關于加快推動“東數西算”落地發展的研究

［摘 要］文章主要研究國家“東數西算”工程執行與發展情況，首先闡述“東數西算”工程戰略意義，然后指出當前“東數西算”存在的主要問題，接下來分析主要問題產生的原因，最后在回顧同系列國家戰略成功實施的基礎上，提出加強統籌、開展制度建設、建立協作機制等加快“東數西算”發展的建議。

［關鍵詞］“東數西算”；數據中心；算力

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.22.031

［中圖分類號］F49；F426 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）22-00-03

0" " "引 言

數字經濟時代，數據成為重要的生產要素，算力成為核心生產力［1］。習近平總書記強調：“充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，促進數字技術和實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟。”［2］以數據中心為代表的算力基礎設施不僅是數字經濟時代高質量發展的重要基礎設施，還是賦能新質生產力發展的“加速器”。

2021年5月，國家發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部、國家能源局聯合印發的《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》（以下簡稱《方案》）提出，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝，以及貴州、內蒙古、甘肅、寧夏等地布局建設全國一體化算力網絡國家樞紐節點（以下簡稱“國家樞紐節點”）［3］，其中東部沿海和成渝地區重點建設滿足區域發展戰略的算力需求，貴州、內蒙古、甘肅及寧夏等西部地區則重點打造面向全國的非實時算力保障基地。基于此，以貴州、內蒙古、甘肅、寧夏為代表的西部地區積極貫徹落實國家建設要求，搶抓數據中心建設機遇，積極推進“東數西算”工程建設，加快數字經濟發展。

1" " "“東數西算”的戰略意義

《方案》提出實施“東數西算”工程，開展算力資源跨區域統籌及調配，有以下幾個方面的戰略考慮。

1.1" "發揮西部電力、土地等資源優勢

從電力資源上看，大型數據中心運行能耗巨大，這對京津冀、長三角、粵港澳等能耗指標緊張、電力成本高的東部沿海地區而言，電力供應與發展大型數據中心之間存在較大供需矛盾。與此相對，貴州、內蒙古、甘肅、寧夏等西部地區則電力供應充沛、電價較低，一直是“西電東送”的主要地區，近年來綠色新能源開發崛起，為大型數據中心發展提供了更為質優價廉的電力支持。從土地資源上看，貴州、內蒙古、甘肅及寧夏等西部地區地質結構相對穩定，規劃的數據中心產業集群用地成本平均不到沿海發達地區的1/10，建設布局大型、超大型數據中心的成本較低。因此，實施“東數西算”能充分發揮西部地區電力、土地等資源優勢，較好地解決東部地區能耗指標緊張、電力成本高、大型數據中心建設受限等問題［4］。

1.2" "促成跨地域、跨部門協同發展

通過約束東部沿海地區大型數據中心建設，引導各類新增算力需求向西部國家算力樞紐節點轉移［5］，不僅能推動數據在東部和西部地區之間流動，還能帶動東部沿海地區的互聯網、大數據、人工智能企業將自身產業鏈延伸到西部地區，幫助西部地區就地發展勞動密集型數據加工、數據清洗、數據內容等產業，將“瓦特”產業轉化為“比特”產業，并可通過提升新能源使用占比，就近消納西部生產的新能源，帶動新能源產業發展。因此，實施“東數西算”不但能推動西部地區產業結構優化和轉型升級，還有利于實現東西部地區資源優勢互補，促進區域經濟協調發展。

1.3" "提供獨特的安全保障

東部沿海地區經濟發達，是科技創新最為重要的地區，有65%左右的重要數據中心集中在東部沿海地區，發揮著支撐各類科技研發和商業活動的作用。從風險管理角度來看，如果重要算力基礎設施過度集中于某一區域，一旦遭受重大攻擊，將會對相關行業或企業造成嚴重影響，數據泄露和濫用風險將大大增加。此外，隨著數字經濟不斷發展，越來越多的重要行業部門、互聯網頭部企業認識到要確保自己核心數據的安全，需要建立異地數據備份中心。西部地區特殊的“老三線建設”地理位置優勢為承接高價值算力基礎設施、災備數據中心提供了更多的安全保障。

綜上，從優化資源配置、統籌算力調度、促進東西部協作發展、保護數據安全等角度出發，“東數西算”成為我國算力布局的最優解。

2" " "當前“東數西算”存在的主要問題

“東數西算”工程是繼“西電東送”“西氣東輸”后又一項東西部協同發展戰略，但自2021年開始推進實施以來出現了以下問題。

2.1" "算力規模有不斷膨脹趨勢

據披露，我國2021年在用大型以上數據中心機架規模為420萬架。按工業和信息化部2021年7月印發的《新型數據中心發展三年行動計劃（2021—2023年）》（以下簡稱《計劃》）規定的“全國數據中心機架規模年均增速保持在20%左右”目標進行預估，“十四五”末8個國家樞紐節點計劃算力規模應在815萬架左右，而從公開數據推算來看，“十四五”末8個國家樞紐節點不完全統計的算力計劃規模已達

1 109萬架，年均增速接近30%。與此同時，除8個國家樞紐節點外，部分省市發展算力中心的熱情高漲，特別是中部地區也在積極謀劃布局建設新的數據中心，期待在未來規模巨大的算力市場中能分一杯羹，因此預計“十四五”末全國算力規模將遠超《計劃》規劃數。算力規模不斷膨脹帶來的算力重復建設和閑置浪費問題將不可避免，“東數西算”工程計劃以東部數據、東部產業拉動西部經濟增長，平衡資源消耗的預期目標在現有趨勢不變的情況下預計將難以全部實現。

2.2" "東西部算力協同機制沒有完全建立

據公開數據統計，目前我國數據資源83.7%集中于東部，北京、上海、深圳及周邊地區聚集的數據中心機架數量約占全國的65%，西部僅占不到19%。2021年，75%的新增機柜仍集中在北上深等東部一線城市及其周邊地區。《方案》僅明確了超大型、大型數據中心端到端單項網絡時延原則上在20毫秒范圍內、城區內數據中心端到端單項網絡時延原則上在10毫秒范圍內，沒有對東部地區哪些類型數據應當轉移到西部節點作硬性明確規定，僅在《關于深入實施“東數西算”工程加快構建全國一體化算力網的實施意見》中提出“積極推動東部人工智能模型訓練推理、機器學習、視頻渲染、離線分析、存儲備份等業務向西部遷移”，但沒有對數據中心外遷導致的財稅體制矛盾，以及能耗指標如何跨域調配提出具體解決方案。因此，“東數西算”提出3年來，出現了一些實際情況：受供給短缺影響，東部沿海地區數據中心機架難求，很多企業得不到物美價廉的服務；西部地區由于用戶不足，數據中心上架率較低，大量數據中心在心急火燎地尋找用戶，出現了產能過剩的問題。

2.3" "地區之間算力結構不夠優化

在算力規模有膨脹趨勢、東西部算力協同機制沒有完全建立的情況下，國家算力樞紐節點之間的算力發展不均衡現象日益顯現。按照“東數西算”工程設計初衷，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等東部地區應當將溫冷數據的存儲、計算和處理交由西部地區的國家算力樞紐節點來完成。但受東西部算力通道建設相對滯后，以及產業轉移、稅收制度等不匹配的影響，京津冀、長三角等地更傾向于將溫冷算力留在本地消化，以豐富當地產業形態。調查數據顯示，“十四五”末京津冀、長三角等地公開的規劃算力仍約占《計劃》算力規模的86%。而在西部國家算力樞紐節點內部，不同算力樞紐節點都在強調發展通算、智算、超算，數據中心規模基本相當（例如，貴州規劃服務器400萬臺，內蒙古規劃服務器300萬臺，甘肅規劃服務器500萬臺，寧夏規劃服務器360萬臺），地域特色不明顯，算力樞紐節點建設尚未形成以區域資源優勢和產業協同為基礎的差異化發展局面，地區之間的算力結構有待進一步優化。

3" " "當前“東數西算”問題產生原因

針對“東數西算”工程在發展中出現的上述問題，對比已成功實施的“西電東送”“西氣東輸”等同系列國家戰略工程，發現主要有以下幾個方面的原因。

一是欠缺國家層面的頂層設計。“西電東送”和“西氣東輸”的成功實施主要得益于國家發展改革委對能源的強力統籌規劃，而“東數西算”戰略雖已提出3年，但國家發展改革委尚未出臺對全國算力一盤棋的發展規劃，還欠缺對東西部地區之間，以及東、西內部地區之間算力協同的頂層設計。因此，在欠缺國家層面的統籌規劃、頂層設計的情況下，部分地區很容易一擁而上，出現由于發展不平衡而結構性算力“產能過剩”的局面。

二是尚未配套制定系列制度。頂層規劃需要借助具體配套政策措施才能落地落實。為確保“西電東送”“西氣東輸”戰略實施，國家相繼實施控制東部能源進口、規劃能源輸送通道、開展要素價格協商等措施，促進東西能源供需的協調發展。與此不同的是，算力不能簡單等同于電力。當前，國內對數據的交易及流通還處于探索階段，對數據中心能耗如何分配、數據安全及地方利益如何保障等問題還處于研究討論階段，因此還不能形成一套完整的配套制度體系。

三是資源配置認知有待提升。無論是“西電東送”“西氣東輸”，還是“東數西算”，實質上都是在全國范圍內統一實現資源合理調配。“西電東送”“西氣東輸”打破了地區、部門保護主義，才走出一條發揮西部資源優勢、緩解東部資源緊張問題的發展思路。數字經濟時代，數據作為新型生產要素，只有在流動、流通中才能發揮更大價值，而目前一些地方和部門沒有跳出以往的思維圈，仍然堅持“肥水不流外人田”，沒有在建設全國統一大市場這一背景下找到應該有的坐標和定位。

4" " "關于“東數西算”加快落地發展的建議

借鑒同系列國家戰略工程成功實施的有效經驗和制度設計，按照全國一盤棋的建設思路，本文提出以下建議。

一是強化對“東數西算”的統籌規劃。為減少重復建設和資源浪費情況，避免數據中心各自為政，甚至惡性競爭，確保在全國范圍內數據、算力、電力等協調聯動，真正構建全國一體化算力網絡和統一算力大市場，建議國家強化對數據中心建設的統籌規劃。第一，探索構建粵港澳大灣區—貴州—成渝算力走廊及調度機制；第二，探索構建長三角—中部地區—甘肅/寧夏算力走廊及調度機制；第三，探索構建京津冀—內蒙古算力走廊及調度機制。通過優化協調區域布局，保障“東數西算”落地見效。

二是探索出臺“東數西算”有關配套制度。算力由東向西遷移是一項系統工程，涉及算力跨區域調度、算力電力協同，以及不同利益主體的收益分配等，沒有完善配套制度支撐難以全部落地實施。盡管目前出臺一攬子“東數西算”配套制度還有一定難度，但可以通過試點方式予以推進。比如，考慮建立“東數西算”算力調度機構，協調落實統籌規劃、算力分配等具體事宜；選取內蒙古為京津冀地區算力電力協同試點，探索算力電力協同機制和政策；選取貴州為碳匯互認結算試點，將粵港澳大灣區的非實時性算力能耗的指標劃歸貴州國家樞紐節點，探索跨區域能耗指標分擔機制等。

三是盡快建立“東數西算”協作機制。由于算力產業參與主體眾多、產業鏈條長，僅依靠西部省份和東部省份之間自主協商協調，很難建立東西協同發展機制體制，建議國家有關部委加強統籌和指導，協助相關省市建立東西部協作機制，并嚴格約束東部擬建算力中心緊缺的土地、電力、“雙碳”等指標，引導相關投資充分利用西部資源稟賦，促進算力需求由東向西流動，加快推動西部國家算力樞紐節點建設，促進東西部地區協同發展。

四是支持西部打造國家災備數據中心基地。西部能源充足，人力資源相對充沛，地處內陸大后方，不沿海，不沿邊，具有天然地理優勢，是可靠的戰略大后方，也是關鍵產業及數據基礎設施災備的最佳場所。在新的時代背景下，建議國家考慮重要行業及領域的算力基礎設施安全，出臺相關工作指引，引導金融、醫療、交通等重要部門以及有關互聯網行業頭部企業，在西部建立災備數據中心及有關生產系統基地。

5" " "結束語

“東數西算”是優化資源配置、提高資源使用效率、促進東西協作發展的重要手段，也是加快構建全國一體化算力網的重要措施，只有加強統籌規劃、制度建設、協同發展、融合創新，才能以算力高質量發展支撐經濟高質量發展。

主要參考文獻

［1］中國算力大會.中國綜合算力指數（2022年）［R］.2022.

［2］習近平.不斷做強做優做大我國數字經濟［J］.求是，2022（2）：4-8.

［3］溫濤.四部門發布《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》大數據中心助力數字經濟蓬勃發展［J］.中國經濟周刊，2021（10）：90-91.

［4］黃建國，周凱航.“東數西算”熱背后的“冷”思考［N］.江蘇經濟報，2022-03-25（1）.

［5］翟萬江.加快構建全國一體化算力網 賦能數字經濟高質量發展：五部門聯合印發《關于深入實施“東數西算”工程加快構建全國一體化算力網的實施意見》［J］.中國科技產業，2024（1）：32-33.