鞏固脫貧成果實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的國家審計(jì)創(chuàng)新路徑探析

習(xí)近平總書記2021年2月25日在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，并強(qiáng)調(diào)指出，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)，擺脫貧困的縣設(shè)立5年過渡期，切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策作為5年過渡期內(nèi)國家推出的一項(xiàng)重要公共政策，其制定、執(zhí)行及實(shí)施效果是國家治理的重要內(nèi)容。而國家審計(jì)作為一種獨(dú)立的外部監(jiān)督制度安排，在鄉(xiāng)村振興的制定與執(zhí)行中發(fā)揮著鑒證、約束和評價(jià)的重要作用，能有效保障國家各項(xiàng)重大政策的落實(shí)，確保脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固與鄉(xiāng)村振興政策預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)，是黨和國家治理監(jiān)督體系的重要組成部分。為此，審計(jì)署將鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興審計(jì)作為“十四五”時(shí)期統(tǒng)籌謀劃的重要工作安排。

一、我國鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的作用機(jī)理分析

隨著脫貧的全面實(shí)現(xiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、依山就勢發(fā)展生態(tài)特色農(nóng)業(yè)，開展鄉(xiāng)村建設(shè)等核心領(lǐng)域的鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況以及相關(guān)涉農(nóng)資金的管理使用情況。審計(jì)工作應(yīng)聚集“精準(zhǔn)”，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域、重要任務(wù)的政策執(zhí)行情況；聚焦“安全”，重點(diǎn)關(guān)注資金管理和使用的合規(guī)性、有效性，加大涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌融合；聚焦“績效”，通過對資金使用績效和項(xiàng)目管理及運(yùn)營績效的反饋，提高涉農(nóng)資金使用質(zhì)效。

二、鞏固脫貧成果實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的審計(jì)現(xiàn)狀

本文依據(jù)審計(jì)署2016年第一季度至 2021年第二季度關(guān)于鞏固脫貧成果、落實(shí)鄉(xiāng)村振興政策的審計(jì)公告，以及2019年第3號(hào)審計(jì)公告、第6號(hào)審計(jì)公告。有關(guān)資金審計(jì)情況如下：

（一）重慶市鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實(shí)審計(jì)現(xiàn)狀

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2016年至2021年第二季度，共21份審計(jì)公告中有59個(gè)項(xiàng)目涉及重慶市扶貧政策落實(shí)執(zhí)行中存在的問題，具體為：1.金融扶貧方面：貧困戶貸款利率高于同期貸款基準(zhǔn)利率，貧困戶應(yīng)享受未享受農(nóng)村扶貧小額保險(xiǎn)理賠、扶貧小額貸款違規(guī)“戶貸企用”等。2.健康扶貧方面：部分建檔立卡貧困人口應(yīng)享受未享受城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼和醫(yī)療救助政策，部分貧困人口未參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，殘疾人未獲得生活補(bǔ)貼等。3.易地扶貧搬遷方面：安置住房面積超標(biāo)，部分貧困戶舉債搬遷等。4.資金使用管理方面：23份審計(jì)公告中共有20個(gè)項(xiàng)目涉及重慶市補(bǔ)貼資金使用違規(guī)的問題，主要表現(xiàn)在相關(guān)補(bǔ)貼資金挪作他用，違規(guī)向不符合條件人員發(fā)放公益性補(bǔ)貼等，套取產(chǎn)業(yè)資金、資金閑置等問題。5.資金使用效率方面：20份審計(jì)公告中有13個(gè)項(xiàng)目涉及資金使用效率低下的問題，主要表現(xiàn)在因資金統(tǒng)籌不到位、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等原因?qū)е沦Y金閑置1年以上。6.項(xiàng)目建設(shè)管理及效益方面：20份審計(jì)公告中有 10個(gè)項(xiàng)目反映了重慶市產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理不到位而影響效益的問題，主要表現(xiàn)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理過程不規(guī)范或建成后養(yǎng)護(hù)管理不到位、農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)和安全防護(hù)不到位等，建成的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目存在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、運(yùn)行效益欠佳等問題。

（二）重慶市鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實(shí)審計(jì)小結(jié)

1.審計(jì)覆蓋范圍較廣。重慶市被抽審的相關(guān)區(qū)縣在同一年的四個(gè)季度中雖沒有重復(fù)，但是在不同年份有些區(qū)縣是有被重復(fù)抽審的；并且同一年度扶貧及鄉(xiāng)村振興有關(guān)的政策跟蹤審計(jì)與專項(xiàng)資金審計(jì)兩類審計(jì)的抽審區(qū)縣也是不盡相同。這充分說明審計(jì)署在制訂年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，合理確定審計(jì)覆蓋面，在兼顧成本與效率的同時(shí)，盡可能擴(kuò)大審計(jì)范圍，從而節(jié)約審計(jì)資源、提高審計(jì)效率。

2.審查出的問題屢查屢犯。不僅不同地區(qū)資金問題屢查屢犯，就算是同一地區(qū)的資金問題也是屢查屢犯。一方面說明了政策審計(jì)的重要作用，另一方面也說明審計(jì)不但要提示問題也要督促解決問題，加強(qiáng)對查處問題的督查整改。

三、鞏固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的審計(jì)工作重點(diǎn)

（一）聚集“精準(zhǔn)”，突出重點(diǎn)任務(wù)，關(guān)注政策執(zhí)行情況。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興政策合理性審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過鄉(xiāng)村振興政策的制定、執(zhí)行及其效果的跟蹤審計(jì)，動(dòng)態(tài)分析鄉(xiāng)村振興有關(guān)政策制定的合理性、有效性、可持續(xù)性。監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃部署的目標(biāo)任務(wù)是否結(jié)合縣域特點(diǎn)、項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目與資金規(guī)模是否財(cái)力匹配，確保政策目標(biāo)明確、措施可行、預(yù)算合理。其次，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)性審計(jì)。一方面通過約束鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行主體，確保政策落實(shí)責(zé)任主體履職到位。另一方面，通過對鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)過程中的執(zhí)行機(jī)制、責(zé)任制度以及建成項(xiàng)目的管理機(jī)制在執(zhí)行過程中的有效性評價(jià)，進(jìn)一步揭示鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的機(jī)制障礙和管理漏洞，從而及時(shí)糾正鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行偏差，防范相關(guān)政策落實(shí)不到位。

（二）聚焦“安全”，關(guān)注資金的整合、管理和使用情況。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋領(lǐng)域多，相關(guān)資金規(guī)模大、分項(xiàng)多、鏈條長，為保障財(cái)政資金安全高效使用，應(yīng)強(qiáng)化對涉農(nóng)資金從預(yù)算分配撥付到實(shí)際發(fā)放使用全鏈條“穿透式”審計(jì)。首先，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興資金籌集的監(jiān)督檢查。通過財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注各級(jí)政府預(yù)算編制中是否將“三農(nóng)”支出作為公共財(cái)政優(yōu)先保障領(lǐng)域，財(cái)政銜接資金、涉農(nóng)整合資金等是否優(yōu)先安排用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、是否按照規(guī)定的方式和比例從土地出讓收益中足額提取、金融支農(nóng)供給機(jī)制是否暢通，是否形成了多元化資金投放格局。其次，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興資金的分配科學(xué)合理性的監(jiān)督檢查。重點(diǎn)審查是否存在不同部門安排不同專項(xiàng)資金用于同一項(xiàng)目的不合理情況，審查農(nóng)業(yè)相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配因素設(shè)置、權(quán)重比例、分配標(biāo)準(zhǔn)等是否合理。最后，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興資金使用情況的監(jiān)督檢查。聚焦資金使用的安全和效益，重點(diǎn)關(guān)注涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金等涉農(nóng)資金的使用方向、金額是否與預(yù)期政策目標(biāo)相一致，鄉(xiāng)村振興資金在層層撥付使用過程中，每一步是否有跡可循，是否存在騙取套取、挪用侵占、公私資金混放、揮霍浪費(fèi)等問題，對各種違規(guī)問題，督促地方政府整改到位，并對涉嫌違法亂紀(jì)的相關(guān)人員依規(guī)處理，從而充分發(fā)揮國家審計(jì)在資金使用管理中的作用。

（三）聚焦“績效”，關(guān)注相關(guān)資金使用績效和項(xiàng)目管理及運(yùn)營績效情況。加大對鄉(xiāng)村振興資金支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績效審計(jì)，可以充分發(fā)揮政策措施在提升鄉(xiāng)村資源要素價(jià)值、提高生產(chǎn)經(jīng)營效率中的重要作用，進(jìn)一步夯實(shí)脫貧成果的鞏固，從而全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。具體措施是：1.通過審查鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支持項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)、評審的科學(xué)合理性，確保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。重點(diǎn)審查項(xiàng)目是否有前期建設(shè)方案，項(xiàng)目方案是否與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃有效銜接，項(xiàng)目規(guī)劃涵蓋內(nèi)容是否全面，有無因規(guī)劃不合理導(dǎo)致實(shí)施困難的情況。2.通過審查鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)、實(shí)施情況，主要審查發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中隨意改變項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或不按計(jì)劃分配資金等問題，確保重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目按建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃有序推進(jìn)。3.通過審查重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營和管理，確保龍頭企業(yè)帶動(dòng)和完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，加快扶貧產(chǎn)業(yè)向致富產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合效益。重點(diǎn)審查建成項(xiàng)目資產(chǎn)化問題。審查建成項(xiàng)目是否建立長期有效的后期管護(hù)機(jī)制，管護(hù)責(zé)任人是否明晰，項(xiàng)目后期管護(hù)是否到位，等等，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。4.通過開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營績效審計(jì)，關(guān)注績效評價(jià)制度建立落實(shí)情況，從經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)兩個(gè)角度建立多維度績效評價(jià)體系，開展審計(jì)績效評價(jià)，重點(diǎn)審查防范重申請輕管理、重投放輕績效，以及重大損失浪費(fèi)、重大生態(tài)破壞等問題，從而確保鄉(xiāng)村振興資金安全和績效。

四、鞏固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的審計(jì)創(chuàng)新路徑

（一）落實(shí)對審計(jì)查出問題的全面整改

通過對重慶市的扶貧審計(jì)可以看出，不僅不同地區(qū)扶貧問題屢查屢犯，就算是同一地區(qū)的扶貧問題也是屢查屢犯，所以為了充分發(fā)揮審計(jì)在國家治理中的重要作用，審計(jì)不能止于發(fā)現(xiàn)問題，更要將工作鏈條加長，注重查出問題的整改落實(shí)。首先，加強(qiáng)整改責(zé)任主體的落實(shí)。明確被審計(jì)單位的整改責(zé)任主體地位，將發(fā)現(xiàn)的問題按項(xiàng)逐條落實(shí)到具體責(zé)任單位和責(zé)任人，督促相關(guān)責(zé)任主體對照問題清單明確整改目標(biāo)、制訂整改方案，確保相關(guān)責(zé)任主體在規(guī)定時(shí)限內(nèi)按計(jì)劃完成整改目標(biāo)。其次，健全審計(jì)整改工作機(jī)制。對審計(jì)查出的問題，以問題清單的形式，逐項(xiàng)分解下放到相關(guān)地區(qū)、部門和單位，對整改工作分類施策：對于能夠立行立改的，提出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的，有明確、具體、可操作性的整改建議和要求；對于涉及體制機(jī)制或相關(guān)法規(guī)政策的問題，提出改革、完善相關(guān)制度的意見建議，敦促有關(guān)單位研究改進(jìn)。最后，督促相關(guān)單位加強(qiáng)審計(jì)整改信息披露。審計(jì)機(jī)關(guān)在壓實(shí)整改責(zé)任的同時(shí)，加強(qiáng)對責(zé)任主體整改信息的披露，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量，將審計(jì)整改情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要參考。

（二）創(chuàng)新提升審計(jì)業(yè)務(wù)管理能力

首先，創(chuàng)新審計(jì)理念。在充分理解審計(jì)的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以提升審計(jì)工作政治性和前瞻性為目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀為指引，強(qiáng)化審計(jì)理論的研究，以創(chuàng)新的審計(jì)理念完善體制機(jī)制，助力深化改革。其次，創(chuàng)新審計(jì)組織方式。通過審計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌優(yōu)化和有效融合，加強(qiáng)不同層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的縱向聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)作，積極推進(jìn)“交叉審”“聯(lián)動(dòng)審”等審計(jì)項(xiàng)目組織方式，不斷提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。再次，優(yōu)化審計(jì)流程管理。通過建立中長期審計(jì)項(xiàng)目庫的形式，加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃管理，確保鄉(xiāng)村振興審計(jì)年度計(jì)劃和五年規(guī)劃的有機(jī)銜接。最后，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。通過網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大數(shù)據(jù)融合力度；通過數(shù)據(jù)挖掘與審計(jì)模型優(yōu)化，深化數(shù)據(jù)分析能力，從而提高審計(jì)信息化水平。

作者單位：1.招商局檢測認(rèn)證（重慶）有限公司；2.重慶市第一中學(xué)校；3.重慶工商大學(xué)

基金項(xiàng)目：本文系重慶市教委人文社科項(xiàng)目“重慶市精準(zhǔn)扶貧的政策跟蹤審計(jì)機(jī)制創(chuàng)新與路徑提升”階段性研究成果

項(xiàng)目編號(hào)：18SKGH075