公共投資領(lǐng)域開(kāi)展研究型審計(jì)的探討

研究型審計(jì)是將研究與審計(jì)相結(jié)合，是審計(jì)活動(dòng)的形式之一，是審計(jì)人員在審計(jì)工作中探索總結(jié)出來(lái)的，既是一種審計(jì)理念，也是一種審計(jì)方法，通常用于評(píng)估特定主體或問(wèn)題的影響和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

一、公共投資領(lǐng)域開(kāi)展研究型審計(jì)的內(nèi)涵

公共投資領(lǐng)域開(kāi)展研究型審計(jì)是指審計(jì)機(jī)構(gòu)基于對(duì)公共投資領(lǐng)域的深入研究和分析，對(duì)公共投資的管理、使用和績(jī)效情況進(jìn)行審計(jì)。其目的是促進(jìn)公共投資的合理、高效使用，保障國(guó)家和社會(huì)財(cái)產(chǎn)安全，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

公共投資是政府對(duì)公共事業(yè)、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的投資，涉及面廣、資金量大、涉及利益相關(guān)方多，容易出現(xiàn)資金浪費(fèi)、低效率等問(wèn)題。因此，開(kāi)展研究型審計(jì)可以從制度層面和實(shí)踐層面對(duì)公共投資領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行深入探討和分析，圍繞“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—剖析問(wèn)題—解決問(wèn)題”思路理念，把研究型審計(jì)貫穿于公共投資審計(jì)監(jiān)督全過(guò)程，切實(shí)推進(jìn)公共投資審計(jì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、堅(jiān)持政治導(dǎo)向，聚焦短板，加強(qiáng)全局性問(wèn)題的研究

研究型審計(jì)將研究作為審計(jì)前置工作，通過(guò)前期研究分析，有助于深入分析發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制障礙和堵塞風(fēng)險(xiǎn)漏洞。以某縣公共投資領(lǐng)域?yàn)槔ㄟ^(guò)梳理5年來(lái)的公共投資審計(jì)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)基層公共投資項(xiàng)目問(wèn)題很多，大多數(shù)問(wèn)題類似。

1.程序違規(guī)現(xiàn)象層出不窮。基層公共投資項(xiàng)目70%都存在這樣那樣的程序違規(guī)現(xiàn)象，有的項(xiàng)目屬“三邊工程”，即邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工；有的項(xiàng)目地沒(méi)征下來(lái)就啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)；有的項(xiàng)目應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)或虛假招標(biāo)；有的項(xiàng)目施工過(guò)程中追加設(shè)計(jì)變更及簽證，“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”；有的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收過(guò)程流于形式。地方政府往往出于迅速上馬重大工程，加快政績(jī)顯現(xiàn)步伐的目的，對(duì)程序違規(guī)沒(méi)有引起足夠重視。

2.企業(yè)多計(jì)價(jià)款屢審屢犯。幾乎所有公共投資項(xiàng)目都存在“多計(jì)工程價(jià)款”問(wèn)題。建設(shè)單位管理者隨意簽證，監(jiān)理人員形同虛設(shè)，施工企業(yè)故意拉高工程價(jià)款，蒙蔽從審人員。甚至有的管理人員、監(jiān)理人員、施工人員協(xié)同造假、沆瀣一氣，共同應(yīng)對(duì)審計(jì)監(jiān)督。屢審屢犯，審而不改、審而不糾，職責(zé)缺位，利益合謀，執(zhí)法軟化。

3.投資審計(jì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)疊加。公共投資項(xiàng)目前期管理缺失，給后期審計(jì)人員帶來(lái)了較大風(fēng)險(xiǎn)。從工程項(xiàng)目看，建設(shè)單位管理缺失，監(jiān)理單位不作為，爭(zhēng)議問(wèn)題無(wú)人解決，最后矛盾聚焦到審計(jì)人員，帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)增加；從審計(jì)人員看，面對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題，責(zé)任和權(quán)力過(guò)大，取舍和抉擇兩難，隨時(shí)可能被施工方圍獵，投資審計(jì)工作成為高危行業(yè)。

三、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，追根求源，著力分析深層次原因

研究型審計(jì)在審計(jì)中要善于用政治眼光來(lái)看待問(wèn)題，要從零星個(gè)別分散的具體問(wèn)題中做出精準(zhǔn)判斷。為深入推動(dòng)公共投資領(lǐng)域研究型審計(jì)，縣審計(jì)局組成了工作專班，通過(guò)調(diào)閱資料、分層座談、開(kāi)展深度專題調(diào)研，總結(jié)了10個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的問(wèn)題表現(xiàn)及應(yīng)對(duì)措施，剖析產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因和體制漏洞。

1.投資審計(jì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)疊加。制度既要“禁于未然之前”，又要“禁于已然之后”。公共投資領(lǐng)域管理體系不完善，具體規(guī)定不詳細(xì)，再加上機(jī)構(gòu)改革影響，造成了部分邊界不夠清晰、投資監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。缺少程序性規(guī)定和監(jiān)督保障性規(guī)定，缺少必要的配套制度的照應(yīng)和支持，缺乏完整性。

2.過(guò)程責(zé)任不落實(shí)。主管部門監(jiān)管缺失，沒(méi)有認(rèn)真履行職責(zé)，造成前期管理失守；建設(shè)過(guò)程疏于管理，工作人員對(duì)工程量不加核定，隨意簽發(fā)現(xiàn)場(chǎng)簽證單；監(jiān)理單位及其人員委托了事，以致出現(xiàn)監(jiān)理不作為問(wèn)題；建設(shè)單位驗(yàn)收后直接交由審計(jì)部門，采取以審代結(jié)，沒(méi)有進(jìn)行審核和評(píng)估。

3.后期監(jiān)督不給力。職責(zé)定位把握不準(zhǔn)，經(jīng)常出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位、失位問(wèn)題。項(xiàng)目前期管理不規(guī)范，建設(shè)單位組織驗(yàn)收流于形式，對(duì)施工單位提報(bào)的結(jié)算報(bào)告不加審核就簽字認(rèn)可。審計(jì)部門被動(dòng)接受建設(shè)單位的提報(bào)，以審減工程價(jià)款為目標(biāo)，陷入與施工企業(yè)“爭(zhēng)吵”中，形成了監(jiān)督的無(wú)力感，丟失了審計(jì)監(jiān)督的“利器”。

四、堅(jiān)持創(chuàng)新規(guī)范，謀定后動(dòng)，加強(qiáng)公共投資制度化建設(shè)

研究型審計(jì)是從現(xiàn)象說(shuō)明深入本質(zhì)揭示，是從孤立認(rèn)知上升為系統(tǒng)把握，既深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的歷史根源及后續(xù)影響，又積極提出解決問(wèn)題的辦法和措施，促進(jìn)完善法律、法規(guī)和規(guī)章制度，堵塞管理漏洞，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1.強(qiáng)化規(guī)范性，精心謀篇布局。深入學(xué)習(xí)審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作意見(jiàn)》、省審計(jì)廳《關(guān)于加快全省政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的通知》，進(jìn)一步厘清建設(shè)單位管理責(zé)任和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督責(zé)任，堅(jiān)定了全面深化投資轉(zhuǎn)型、徹底糾正“以審代結(jié)”的決心和信心。組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)赴深圳福田區(qū)開(kāi)展對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)，系統(tǒng)掌握福田區(qū)在公共投資管理方面的制度設(shè)定和程序安排，既從根本上節(jié)約了政府資金，又厘清了管理、監(jiān)督的界限，規(guī)避了管理者和監(jiān)督者的風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化約束性，推進(jìn)建章立制。開(kāi)展深度調(diào)研，查找管理漏洞。成立工作專班，圍繞公共投資項(xiàng)目管理監(jiān)督開(kāi)展深度調(diào)研，梳理項(xiàng)目管理工作流程，從下達(dá)投資計(jì)劃、土地手續(xù)辦理、工程變更簽證、項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理、竣工結(jié)（決）算等10個(gè)方面梳理問(wèn)題，分析原因，提出應(yīng)對(duì)措施，形成《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范政府投資項(xiàng)目的意見(jiàn)和建議》，得到縣長(zhǎng)劉剛重要批示，要求完善措施、堵塞漏洞。在學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)梁山縣實(shí)際，組建公共投資類建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌公共投資項(xiàng)目的計(jì)劃、管理與監(jiān)督。健全14項(xiàng)制度，即由縣政府辦、發(fā)展改革局、住建局、財(cái)政局、審計(jì)局等部門牽頭，形成投資項(xiàng)目管理監(jiān)督“全閉環(huán)”，為投資審計(jì)全面轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確轉(zhuǎn)型路徑。不斷創(chuàng)新投資管理方式，積極探索投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，完善投資審計(jì)制度體系，出臺(tái)“1+1+4+1”制度體系，即“一個(gè)總抓手”：印發(fā)文件《梁山縣公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督管理辦法》，該文件是規(guī)范性文件，作為投資審計(jì)轉(zhuǎn)型的總抓手。“一個(gè)明確”：梁山縣政府辦公室印發(fā)文件《梁山縣全面推進(jìn)政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)型目標(biāo)和建設(shè)單位、主管部門和審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任。“四轉(zhuǎn)路徑”：梁山縣審計(jì)局印發(fā)文件《梁山縣全面推進(jìn)政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展操作指南》，進(jìn)一步明確了“四轉(zhuǎn)路徑”，即轉(zhuǎn)角色、轉(zhuǎn)范圍、轉(zhuǎn)目標(biāo)、轉(zhuǎn)程序，解決了投資審計(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)什么的問(wèn)題。“一個(gè)協(xié)同”：中共梁山縣紀(jì)委機(jī)關(guān)、中共梁山縣委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、梁山縣審計(jì)局聯(lián)合印發(fā)《梁山縣紀(jì)巡審工作協(xié)同機(jī)制實(shí)施辦法（試行）》，進(jìn)一步加強(qiáng)了與紀(jì)委、巡察協(xié)作配合、互通工作情況，構(gòu)建了完善高效的監(jiān)督體系。

五、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，多措并舉，深化公共投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

研究型審計(jì)要轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，既要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更要注重解決問(wèn)題，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。緊緊圍繞“三個(gè)轉(zhuǎn)變”要求，積極探索投資審計(jì)新理念，進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作，更好地發(fā)揮投資審計(jì)監(jiān)督職能。

1.全方位“審計(jì)復(fù)核”。按照已出臺(tái)文件要求，對(duì)已完成竣工驗(yàn)收的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行匯總梳理，分類別篩選出項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，特別明確規(guī)定：對(duì)縣財(cái)政列支200萬(wàn)元以上5000萬(wàn)元以下的項(xiàng)目，通過(guò)抽查搞好竣工結(jié)（決）算“復(fù)核”，審計(jì)部門出具審計(jì)報(bào)告；對(duì)投資5000萬(wàn)元以上的重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)行100%審計(jì)“復(fù)核”，及時(shí)出具審計(jì)報(bào)告，督促建設(shè)單位迅速整改。

2.全過(guò)程跟蹤審計(jì)。按照制度規(guī)定，審計(jì)部門徹底扭轉(zhuǎn)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的被動(dòng)局面，切實(shí)回歸監(jiān)督本位，對(duì)重大公共投資項(xiàng)目開(kāi)展跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、施工變更、設(shè)備采購(gòu)、竣工驗(yàn)收、結(jié)算決算、績(jī)效評(píng)價(jià)建設(shè)全程8個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)糾正招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、建設(shè)管理、設(shè)備采購(gòu)、工程造價(jià)、基建財(cái)務(wù)、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、政策執(zhí)行、投資績(jī)效10個(gè)方面的問(wèn)題。

3.全過(guò)程跟進(jìn)服務(wù)。成立了投資審計(jì)轉(zhuǎn)型專班，抽調(diào)部門工作人員，協(xié)調(diào)推進(jìn)轉(zhuǎn)型工作。投資審計(jì)轉(zhuǎn)型后，審計(jì)部門全程提供“保姆式”服務(wù)，跟進(jìn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”指導(dǎo)，隨時(shí)解答建設(shè)單位在中介聘用、費(fèi)用支付、結(jié)算復(fù)核中的問(wèn)題，發(fā)揮審計(jì)服務(wù)作用，引導(dǎo)公共投資項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

六、堅(jiān)持系統(tǒng)思維，總結(jié)提煉，推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)研究型審計(jì)推深做實(shí)

研究型審計(jì)注重整合審計(jì)結(jié)果，對(duì)大量分散的審計(jì)成果抽絲剝繭、加工匯總，加以總結(jié)提煉，形成有價(jià)值的研究成果，為黨委政府決策提供參考。以投資審計(jì)理論研究方法、框架引入審計(jì)過(guò)程，進(jìn)一步挖掘理論研究成果，提升理論高度。

1.突出問(wèn)責(zé)，抓好問(wèn)題線索移交。制定《關(guān)于對(duì)建設(shè)單位開(kāi)展工程結(jié)算審核有關(guān)事項(xiàng)的指導(dǎo)與要求》，系統(tǒng)明確了對(duì)違規(guī)問(wèn)題的處理意見(jiàn)。對(duì)公共投資項(xiàng)目出現(xiàn)重大的失誤或重大審計(jì)問(wèn)題的項(xiàng)目，跟蹤監(jiān)督，堅(jiān)決追回超撥資金，嚴(yán)格按照程序追究相關(guān)人員的責(zé)任。堅(jiān)決做到執(zhí)紀(jì)不手軟、處分不拖延、問(wèn)責(zé)不留情，形成有力震懾。

2.動(dòng)態(tài)跟蹤，推動(dòng)審計(jì)整改落地。對(duì)出現(xiàn)“重大失誤”或“重大審計(jì)問(wèn)題”的項(xiàng)目，嚴(yán)格按程序追究相關(guān)人員責(zé)任。出臺(tái)了《關(guān)于審計(jì)結(jié)論落實(shí)及結(jié)果運(yùn)用的實(shí)施意見(jiàn)》，建立縣委縣政府主導(dǎo)、人大及專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)和主管部門督促檢查的審計(jì)結(jié)論落實(shí)責(zé)任體系。推進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制建立，不斷構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制。

3.著眼長(zhǎng)效，形成整體工作合力。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)審結(jié)項(xiàng)目問(wèn)題的匯總整理，將問(wèn)題定性與處理意見(jiàn)印發(fā)給相關(guān)建設(shè)、監(jiān)管主體，使監(jiān)督關(guān)口前置。注重統(tǒng)籌資源，將投資審計(jì)與經(jīng)責(zé)、財(cái)政、大數(shù)據(jù)審計(jì)融合使用，不斷擴(kuò)展投資審計(jì)覆蓋面。整合監(jiān)督力量，紀(jì)委、巡察、審計(jì)等部門聯(lián)合印發(fā)《梁山縣紀(jì)巡審工作協(xié)同機(jī)制實(shí)施辦法（試行）》，加強(qiáng)協(xié)作配合、互通工作情況，構(gòu)建完善高效的監(jiān)督體系，共同推動(dòng)投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

作者單位：山東省梁山縣審計(jì)局