《四川省世界遺產保護條例》修訂背景

2015年版《四川省世界遺產保護條例》存在結構不合理、條款存在盲點、操作性不強，與現行管理體制、國家部署、國際履約等不相適宜的情況，已難以適應新時期世界遺產保護、管理、傳承的需要。文章從四川省世界遺產實際保護管理工作、現行管理體制、國家部署、國際履約等方面對《四川省世界遺產保護條例》修訂的背景進行探討，確定修訂是必要可行的，其修訂對進一步規范世界遺產的保護管理、解決歷史遺留問題和現實矛盾沖突、凸顯四川省立法特色、推進生態文明建設等方面具有重要意義。

世界遺產是全人類公認的具有突出意義和普遍價值的文物古跡及自然景觀，是發展旅游、拓展市場、帶動經濟可持續發展的重要資源，包含世界自然遺產、世界文化遺產、世界自然與文化雙遺產三種類型。習近平總書記指出：世界遺產是人類文明發展和自然演進的重要成果，也是促進不同文明交流互鑒的重要載體。保護好、傳承好、利用好這些寶貴財富，是人類文明賡續和世界可持續發展的必然要求。四川省共有5個世界遺產，其中自然遺產3個、自然和文化雙遺產1個、文化遺產1個，分布在5個市（州）、14個縣（市、區），約占四川國土面積的3.6%。世界遺產范圍內分布有獨特的人文及自然景觀，包括大量的森林、草原、濕地、文物、建筑等資源，使大熊貓等珍稀野生動物及樂山大佛等文化遺產和自然景觀得到了良好的保護。

2002年，四川在全國率先制定了《四川省世界遺產保護條例》（下文稱《條例》），為我國唯一針對全省世界遺產保護的全局性法規。2015年，為更好地保護世界遺產，解決《條例》實施過程中的一些問題，《條例》進行了首次修訂。但隨著改革的深化和社會發展，《條例》已經不能適應新形勢下世界遺產保護管理的需要。2024年5月29日四川省第十四屆人民代表大會常務委員會第十二次會議對其進行了修訂，并于2024年9月1日起正式實施。

修訂必要性

貫徹落實國家重要部署的需要。四川省的世界遺產范圍涉及49個自然保護地。2019年，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見的通知》提出構建分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系，對自然保護地保護管理提出新的要求。

2022年，《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》強調推進濕地保護、自然保護地、森林等領域法律法規的制定修訂工作。《中共四川省委改革辦關于印發lt;中央改革辦督察反饋意見整改落實工作安排gt;的通知》指出：針對我省世界遺產管理中保護與發展不協調的問題，推進《四川省世界遺產保護條例》修訂調研論證，解決世界遺產條例與組成單元的相關自然保護地管理法規和所在地方經濟社會發展相沖突的情況，及時修訂不適應我省世界遺產保護管理現狀的條款并重新頒布實施。同時，國家林業和草原局現階段也正在開展《世界自然遺產、自然與文化雙遺產管理辦法》修訂工作，《世界自然遺產、自然與文化雙遺產管理辦法》（征求意見稿）中明確提出世界遺產所在地人民政府應當制定世界遺產保護法律規范。

上述政策對世界遺產的保護提出了新的要求，因此，需要從管理機構、管理體制、保護規劃、建設利用等方面對《條例》加以修訂完善，以適應新時代世界遺產保護管理、生態文明建設的需要。

協調國際履約的需要。《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《公約》）和《實施lt;世界遺產公約gt;操作指南》（以下簡稱《操作指南》）詳細地規定了世界遺產的申報、管理的形式、標準和程序。《條例》不僅要注重我省世界遺產的保護和管理，也應滿足協調國際履約的需要，不能與《公約》及《操作指南》產生沖突。如《條例》將世界遺產保護范圍分為核心保護區、保護區、緩沖區，與《操作指南》中“緩沖區并非所申報的遺產的正式組成部分”相矛盾，且在世界遺產保護管理實際工作中操作不便，給緩沖區范圍內的社區發展帶來不利影響，也不利于引導緩沖區社區群眾參與和支持世界遺產保護。

適應新形勢發展的需要。《條例》實施已有20余年，立法的相關理念、世界遺產保護的認知水平、理論高度和具體面對的世界遺產保護問題都已經發生了巨大的變化。《條例》已不適應新形勢發展的要求，主要體現為：法律責任比較粗放，對破壞世界遺產違法行為的處罰不夠詳細；保護管理機構職能職責有待進一步明確；世界遺產內負面清單以及建設項目分類分級審批規則不完善；世界遺產保護規劃編制、年限、審批等要求不明確；緩沖區的保護管理要求未明確；《條例》部分內容結構不合理且條款間存在矛盾；《條例》相關條款與實際管理工作相矛盾。因此，需要對《條例》進行修訂，使相關條款和結構更合理、更具操作性。

妥善處理保護和利用關系的需要。世界遺產內存在以下幾個方面的歷史遺留問題和現實矛盾沖突：世界遺產范圍內分布有建制鄉鎮、城鎮建城區、永久基本農田等大量人類活動頻繁區域；存在國家和省重大、扶貧、民生工程等項目難以及時落地等現實需求；不具有代表性、典型性以及缺乏普遍價值的區域范圍過大，如：寶興縣95%以上的縣域面積位于大熊貓棲息地世界自然遺產范圍內，造成地方區域經濟發展與世界遺產地保護管理的矛盾日益突出。

修訂可行性

《條例》修訂符合我國立法相關規定。《中華人民共和國立法法》及《四川省人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定：各省人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可根據具體情況和實際需要，在適應經濟社會發展、全面深化改革、體現地方特色的前提下，制定地方性法規。《條例》的修訂是深化改革的具體舉措，充分體現地方立法特色，符合我國立法相關規定。

《條例》修訂有可借鑒的成熟經驗。全國范圍內除四川省外，已有19省（市、自治區）針對每個世界遺產的特點和實際出臺了專項保護條例，涵蓋世界遺產全部三種類型，共計出臺條例40個。這些保護條例的出臺和修訂在章節結構、具體條款、保護管理理念等方面為《條例》修訂提供可參考借鑒的經驗。

《條例》修訂的條件基本成熟。隨著經濟社會的發展，世界遺產保護與地方經濟社會發展的矛盾日漸突出，《條例》已無法適應世界遺產保護管理工作，世界遺產所在地政府及社區群眾強烈希望對《條例》進行修訂。世界遺產主管部門在長期的工作實踐中積累了大量的經驗，全面掌握和了解了世界遺產日常管理中的難點和問題，大部分問題也在日常保護管理工作中找到了妥善的解決辦法，即使對尚未明確統一的問題，地方主管部門也提出了很好的建議，同時世界遺產方面相關專家也做了大量理論研究，可以保障《條例》修訂的順利完成。

效益分析

《條例》的修訂從立法層面進一步加強和規范了四川省世界遺產的保護管理工作，明確了各級人民政府和有關管理部門的職責，建立了一系列具有針對性的制度和措施，依法規范了社會各利益主體的權利義務和法律責任，對加強世界遺產的保護、傳承、利用，推進我省生態文明建設、建設美麗四川具有重大意義。

有利于進一步細化條例的相關規定。《條例》的修訂順應國家生態文明建設的新要求，結合四川省實際情況，通過對具體條文的立、改、廢，填補或者細化了過去《條例》的立法空白，進一步明確了世界遺產地內禁止事項、審批事項及審批權限等，提升了我省世界遺產保護立法的針對性和實效性。

有利于規范世界遺產的保護管理。進一步明確規劃編制的主體、范圍、年限、審批等要求，確定各級政府、相關部門、管理機構的職責，強化地方政府屬地責任，能有效調動各部門的積極性，形成應對諸多復雜問題的合力，確保世界遺產保護工作的連續性和統一性，使世界遺產保護監管更加有力，有效解決世界自然遺產建而不管的問題。進一步明確負面清單、審批事項、審批層級、法律責任等相關事宜，在協調解決保護管理與地方經濟發展矛盾的同時，促使相關人員依法依規從事相關活動，進一步加強和規范世界遺產保護管理和合理利用。

有利于解決世界遺產內矛盾沖突。《條例》的修訂是貫徹落實習近平總書記生態文明思想和黨中央決策部署的生動實踐，針對世界遺產內的熱點、難點、痛點問題，抓住問題根源，有針對性地制定、修改相應條款，在法律框架內進一步解決世界遺產保護和發展問題，在保護的基礎上協調和解決世界遺產中的現實矛盾沖突，加大對世界遺產所在地區經濟社會文化發展的支持力度，轉變世界遺產所在地經濟發展方式，在世界遺產核心資源得到充分保護的同時，充分展示和分享世界遺產的價值。

有利于凸顯我省立法特色和制度創新。《條例》作為我國唯一針對全省范圍內世界遺產保護的全局性法規，其修訂是對世界遺產立法工作的積極探索，其立法理念、制度設計和工作經驗對其他省（直轄市、自治區）世界遺產相關立法具有重要借鑒意義。《條例》的修訂有利于進一步完善世界遺產方面法律制度，為我省世界遺產的科學保護與合理利用提供法律保障，也更能突出我省世界遺產立法的創新和特色。

綜上所述，《條例》的修訂能夠取得較好的社會、經濟、生態效益，對進一步規范和加強我省世界遺產資源的保護管理，實現保護與發展協調推進，加快建設美麗四川及生態文明建設具有十分重要的意義。

（作者單位：1.四川省林業和草原調查規劃院；2.成都高新區人民檢察院；3.四川省林業勘察設計研究院有限公司）