跨區域林地占補平衡模式探究與實踐

跨區域林地占補平衡是在鄉村振興發展過程中探索出的一種創新舉措，其主要目的是在保護森林資源的前提下，有效緩解林地供需矛盾，統籌協調林地保護與利用，推進保護與發展“雙輪驅動”。本文在了解浙江省跨區域林地占補平衡基本情況前提下，以龍泉市實踐案例為重點，分析實踐過程中所遇到的問題，并提出相應優化方案，旨在為進一步落實林地占補平衡政策提供參考。

林地是國家重要的自然資源和戰略資源，是森林賴以生存與發展的根基，在保障木材及林產品供給、維護國土生態安全中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位[1]。隨著林業產業的轉型發展，市場對林業資源提出更高要求，而資源的供給需要充足的森林面積作為支撐。因此，要加強林地保護，確保森林面積不減少，為林業產業轉型發展提供資源基礎，緩解社會需求與資源供給矛盾。實行跨區域林地有償調劑，將實現林地資源共享，有效統籌區域間的林地占補平衡，對于促進生態文明建設具有重要意義。

1龍泉市林地資源現狀

1.1龍泉市林地資源整體情況

龍泉市共有林地26.22萬hm2，占土地面積的85.64%。其中，有林地25.78萬hm2，灌木林地1 220 hm2，無立木林地3 293 hm2，未成林地2 186 hm2，苗圃地40.93 hm2，疏林地25 hm2。

1.2龍泉市林地庫建設情況

據國土三調數據分析，龍泉市現有草地903 hm2、茶園789 hm2、果園636 hm2、園地445 hm2、采礦用地297 hm2，合計3 070 hm2。根據自然資源部印發的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》林地認定標準計算，全市可挖掘林地補充資源1 333 hm2以上。

1.3林地指標異地調整收支概算

旱地、茶園、果園、園地、采礦用地需進行營林措施后入庫，主要選擇鄉土樹種、珍貴樹種、彩色樹種，通過植苗、撫育管護等營林措施和林地入庫調查后，實現林地入庫。在不計算政策處理費用情況下，林地補充庫建設投入費用約8.64萬元/hm2（詳見表1），按平均交易價285萬元/hm2測算，收益率可達93.9%。

2浙江省跨區域林地占補平衡情況

林地先補后占有利于提前做好新增補充林地儲備，促進林地占補平衡政策的可持續實施，幫助有效減少違法占用林地行為的發生，緩解當地林業主管部門的管理壓力[2]。

2.1跨區林地指標調劑政策

《森林法》第三十六條規定“國家保護林地，嚴格控制林地轉為非林地，實行占用林地總量控制，確保林地保有量不減少”。浙江省先后印發《關于實施林地占補平衡管理的通知》《關于切實做好補充林地庫建設管理工作的通知》等文件，規定“在縣域范圍內實施林地占補平衡確有困難的，可探索開展跨區域林地占補平衡機制”，并明確林地補充庫建設條件和程序等內容。2023年，浙江省林業局起草《浙江省補充林地責任指標跨區域調劑管理辦法（實行）》，明確“對確因縣域范圍內無法落實‘林地保有量不減少’法定責任的，可以通過補充林地責任指標調劑落實相應保護任務”。

2.2浙江省跨區林地指標調劑的具體實踐

浙江省林地占補平衡政策的實施，使生態指標持續向好，呈現出總量穩步增長、質量不斷提升、結構顯著改善、功能持續增強的良好態勢，全省森林由“數量增加”向“量質雙增與結構改善并進”方向轉變，為生態開發提供強大動力，也為其他地方在森林資源保護和發展經濟之間找到一種有效的平衡方式，見表2。

林地指標異地調劑成本低、綠色生態、保護為主，可以增加地方財政收入[3]。目前，省內有淳安縣、建德市等多個縣市開展林地指標異地調劑工作。淳安縣與西湖區、嘉善縣完成2筆交易，面積80 hm2，成交單價270萬元/hm2，計2.16億元；建德市與上城區交易6 hm2，成交單價300萬元/hm2，共計1 800萬元；龍泉市與秀洲區達成交易，面積66.67 hm2，單價270萬元/hm2，共計1.8億元。

3跨區域林地占補平衡存在的問題

3.1林地補充庫建設標準未統一

林業部門與資源管理部門對林地的認定標準不一致，許多林業調查出的補充林地不符合資源管理部門變更調查的認定標準。此外，2016年機構改革后，林權登記納入不動產統一登記，林權證核發職能發生轉移，但因林業部門和資源管理部門之間對林地的界定存在矛盾，且產權登記費用過高，導致林權類不動產權發證進度緩慢，一定程度上對補充林地庫的建設形成了影響，林地占補平衡工作難度持續加大。

3.2園地林地補償標準差別大

因園地補償標準比林地高，部分林農不同意將園地變更為林地。根據《龍泉市征地區片綜合價補償標準暫行規定》可知，耕地、園地（原屬耕地）、農田水利用地、建設用地補助標準為60萬～80萬元/hm2，林地、未利用地補償標準為30萬～60萬元/hm2，園地補償標準較林地高出1.3～2.0倍。

3.3林地指標供求信息不對稱

在經濟落后的欠發達地區，工程建設項目較少，林地指標有盈余，而在經濟發達的地區，建設項目多，林地指標十分緊張。雖然雙方各有需求，但是由于信息不對稱，又無獲取信息的平臺，雙方無法精準獲知林地指標供求情況，供需匹配不暢。

4推動跨區域林地占補平衡的建議和策略

4.1加強對接，優化審核流程

嚴格把好補充林地來源關，按25°以上坡耕地、已退建還林的建設用地、已植樹造林或天然更新、已恢復植被的廢棄工礦或村莊、自然生長林木的非林地、在非林地上建成的綠化苗木基地、苗圃地等和其他補充林地6種類型作為新增補充林地來源[4]。明確統一補充林地標準和規范，使得不同部門之間具有一致性和可操作性，采用“并聯審批”“聯合評審”等方式，優化審核流程，縮短審核周期。同時，利用信息化手段，推行網上審批、電子化辦公等，提高審核效率[5]。此外，加強宣傳教育，提高公眾對林地保護的認識和意識，鼓勵社會各界積極參與林地保護工作，形成全社會共同關注和共同參與的良好氛圍。

4.2完善跨區域占補平衡機制

建立“自求平衡為主，異地有償調劑指標為輔”的林地占補平衡機制，實現林地占補平衡。對補充林地的類型進行篩選，判斷“權屬是否明晰、現狀是否有林木、補充位置是否符合要求、土壤條件是否適宜造林、郁閉度是否達0.2”，剔除未發放林權證或不動產權證的地塊以及不具備森林效果、不符合標準的地塊；改造提升立地條件、林分狀況差的地塊，并加強管理；定期核查已納入補充林地庫的地塊，實行動態管理。對管理不到位、林分質量下降甚至退化、滅失的，適當扣減當年度使用林地指標，及時做好儲備庫的進庫、出庫、庫存管理[6]。

4.3建立指標交易平臺

可參照補充耕地指標統籌管理“一個口子進，一個池子蓄，一個口子出”的原則，由政府出面建立統一的“補充林地責任指標交易平臺”，負責辦理補充林地責任指標跨區域交易手續。同時，設立信息發布功能，便于林地資源供需雙方發布相關信息，搭建起溝通的橋梁，促進地方經濟平衡發展。

5結語

開展跨區域補充林地交易是實現林地占補平衡的重要手段，也是實施生態效益橫向補償的有益探索，既有效保護林地資源，確保林地保有量不減少，又能保障建設項目使用林地需求，從而實現經濟社會可持續發展。在新時期下，利用先進的科學技術是實現林地資源現代化治理的重要基礎，它可以極大地提升林地管理的效率和質量。通過創新管理模式、引入現代科技手段、建立林地管理數據庫以及提升管理人員素質等多方面的措施，可以提升林地管理的數字化、規范化、現代化水平，實現林地治理能力現代化，促進森林資源的平衡發展。

參考文獻

[1]楊海炳.諸暨市林地征占用中存在問題及對策探討[J].華東森林經理，2016，30（4）：14-17.

[2]張曉偉.森林面積占補平衡的實現路徑及保障措施[J].江西農業，2021（2）：108，110.

[3]賴寶乾.平和縣林地占補平衡工作成效、問題及對策[J].防護林科技，2017（3）：50-51.

[4]葉楠.林地占補平衡實施情況與評價――以福建省漳州市為例[J].華東森林經理，2020，34（S1）：51-55.

[5]陳杰，陳茂景，吳以專，等.尤溪縣林地占補平衡的實踐與啟示[J].安徽農學通報，2016，22（9）：116-118.

[6]唐崇袍，黃天來，王建勇.基于灰色理論的青田縣林地征占用預測分析與保護管理建議[J].綠色科技，2023，25（17）：131-136.

[1浙江省龍泉市石達石林業工作站吳文娟2浙江省龍泉市林業局章麗紅（通信作者），湯嘯峰，呂胤凱]