基層審計機關自然資源資產離任審計初探

開展自然資源資產離任審計，對于促進領導干部樹立和踐行新發展理念，自然資源資產節約集約利用和生態環境安全，推動領導干部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任具有十分重要的意義。領導干部自然資源資產離任審計自2015年全國開始試點，到2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》），標志著一項全新的、經常性的審計制度正式建立，2018年起由審計試點進入全面推開階段。對于基層審計機關來講，自然資源資產離任審計是一個全新的課題，歷史賦予審計的新使命，作為基層審計機關應當積極探索審計的方式方法，破解工作中存在的難題，走出一條符合當地實際的審計之路。

一、基層審計機關自然資源資產離任審計的現狀

（一）審計內容及重點突出?！兑幎ǎㄔ囆校穼徲媰热葑鞒隽丝偟囊?，根據當地主體功能定位、自然資源資產稟賦特點，針對不同類別自然資源資產和重要生態環境保護事項，確定審計內容和審計重點，特別是重大決策的科學性、任務目標完成情況的認定、履行的監管責任等審計內容?；鶎訉徲嫏C關自然資源資產離任審計工作會根據當地的實際情況明確審計內容和重點，保證審計工作能夠全面覆蓋。部分基層審計機關自然資源資產離任審計內容和重點如下：A鎮審計項目，重點審計土地整治實施情況、資金使用情況、投資效益等；B街道審計項目，重點審查水資源污染治理、雨水管網建設、礦產開發、農田保護、林業防護等；C區審計項目，重點審計棚戶區改造工作，棚戶區土地改造情況、環境保護工作以及“大棚房”改造工作，農業恢復是否到位、土地占用整治清理是否到位等；D鎮審計項目，重點審計河長制建設、執行情況，如資金使用、組織管理、項目執行等情況；海洋資源管理情況，如海域使用確權工作、海洋環境保護工作等；E區審計項目，重點審計水資源、漁業資源、海洋資源、土地資源等管理情況。

（二）傳統審計方法為主，現代化審計方法為輔?；鶎訉徲嫏C關自然資源資產離任審計方法多種多樣，通常采用傳統方法與現代化審計方法結合的方式。由于自然資源資產涉及內容眾多，并且具有復雜、分散等特征，為了保證審計的全面性和有效性，基層審計機關通常采用以傳統審計方法為主、現代化審計方法為輔的綜合審計模式。傳統審計方法的優勢在于基層審計機關工作人員熟練掌握各種審計技巧、要點，能夠保證審計結果的準確性和有效性，缺點在于效率較低，審計工作人員的工作壓力大?，F代化審計方法的優點在于能夠充分利用現代化技術的優勢，無須工作人員自己翻閱資料、實地走訪，即可對自然資源資產數據進行自動化、智能化采集和整理，保證審計數據的全面性、完整性以及準確性，顯著提高自然資源資產離任審計效率，同時能夠降低審計工作人員的工作壓力。同時，隨著現代化審計方法的發展，以傳統審計方法為主、現代化審計方法為輔的現狀將會轉變，逐漸向以現代化審計方法為主、傳統審計方法為輔的方向轉變。

二、基層審計機關自然資源資產離任審計的完善建議

（一）營造環境，完善統籌協調協作機制。在制度層面，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，明確自然資源資產產權主體，建立統一的調查監測評價制度，加快統一確權登記。在社會層面，加強宣傳，提高審計重要性和必要性的認識，在社會上營造重視和保護生態環境和自然資源資產的良好氛圍。在審計層面，建立自然資源資產離任審計聯席會議制度，完善聯合審計、信息交流與審計結果利用等工作協調機制，明確職責，分工協作；審計機關內部要組建專門團隊，搞好審計試點、經驗總結和推廣工作。

（二）加強與相關主管部門的同步合作，促進基礎工作逐步完善。充分發揮自然資源資產審計聯席會議制度的作用，加強與自然資源、生態環境、水利、林業等部門的溝通協調，充分運用審計手段、管理手段，促進各職能部門收集整理自然資源資產基礎信息，調查摸清地方現有的自然資源資產現狀，建立系統的基礎信息數據庫，實現資源共享、成果共用，全面掌握資源資產的分布情況和變化趨勢。

（三）強化審計人員培養，提升審計專業素養。自然資源資產離任審計專業性強，對審計人員專業性水平要求高，為了保障自然資源資產離任審計結果的準確性，必須強化對基層審計機關審計人員進行定期、不定期的培養。審計人員培養內容主要包括：1.財務素養，制訂專業的財務審計培訓計劃，提升其財務素養水平。2.測繪素養，特別是地理信息、測繪等專業知識，以此更好地適應自然資源資產審計的要求。3.實操素養，新的審計形態、復雜的自然資源資產離任審計內容，需要審計人員具有熟練的審計操作能力，通過多個審計項目來總結和積累，以此保證自然資源資產離任審計的順利開展和項目質量。

（四）關注審計目標和重點，積極實踐探索。要加強各領域的審計實踐探索，針對不同的審計對象確定相應的審計目標和審計重點，突出資源資產的稟賦特點，重點關注與人民群眾生產生活最密切、最關心、反映最強烈的“短板”和“弱項”，回應社會關切，揭示民生問題，著力解決審什么、怎么審，評什么、怎么評，報告什么、怎么報告的問題。重點關注領導干部任職期初期末當地自然資源的存量、增量和消耗量等變化情況，分析自然資源開發利用對當地經濟社會發展和生態環境的影響，為做好評價工作打好基礎。

（五）加大大數據在審計中的應用，提高審計質量和效率。在大數據時代背景下，要全面采集數據并積極搭建分析平臺，利用GIS分析軟件、GPS軟件、無人機技術，對自然資源的數量、質量和變化趨勢進行核實，充分利用主管部門業務數據庫提供的對外公布的考核檢測結果、資金結算、能源消費、在線監測等數據，進行縱向與橫向比對、空間影像疊加、變動趨勢等關聯分析，獲取審計疑點和證據，切實提高大數據在審計中的應用效果。

（六）積極探索審計評價和責任界定追究辦法，確保審計效果。在評價指標方面，逐步完善考核評價體系，根據地域特色，關注、獲取指標考核中有關質量的基礎數據，對評價指標進行甄別篩選，抓住關鍵性指標，明確考核目標，使審計結果能反映出自然資源資產保護和利用的實際狀況及效果。通過審計，促使各級主管部門作為自然資源資產的責任主體，加快自然資源產權制度改革，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，明確自然資源資產產權歸屬，賦予其保護自然資源的動力和責任。通過明晰自然資源資產產權，結合損害生態環境和自然資源資產責任追究辦法，堅持運用“三個區分開來”原則，積極探索具體事項的責任界定標準，具體問題具體分析，實事求是進行審計評價，按照“一事一議”的原則對容錯免責事項進行嚴格把關認定，為合理劃清領導干部應承擔的責任提供依據。制定審計結果運用辦法，加大責任追究力度，對肆意追求經濟利益、損害生態環境的行為，進行終身追責，真正起到審計的警示作用。

（七）創新審計思路，搞好項目統籌協調。首先，基層審計機關可積極探索“主管部門+鎮辦”聯合審計的模式，將管理自然資源資產和環境保護的主管部門作為重點審計對象，并延伸審計相關鎮辦，每年確定一至兩個重點領域，三至五年為一個審計周期，審計結果可以在自然資源資產管理部門審計、鎮辦領導干部自然資源資產離任審計和經濟責任審計中相互利用，節省審計資源，提高審計效率。通過這種方式的聯合審計，便于反映本區域自然資源資產的整體情況，更容易分清主管部門和鎮辦的責任，促進問題整改，達到審計的目的。其次，基層審計機關要將自然資源資產離任審計與經濟責任審計結合起來，因為兩者審計的特定對象都是離任退休干部，如果將兩類審計事項割裂開來，就不能全面反映領導干部任期內履職情況，進行同步審計既全面反映了離任退休干部的履職盡責情況，也滿足了審計全覆蓋的要求。最后，基層審計機關要積極創新審計思路，改進審計組織方式，量力而為，通過科學制訂審計計劃，統籌協調審計力量，積極借助外部技術力量，切實緩解審計項目與審計資源之間的矛盾，逐步將自然資源資產離任審計向縱深開展，充分發揮審計在生態文明建設中的重要作用。

作者單位：山東省鄒平市審計局