服務意識淡薄的思想痼疾，積極為基層解決各類民生事項和急難愁盼問題。

（三）基層治理的效能需進一步提高

在鄉村振興進程中，基層治理效能至關重要，關乎鄉村的穩定發展和全面振興。當前，部分地區鄉村基層治理存在運作效能不高的情況，主要表現為在決策過程中缺乏科學規劃，鄉村發展規劃的系統性不夠，缺少對長期發展的戰略思考。一些決策在制定過程中沒有充分聽取村民的意見和建議，與村民的實際需求脫節，導致實施時存在一定障礙。此外，對上級政策理解不到位，執行時未能根據當地實際情況進行調整和創新，也是影響基層治理效能的重要因素。

三、蔡甸區“清單制”治理方式的具體做法

（一）減負清單：為基層松綁減負

為明確村級治理主體應承擔的工作職責、梳理部門間聯系以減少冗余任務，并對相關人員設定清晰的目標范圍以便更好地完成他們應該做的事情而非被其他事情所困擾，蔡甸區相關部門發布了“去包袱”名單：一是正面清單，二是協助清單，三是負面清單，這有助于確定哪些事需要由村民自己處理而不是依賴外部力量或者機構的支持，比如教育孩子、讀書上學就是其中之一。為了保障服務效能，蔡甸區發布了《不應由基層群眾性自治組織出具證明事項清單》，其中包括21項與家庭成員關系的確認和戶籍信息更改等相關任務。此舉使得蔡甸區的證明需求數量大幅下降，住所證明、貧窮狀況證實、社會保險憑證、婚姻生育情況說明、政治審查報告及事故發生記錄等各類證明的需求量從每個月500余份降低到了100余份，成效顯著。

（二）責任清單：確保干部亮權明責

清晰界定鄉村社區領導和村干部的角色及任務，提升其政治意識，嚴守清正廉潔的標準，以滿足民眾的需求并推動基層治理。其中包含必須完全執行黨的政策，保證組織生活的正常運行，充分利用黨員服務中心，強化精神文明建設，并且始終遵循反腐敗的規定，這些都已編入農村黨組織負責人的黨建責任清單之中。對小而精細的地方行政權力進行了全方位明確，涵蓋村莊的重要決定、人員任命、財務管理、公共服務等方面共30條內容。例如，轄區內某街區始終秉持“黨建+基礎”理念，將如何改善黨支部結構、優化組織架構、最大限度地發揮黨員服務中心功能等問題列入黨建工作職責清單，依據“從上至下，左右延伸，全域覆蓋”的方法，在村里13個居民區設置了一個黨支部。進一步完善了村委會、黨小組、黨員核心家庭、黨員志愿者的“四個一”基礎設施體制，通過“三權”促進“三責”，推行自我評價、等級競爭、百分制的黨員機制，讓各項工作落腳于各小區（小組）和人（非正式黨員）身上，真正成為基層組織的堅實后盾。

（三）監督清單：使事項公開透明

根據責任列表的詳細信息，需要對每一個任務的責任具體執行方式及操作步驟加以整合，列至監督表內。為此，蔡甸區創建了專門的操作流程圖，清晰地標明主要階段及重要節點的要求、處理方法、公眾披露等信息，以確保每件事都可以依照項目列表與規定來預測并評估潛在的風險；對于可能出現的腐敗問題進行分門別類且有標識化的識別工作，從而保證鄉村事務管理的透明化、標準化，在方便鄉村干部依據流程圖完成任務的同時，也便于村民們實施監督。此外，蔡甸區還構建了一個包括政府直屬機構在內的專項監督、村務監督委員會監督以及居民群眾自我監督三層級的全方位監督機制。為實現垃圾分類處理、居民生活污水管理等發展目標，蔡甸區某社區遵循對重要決定類別項目設立建設列表的要求，其中包含農村社會經濟發展計劃、農民自我管理制度及村級集體經濟建設的啟動程序，并實施“五議五公開”原則以確保透明度。定期舉行村民會議，積極聽取民眾意見，制定適合當地情況的生態環境建設項目方案。此外，還建立詳細的項目清單，設定明確的時間表，采用“掛圖作戰”方式，設置專門人員跟蹤進度并在必要的時候發布相關信息，便于公眾理解、參與并對此發表意見。

（四）服務清單：向群眾提供精細化服務

蔡甸區始終堅持黨的領導地位不動搖，以人為本，關注民眾的需求，將構建服務團隊、推進社區紅管家項目、優化農村志愿者網絡、提升居民精神文化享受等方面工作列入任務列表中，確保“大事不出村，小事不出網格”的原則得以貫徹執行。充分利用黨群活動中心和黨員的示范效應，整合農業科技、醫療衛生、法務等相關服務資源，通過強化基層組織建設、實施網格化管理模式、推動政府部門及企業單位干部深入一線等方式，持續提升鄉村治理“清單制”治理方式的服務質量。同時，創建黨員帶頭、涵蓋廣泛且高效便民的志愿工作機制，積極推行各類志愿服務行動。例如，蔡甸區某街道社區組建了愛心援助團、環境保護小組、矛盾調停組、文藝宣傳小分隊等，通過舉行閱讀分享會、法律法規講座、親子教育公開課、戲劇表演進鄉鎮等活動，使當地百姓的幸福感得到顯著提升。

四、蔡甸區“清單制”治理方式的啟示

鄉村振興戰略是一項關乎社會主義現代化建設的重要歷史任務。鄉村治理效能的進一步提升，需要治理主體不斷尋找實際且高效的方法，將那些概念較為抽象、范圍較為寬泛的鄉村治理理念、治理標準轉化為具體的治理方案，確保其運作有序。同時配套完善對治理工作執行情況的合理評估手段。蔡甸區的“清單制”治理方式是對鄉村治理體系和治理能力現代化發展的有益探索。

（一）堅持黨對鄉村治理的集中統一領導

在實施鄉村治理過程中，蔡甸區始終堅持基層黨組織的領導地位，并加強了對于“清單制”治理方式的支持和引導。同時，還積極發揮村級組織的作用，通過執行清單政策來保護農戶的利益，降低村委會的工作壓力，提升公共服務能力，有效避免“清單制”淪為空談的形式主義傾向。

（二）堅持依法依規的鄉村治理方式

當涉及村民的切身問題時，必須遵從相關法律法規和政策規定，確保全方位的標準化、程序化、制度化管理，避免因為清單系統問題導致的工作分配流程固化。此外，蔡甸區積極關注治理問題的核心，依據實際情況來設定社區基層權力列表、社區事務列表以及公共服務項目列表。

（三）堅持治理過程的問題導向原則

蔡甸區在編纂清單的時候嚴格遵守法律法規，突出問題導向，滿足不同時期的民眾訴求，建立動態調整機制。在強化職責的同時減輕負擔，建立行政權力清單和村級事務清單，規范村級行政事務的職責和途徑，推進鄉村行政管理與黨務管理的有機統一，以增強鄉村治理水平和管理效能。

（四）堅持因地制宜創新鄉村治理思路

蔡甸區大力推進鄉鎮綜合服務中心、農村綜合服務中心的軟硬件建設，同時實行“權隨責走”和“費隨事轉”，明確下放權力和經費來源，并根據實際情況，將“互聯網+政務”推廣到基層范圍，拓寬農村智慧服務平臺的覆蓋范圍，提升鄉村治理進程中為農服務的治理效能。

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[責任編輯：朱松琳]

基金項目：云南師范大學研究生科研創新基金項目（YJSJJ23-B09）

作者簡介：屠國頌（1999—），男，河南濮陽人，碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化方面的研究。

通信作者：徐 爍（1999—），男，新疆烏魯木齊人，碩士研究生。