政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題探究及對(duì)策

〔內(nèi)容提要〕在我國(guó)政府日益加大公共投資項(xiàng)目規(guī)模的大背景之下，各行各業(yè)都紛紛參與其中，包括基建、醫(yī)療、教育、水利和環(huán)保等各個(gè)方面，試圖來(lái)縮小各地貧富差距，合理優(yōu)化資源配置。然而，近幾年的反面事件卻屢屢頻出，給人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了極大的威脅，并且損害國(guó)家和政府形象，這就要求政府投資項(xiàng)目審計(jì)要抓實(shí)抓細(xì)。本文從政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)例出發(fā)，探究其存在的問(wèn)題，并提出合理對(duì)策。

〔關(guān)鍵詞〕績(jī)效審計(jì)；政府投資；現(xiàn)狀問(wèn)題；對(duì)策探究

一、引言

政府投資項(xiàng)目在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生福祉方面發(fā)揮著重要作用，按照“十四五”規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略分析，在未來(lái)幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，政府進(jìn)行固定資產(chǎn)投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中的重要一環(huán)。為保障人民生命健康與幸福生活，嚴(yán)把民生工程質(zhì)量關(guān)顯得尤為重要，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的地位更是重中之重，但是以目前情況來(lái)看，仍存在許多問(wèn)題與不足，本文從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行分析并提出解決措施。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要擴(kuò)大有效投資，著眼于鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)的要求，因此擴(kuò)大投資仍將是宏觀(guān)政策的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)。隨著國(guó)家政策的扶持，各地方政府的民生建設(shè)項(xiàng)目逐年增長(zhǎng)，特別是投資金額重大、工期長(zhǎng)、影響范圍廣的民生工程建設(shè)項(xiàng)目。一方面社會(huì)關(guān)注度高，另外一方面波及面積廣。諸如政策措施落實(shí)不到位、資金使用效益不佳；項(xiàng)目建設(shè)管理及竣工結(jié)算不實(shí)；虛擬招投標(biāo)、圍標(biāo)惡意串標(biāo)等，這些現(xiàn)象破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，令百姓怨聲載道，百姓深?lèi)和唇^，必須加大懲處力度。

在2022年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議中，審計(jì)署明確了要把防范風(fēng)險(xiǎn)擺在更重要的位置，推動(dòng)把重大風(fēng)險(xiǎn)隱患解決在萌芽狀態(tài)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。持續(xù)加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督力度。基礎(chǔ)建設(shè)和民生工程不僅與人民群眾實(shí)際利益息息相關(guān)，而且受到各媒體平臺(tái)的重點(diǎn)關(guān)注。績(jī)效審計(jì)工作全面揭示資金使用的有效性和合規(guī)性，是當(dāng)前我國(guó)面臨的一個(gè)極大挑戰(zhàn)。

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，從過(guò)去的政府審計(jì)模式逐步發(fā)展過(guò)渡到現(xiàn)代新模式，從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)范圍擴(kuò)大到績(jī)效管理審計(jì)，審計(jì)的重點(diǎn)方向也從事后審計(jì)變?yōu)槭虑啊⑹轮袑徲?jì)。不僅如此，隨著科技的進(jìn)步和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，審計(jì)的手段也呈現(xiàn)出多樣化特征，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、AI等新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)，審計(jì)人員可以大幅提升審計(jì)工作效率與精準(zhǔn)度。在運(yùn)用高科技技術(shù)與手段的同時(shí)，如何讓科技更好地服務(wù)于審計(jì)，或者說(shuō)如何引導(dǎo)審計(jì)人員更加合理地運(yùn)用科技，是一個(gè)新的研究方向與課題。

政府進(jìn)行投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的主要目的是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)模式，從政府投資項(xiàng)目的整體層面出發(fā)，政府需要關(guān)注投資項(xiàng)目的整個(gè)發(fā)展過(guò)程和運(yùn)行情況，針對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的不同方面進(jìn)行審查與監(jiān)管，政府投資項(xiàng)目多為周期長(zhǎng)，投入大，回收期長(zhǎng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目的決策、研究、評(píng)估、規(guī)劃等詳細(xì)環(huán)節(jié)，以及項(xiàng)目的具體內(nèi)容，包括項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模、管理方式、成本費(fèi)用以及質(zhì)量水平等，投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)覆蓋籌資建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的全過(guò)程，有效體現(xiàn)不同單位對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的完成情況，同時(shí)還能保障投資項(xiàng)目的科學(xué)性與有效性，提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。政府投資項(xiàng)目關(guān)系到每個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民有義務(wù)也有權(quán)利隨時(shí)了解民生工程的實(shí)施建設(shè)情況，而審計(jì)部門(mén)作為政府監(jiān)督管理下的機(jī)關(guān)單位，應(yīng)本著客觀(guān)、公正的態(tài)度為人民群眾提供準(zhǔn)確、真實(shí)的績(jī)效審計(jì)報(bào)告，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)報(bào)告受民主監(jiān)督，績(jī)效審計(jì)結(jié)果為人民群眾服務(wù)。

二、績(jī)效審計(jì)存在的主要問(wèn)題

（一）審計(jì)人員獨(dú)立性與職業(yè)能力較低

在審計(jì)領(lǐng)域中，遵循獨(dú)立性原則是審計(jì)人員的底線(xiàn)與基本要求，然而由于政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)一般由當(dāng)?shù)卣毮懿块T(mén)開(kāi)展，相對(duì)而言沒(méi)有完全獨(dú)立，進(jìn)而使審計(jì)人員的判斷、結(jié)論可能會(huì)出現(xiàn)偏差，甚至有失公允，影響審計(jì)工作的正常開(kāi)展。

績(jī)效審計(jì)相較于常規(guī)審計(jì)而言對(duì)于審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)性要求更高，傳統(tǒng)審計(jì)人員的素質(zhì)、能力和工作水平不足，運(yùn)用高科技手段不足，傳統(tǒng)保守的工作方式方法無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展，審計(jì)專(zhuān)業(yè)性較差。此外，審計(jì)工作人員除了需要完成政府投資審計(jì)項(xiàng)目，還需兼顧經(jīng)濟(jì)責(zé)任、自然資源資產(chǎn)、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等任務(wù)，工作較為繁重。

（二）對(duì)績(jī)效審計(jì)推廣力度不足

當(dāng)前形勢(shì)下，績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目在我國(guó)政府部門(mén)的推廣力度不足，人們對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)存在著局限性，自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)不夠強(qiáng)，目前審計(jì)部門(mén)的關(guān)注領(lǐng)域仍是財(cái)政收支審計(jì)，在全年的審計(jì)計(jì)劃中涉及績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容較少，一定程度上忽視了績(jī)效審計(jì)的重要作用。與此同時(shí)，在科研領(lǐng)域當(dāng)中對(duì)于績(jī)效審計(jì)相關(guān)問(wèn)題的探究和研究缺乏，可參考的實(shí)際案例和文獻(xiàn)不足。

（三）績(jī)效審計(jì)中存在的困難

在績(jī)效審計(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)較部分西方國(guó)家發(fā)展晚，基礎(chǔ)力量相對(duì)薄弱，績(jī)效審計(jì)人員在實(shí)際工作當(dāng)中還面臨諸多客觀(guān)挑戰(zhàn)。

（1）收集證據(jù)比較困難。收集審計(jì)證據(jù)是獲得審計(jì)結(jié)論的必要手段之一，審計(jì)證據(jù)的準(zhǔn)確性與完整性直接影響著審計(jì)結(jié)論的出具。在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，首先由于被審計(jì)單位有可能以密級(jí)文件為理由，從而拒絕提供有效的證據(jù)；再者由于政府單位的資料整理難度大，混亂無(wú)章，從而增加了收集證據(jù)的難度；最后還有就是政府本身從事的活動(dòng)是公共性和提供服務(wù)的無(wú)形性，一些重要的審計(jì)證據(jù)無(wú)法量化從而無(wú)法提供審計(jì)支撐。

（2）績(jī)效審計(jì)沒(méi)有統(tǒng)一的方法和手段。績(jī)效審計(jì)的多變性和復(fù)雜性本質(zhì)表明了績(jī)效審計(jì)的方式方法關(guān)系著審計(jì)項(xiàng)目的成功與否。隨著科技的發(fā)展，大數(shù)據(jù)審計(jì)對(duì)于開(kāi)展績(jī)效審計(jì)而言還是一個(gè)較新的領(lǐng)域，有研究表明，大數(shù)據(jù)審計(jì)的應(yīng)用程度對(duì)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)存在著顯著的影響，同時(shí)，政府投資審計(jì)項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣，具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，對(duì)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)要求高。目前基層審計(jì)人員的理論知識(shí)架構(gòu)、業(yè)務(wù)水平和計(jì)算機(jī)能力無(wú)法滿(mǎn)足工作需求，審計(jì)工作存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（3）績(jī)效審計(jì)體制與制度不健全。我國(guó)審計(jì)管理體制不健全，相較于西方國(guó)家來(lái)講，我國(guó)當(dāng)前績(jī)效審計(jì)發(fā)展較遲緩，究其原因主要是體制與制度不健全導(dǎo)致的。參考績(jī)效審計(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家來(lái)看，在立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和管理下，績(jī)效審計(jì)能夠得到更好發(fā)展，而我國(guó)目前的績(jī)效審計(jì)實(shí)際上是由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的對(duì)于政府各級(jí)單位的內(nèi)部審計(jì)，一定程度上局限了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展與探索。因缺乏立足于宏觀(guān)和制度層面的績(jī)效審計(jì)制度的建立，特別是沒(méi)有法律的支撐與推動(dòng)，績(jī)效審計(jì)難度加大的同時(shí)審計(jì)工作人員的獨(dú)立性也難以保證，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)開(kāi)展工作流于形式。

三、C市績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目案例分析

（一）案例概況

C市某水庫(kù)項(xiàng)目位于C市遠(yuǎn)郊某鎮(zhèn)境內(nèi)，某江一級(jí)支流后河中游。水庫(kù)總庫(kù)容4903萬(wàn)立方米，是C市重點(diǎn)中型水利項(xiàng)目，為主城區(qū)備用及應(yīng)急水源。項(xiàng)目于2007年10月開(kāi)工建設(shè)，2011年2月正式下閘蓄水，2011年12月工程完工驗(yàn)收。

（二）項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算送審及審計(jì)情況

項(xiàng)目送審竣工決算投資額7.84億元，其中，建筑安裝工程投資2.15億元、征遷移民及環(huán)境投資5.09億元、建設(shè)期貸款利息0.6億元。經(jīng)審計(jì)核實(shí)，項(xiàng)目竣工決算投資額為7.59億元，其中，建筑安裝工程投資2.04億元、征遷移民投資5.01億元、建設(shè)期貸款利息0.54億元。審計(jì)核減工程投資0.26億元，審減率3.32%。

（三）審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題和處理意見(jiàn)

1.多列工程投資2554.4萬(wàn)元

（1）多計(jì)工程結(jié)算價(jià)款137.73萬(wàn)元。項(xiàng)目因工程量計(jì)算錯(cuò)誤、變更單價(jià)不合理、未嚴(yán)格執(zhí)行合同約定等原因，多列工程建設(shè)其他費(fèi)用1774.81萬(wàn)元。其中：建設(shè)期收入未沖減建設(shè)成本1025.63萬(wàn)元；多列其他項(xiàng)目資金利息及融資費(fèi)633.06萬(wàn)元；多列非項(xiàng)目概算建設(shè)內(nèi)容牛頭巖水廠(chǎng)征地費(fèi)用111.87萬(wàn)元；未扣減應(yīng)由水電設(shè)計(jì)院承擔(dān)的勘測(cè)平洞封堵費(fèi)4.25萬(wàn)元。

（2）森林植被恢復(fù)費(fèi)641.86萬(wàn)元未收回沖減建設(shè)成本。2009年2月至6月，該市指揮部受項(xiàng)目業(yè)主宏利公司委托，繳納項(xiàng)目森林植被恢復(fù)費(fèi)641.86萬(wàn)元，2009年12月市財(cái)政局全額返還后，2013年12月指揮部以實(shí)施森林植被恢復(fù)的名義分別撥付給街道3個(gè)鎮(zhèn)街，宏利公司未收回沖減項(xiàng)目成本。

2.建設(shè)管理不規(guī)范

（1）建設(shè)單位管理費(fèi)等超批準(zhǔn)概算3189.23萬(wàn)元。因建設(shè)工期超計(jì)劃，單項(xiàng)投資控制不嚴(yán)等原因，項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)超概算1113.19萬(wàn)元，超概率34.90%；科研勘察設(shè)計(jì)費(fèi)超概算投資148.65萬(wàn)元，超概率4.66%；建設(shè)期貸款利息超概算1927.39萬(wàn)元，超概率60.43%。

（2）壩頂公路限制重車(chē)通行措施未落實(shí)。設(shè)計(jì)規(guī)定大壩壩頂公路禁止重車(chē)通行，通行車(chē)輛總噸位不得大于15噸，車(chē)速不大于20千米/小時(shí)。但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，壩頂公路設(shè)置的限制重車(chē)通行設(shè)施已被破壞，時(shí)有超過(guò)20噸的水泥罐車(chē)、運(yùn)渣車(chē)通過(guò)，影響大壩安全運(yùn)行。

3.征遷移民工作不規(guī)范

（1）未實(shí)行移民監(jiān)理制度。項(xiàng)目移民工作由指揮部負(fù)責(zé)實(shí)施，未實(shí)行移民監(jiān)理制度，未委托監(jiān)理單位開(kāi)展移民監(jiān)理工作。

（2）實(shí)物量調(diào)查和編制工作不規(guī)范。征遷移民實(shí)物量是水利水電工程編制概算以及征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施的重要依據(jù)，但水電設(shè)計(jì)院在實(shí)物量指標(biāo)調(diào)查和編制中工作不規(guī)范：一是初步設(shè)計(jì)及概算修編實(shí)物量指標(biāo)未按水利行業(yè)調(diào)查規(guī)范進(jìn)行編制；二是概算修編中人行橋等專(zhuān)項(xiàng)復(fù)建工程數(shù)量變化無(wú)依據(jù)；三是將紅線(xiàn)外項(xiàng)目計(jì)入修編庫(kù)底清理內(nèi)容，增大投資183.80萬(wàn)元。

（3）移民安置投資調(diào)整概算超原概算4.5倍。2010年12月，項(xiàng)目征遷移民補(bǔ)償投資概算從9806萬(wàn)元調(diào)整到54，001.70萬(wàn)元，超原概算4.5倍，實(shí)際投資5.01億元，除因征遷移民實(shí)物量調(diào)查不實(shí)外，其主要原因是2006年《水庫(kù)初步設(shè)計(jì)報(bào)告》中移民安置規(guī)劃因政策變化在執(zhí)行中調(diào)整較大，未起到控制移民投資的作用：一是調(diào)整了移民安置方式。初設(shè)報(bào)告移民安置規(guī)劃全部為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置（其中：后靠安置145人、新村安置740人），實(shí)際農(nóng)轉(zhuǎn)非安置2015人。轉(zhuǎn)變安置方式造成征遷移民投資大幅增加，如自建住房安置計(jì)劃投資為3807.10萬(wàn)元，農(nóng)轉(zhuǎn)非安置采取貨幣安置實(shí)際補(bǔ)償17， 307.30萬(wàn)元，為原計(jì)劃投資的4.55倍。二是征遷移民補(bǔ)償安置實(shí)物量大幅增加。初設(shè)報(bào)告移民安置規(guī)劃拆遷淹沒(méi)房屋實(shí)物量調(diào)查面積為26，540.20m2，實(shí)際補(bǔ)償面積110，585.18m2，為計(jì)劃的4.17倍。初設(shè)報(bào)告移民安置規(guī)劃安置人數(shù)885人，實(shí)際安置2384人，為計(jì)劃的2.7倍。三是移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化。如初設(shè)報(bào)告移民安置規(guī)劃土地補(bǔ)償及安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為被征耕地前3年平均年產(chǎn)值的10倍，因政策發(fā)生變化實(shí)際提高為16倍。本次審計(jì)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題的定性法規(guī)依據(jù)和處理（處罰）法規(guī)依據(jù)。

四、政府績(jī)效審計(jì)的政策建議

（一）整合相關(guān)審計(jì)力量形成獨(dú)立監(jiān)督體系

政府在開(kāi)展專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的投資項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，對(duì)審計(jì)人員的工作能力相應(yīng)也提出更高要求，審計(jì)人員工作難度和壓力較大。在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中，需要政府審計(jì)部門(mén)與其他部門(mén)或單位聯(lián)合審計(jì)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)與其他部門(mén)的溝通與交流，審計(jì)信息的傳遞與共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提質(zhì)增效，特別是在民生建設(shè)工程等重點(diǎn)項(xiàng)目上，更要加大合作力度，從工程源頭到工程驗(yàn)收進(jìn)行全流程審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范工程執(zhí)行與落地情況，在制度上嚴(yán)把審計(jì)關(guān)，針對(duì)行業(yè)特殊性制定分類(lèi)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成比較完整的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，整合相關(guān)審計(jì)力量，保障績(jī)效審計(jì)不受外界因素干擾，保障其獨(dú)立性與客觀(guān)性。

（二）切實(shí)提高審計(jì)人員整體素質(zhì)

隨著科技的發(fā)展與時(shí)代的進(jìn)步，越來(lái)越多的審計(jì)工具應(yīng)運(yùn)而生，審計(jì)領(lǐng)域涉及范圍也逐漸擴(kuò)大，更需要全方位多領(lǐng)域的復(fù)合型人才，要著力加大審計(jì)人員素質(zhì)提升。從事績(jī)效審計(jì)是對(duì)專(zhuān)業(yè)人員理論與技能的考驗(yàn)，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)有一定的管理水平和實(shí)踐能力。傳統(tǒng)的政府績(jī)效審計(jì)側(cè)重點(diǎn)在于財(cái)政財(cái)務(wù)的真實(shí)性、合法性和對(duì)于問(wèn)題的查處和整改，而缺乏對(duì)項(xiàng)目整體的全局把握，疏于了解事實(shí)情況、收集證據(jù)和進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。績(jī)效審計(jì)針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題立行立改，提出建議改革評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要強(qiáng)調(diào)整體項(xiàng)目效益和長(zhǎng)足發(fā)展，防止片面化。

（三）補(bǔ)齊配強(qiáng)審計(jì)人手，加快投資審計(jì)轉(zhuǎn)型

政府投資審計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，需借助信息化手段。傳統(tǒng)的審計(jì)人員大多數(shù)是財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)方面的人才，在擴(kuò)充審計(jì)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍時(shí)不但要考慮到專(zhuān)業(yè)的知識(shí)理論水平，更要優(yōu)中選優(yōu)，選拔綜合素質(zhì)高、專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才加入審計(jì)行列。通過(guò)信息化手段的應(yīng)用彌補(bǔ)審計(jì)人員不足的難題，有效推動(dòng)投資審計(jì)工作提質(zhì)增效，走上信息化的審計(jì)之路。對(duì)某些情況較復(fù)雜的審計(jì)項(xiàng)目，可以探索通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、BIM等相關(guān)技術(shù)的有效運(yùn)用，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需明確崗位職責(zé)，加強(qiáng)人員配備，培養(yǎng)復(fù)合型科技審計(jì)人才，優(yōu)化審計(jì)人員的科學(xué)技術(shù)應(yīng)用水平。可探索外部聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)精英有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)審計(jì)問(wèn)題，應(yīng)優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍學(xué)歷、年齡層次結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)合理搭配與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（作者單位：四川華新職業(yè)學(xué)院）