數(shù)智時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體的現(xiàn)實(shí)困境與行動(dòng)路徑

［摘 要］城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石，也是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。在當(dāng)前時(shí)代背景下，依托數(shù)智技術(shù)構(gòu)建城市治理共同體，成為城市治理現(xiàn)代化的主要方向。但在現(xiàn)實(shí)中，依然存在多元主體的理念共識(shí)尚未統(tǒng)一、治理碎片化、信息壁壘和數(shù)字鴻溝等困境，需要從達(dá)成善治理念共識(shí)、厘清各主體權(quán)責(zé)邊界、提升敏捷治理能力、保障數(shù)字治理規(guī)范有序等方面發(fā)力，提升城市治理效能。文章首先闡述數(shù)智時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體的價(jià)值邏輯，然后分析數(shù)智時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體的現(xiàn)實(shí)困境，最后提出相應(yīng)的行動(dòng)路徑，助力城市治理共同體的良好構(gòu)建。

［關(guān)鍵詞］數(shù)智時(shí)代；治理現(xiàn)代化；城市治理共同體；多元協(xié)同

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.22.062

［中圖分類號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2024）22-0-03

0" " "引 言

黨的十九屆四中全會(huì)首次提出要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，這為新時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體提供了基本遵循。隨著數(shù)智技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等為代表的新興技術(shù)的廣泛應(yīng)用，驅(qū)動(dòng)著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域經(jīng)歷一場(chǎng)由信息技術(shù)革新引領(lǐng)的知識(shí)變革。城市治理也逐步邁入全新的數(shù)字化、智能化、智慧化時(shí)代。2023年12月31日，國(guó)家數(shù)據(jù)局

等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》，其中“數(shù)據(jù)要素×城市治理”作為計(jì)劃的重點(diǎn)行動(dòng)之一，引發(fā)廣泛關(guān)注。數(shù)智化轉(zhuǎn)型已成為城市發(fā)展進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢(shì)。

1" " "數(shù)智時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體的價(jià)值邏輯

1.1" "價(jià)值立場(chǎng)：以人民為中心

2023年年底，習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)

“構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體”［1］。“四個(gè)人人”城市治理共同體建設(shè)是新時(shí)代城市治理的方向，也是數(shù)智時(shí)代對(duì)現(xiàn)有城市治理體系提出的新要求，同時(shí)更為深刻地體現(xiàn)出以人民為中心的價(jià)值立場(chǎng)。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，片面強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)的工具價(jià)值而漠視人文關(guān)懷，會(huì)偏離數(shù)智治理增進(jìn)社會(huì)福祉的價(jià)值起點(diǎn)。城市治理要始終將人放在中心地位。作為城市生命體中的活性元素，人也是影響城市發(fā)展和進(jìn)步的關(guān)鍵變量。城市人民性的相關(guān)論述是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市治理思想的重要組成部分，也是以人民為中心發(fā)展觀在城市工作中的貫徹落實(shí)。因此，構(gòu)建城市治理共同體要堅(jiān)定樹(shù)立以人民為中心的城市治理觀，做到聽(tīng)民意、匯民智、聚民力，用心、用情、用力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。

1.2" "價(jià)值原則：全過(guò)程人民民主

在以民主化、平等化為內(nèi)在要件的現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)以國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民幸福為價(jià)值考量，生動(dòng)詮釋全過(guò)程人民民主是實(shí)現(xiàn)良政善治的高質(zhì)量民主。2023年年底，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要把增進(jìn)民生福祉作為城市建設(shè)和治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把全過(guò)程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化，構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體”。將全過(guò)程人民民主作為城市治理共同體的價(jià)值原則，有利于將其轉(zhuǎn)化成強(qiáng)大的治理效能，提高城市治理現(xiàn)代化水平，使全過(guò)程人民民主輻射到城市治理所涵蓋的各方面，確保民主程序有效覆蓋各個(gè)治理環(huán)節(jié)，兼顧城市不同群體的利益訴求，收集社情民意，重視人民群眾的合理利益訴求，增強(qiáng)城市治理的公平性和包容性，真正做到“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主。

1.3" "價(jià)值目標(biāo)：人民建、為人民

在城鎮(zhèn)化政策的強(qiáng)有力推動(dòng)下，我國(guó)城市的整體實(shí)力得到極大提升。同時(shí)，人民生活需求的多樣化與城市發(fā)展不全面的矛盾逐漸凸顯。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在上海市考察時(shí)強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”［2］。“人民建”明確了人民在城市發(fā)展進(jìn)程中是關(guān)鍵行動(dòng)者的主體地位，“為人民”意味著要確保城市建設(shè)發(fā)展成果更多且更公平地惠及全體市民。要深入踐行人民城市理念，通過(guò)“共建共治共享”的治理模式鼓勵(lì)不同主體通過(guò)多元途徑和手段積極參與城市治理，推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)［3］。數(shù)智時(shí)代，城市治理要始終秉持“人民建、為人民”的重要理念，把增進(jìn)民生福祉作為城市建設(shè)和治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，最終目標(biāo)是為人民創(chuàng)造高品質(zhì)生活。

2" " "數(shù)智時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體的現(xiàn)實(shí)困境

2.1" "多元主體的理念共識(shí)尚未統(tǒng)一

數(shù)智技術(shù)推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織及居民等多元主體共同參與城市治理，但各主體的治理能力、參與意識(shí)、協(xié)作意愿等存在一定差別，或存在潛在沖突，難以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。此外，基層黨組織在城市基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用未能有效發(fā)揮，其角色被弱化、虛化或邊緣化，各主體間未達(dá)成統(tǒng)一的理念共識(shí)，缺乏相互信任和各方利益的平衡。同時(shí)，參與渠道和參與能力有限，僅停留在告知、咨詢層面，導(dǎo)致公眾積極性和參與度不足。這正是當(dāng)下許多城市治理的短板，沒(méi)有公眾積極參與和合作，就難以實(shí)現(xiàn)善治。

2.2" "缺乏行之有效的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制，導(dǎo)致治理碎片化

城市基層治理普遍面臨治理碎片化的現(xiàn)實(shí)難題。由于治理主體的責(zé)任界定模糊不清、職能部門之間互相推諉扯皮、治理機(jī)制銜接不暢等，行政碎片化和信息碎片化問(wèn)題不斷出現(xiàn)，使基層陷入治理無(wú)效的窘境［4］。在當(dāng)前的城市治理體系中，普遍存在“自上而下”的權(quán)力運(yùn)作模式，縱向權(quán)力管理層級(jí)過(guò)多，致使權(quán)力運(yùn)行效能降低，權(quán)責(zé)界限變得模糊不清。在這種“自上而下”的權(quán)力運(yùn)作模式中，上級(jí)管理機(jī)構(gòu)傾向于采用層級(jí)授權(quán)和任務(wù)下壓的方式，導(dǎo)致大量行政性事務(wù)下沉，基層人員疲于應(yīng)付上級(jí)各類檢查，不堪重負(fù)，影響了工作開(kāi)展實(shí)效。

2.3" "信息壁壘和數(shù)字鴻溝造成資源共享困境

在城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，各地區(qū)、各主體間的數(shù)字鴻溝逐步增大，造成信息不對(duì)稱、資源不均衡的困境，治理主體間的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字技能差距拉大。信息壁壘成為城市治理過(guò)程中的頑疾，限制了不同職能部門、信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)集成和共享，形成治理主體間的信息屏障與隔閡。各層級(jí)、各部門、各基層治理主體之間難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治來(lái)快速、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，數(shù)據(jù)整合方式落后，容易出現(xiàn)基于不同標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對(duì)同一數(shù)據(jù)進(jìn)行多次采集，并重復(fù)上傳、重復(fù)存儲(chǔ)等問(wèn)題，導(dǎo)致基層部門負(fù)擔(dān)加重。不同部門公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享不足、流通不暢，數(shù)據(jù)的上下貫通呈現(xiàn)相對(duì)不對(duì)稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致在城市治理的過(guò)程中難以形成合力。

2.4" "智能技術(shù)的兩面性使城市治理面臨多維風(fēng)險(xiǎn)

智能技術(shù)是一把雙刃劍。在追求技術(shù)創(chuàng)新和效率提升的同時(shí)更要關(guān)注技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和倫理問(wèn)題。一味地強(qiáng)調(diào)技術(shù)驅(qū)動(dòng)而忽視風(fēng)險(xiǎn)管控，必然導(dǎo)致城市治理共同體圈層交往互動(dòng)的無(wú)序和不可預(yù)期的多維風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)智技術(shù)快速發(fā)展與持續(xù)深化應(yīng)用的背景下，城市治理逐步顯露出一些新問(wèn)題，涉及信息安全、科技倫理及隱私保護(hù)等。尤其是在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，政府在數(shù)據(jù)公開(kāi)的決策過(guò)程中遇到難題，包括決定哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)及其公開(kāi)范圍。此外，政府還需要審慎分析數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)、信息自由流通與必要規(guī)制之間的關(guān)系。技術(shù)的高度復(fù)雜性和不確定性帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)，各種復(fù)雜因素和未知風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)著城市治理的韌性，亟待政府政策的引導(dǎo)和數(shù)據(jù)規(guī)范的約束。這要求在城市治理實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，確保技術(shù)應(yīng)用符合社會(huì)倫理和公共利益要求，避免技術(shù)濫用和數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。

3" "數(shù)智時(shí)代構(gòu)建城市治理共同體的行動(dòng)路徑

3.1" "營(yíng)造多元主體協(xié)同治理環(huán)境，達(dá)成善治理念共識(shí)

共同體不僅僅是“人”的集合，更是理念和規(guī)制的認(rèn)同。理念共識(shí)是協(xié)同治理的先導(dǎo)，構(gòu)建城市治理共同體需要各主體在理性、負(fù)責(zé)、共識(shí)的基礎(chǔ)之上共同處理公共事務(wù)，構(gòu)建多個(gè)治理主體間的協(xié)同模式，以適應(yīng)城市治理現(xiàn)代化的要求。一是要樹(shù)立服務(wù)理念，從智慧管理思維向智慧治理理念轉(zhuǎn)變，使基層民眾能夠享受智能化技術(shù)帶來(lái)的公共事務(wù)辦理、政務(wù)信息查詢的便利；從網(wǎng)格化管理思維向網(wǎng)格化服務(wù)理念轉(zhuǎn)變，樹(shù)立黨建工作網(wǎng)格與綜合整治、應(yīng)急、城市管理等網(wǎng)格“多網(wǎng)合一”的治理理念［5］。二是樹(shù)立共享理念。堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下立足于基層，充分利用大數(shù)據(jù)動(dòng)員多元社會(huì)力量參與，建立“一核多元、融合共治”的治理格局。從傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同善治，鼓勵(lì)公眾從“被動(dòng)響應(yīng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極行動(dòng)者”，促使企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等治理主體積極參與，有序吸納新的社會(huì)主體，動(dòng)員全民參與治理，構(gòu)建城市數(shù)字治理共同體，筑成共治之網(wǎng)，使“無(wú)感的城市”成為“我們的城市”。

3.2" "厘清不同治理主體的權(quán)責(zé)邊界，嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)責(zé)清單

構(gòu)建城市治理共同體，首先要形成一個(gè)重心下移、權(quán)責(zé)利相結(jié)合、人民參與積極性與規(guī)范性相統(tǒng)一的共同體建設(shè)機(jī)制。打破傳統(tǒng)觀念中政府是城市治理的唯一主體的思維局限，將部分治理職責(zé)轉(zhuǎn)移給基層群眾自治組織、社會(huì)組織等，引入社會(huì)組織、市場(chǎng)力量等參與城市基層治理［6］。同時(shí)，要通過(guò)搭建“根數(shù)據(jù)庫(kù)”等平臺(tái)，數(shù)智化賦能基層治理，實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效，并厘清多元主體間的權(quán)責(zé)界限，將基層治理的權(quán)力和主體身份歸還給居民、群眾自治組織等社會(huì)力量，明確政府、市場(chǎng)與社會(huì)的職能分工與權(quán)力邊界。建立科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致、有統(tǒng)有分、有主有次的主體職責(zé)清單，細(xì)化多元主體的責(zé)任和義務(wù)，精確到事，明確到人，細(xì)化到點(diǎn)，在確定各類主體權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)責(zé)清單。依托數(shù)智技術(shù)建立全民參與的監(jiān)督體系，避免發(fā)生責(zé)任主體在履職盡責(zé)過(guò)程中的越位或缺位現(xiàn)象［7］。

3.3" "搭建智能化數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升城市敏捷治理能力

促進(jìn)不同治理主體之間的信息共享和協(xié)同工作，實(shí)現(xiàn)資源整合，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)。一是打造政府與市場(chǎng)共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，利用區(qū)塊鏈等技術(shù)完善城市治理的智能應(yīng)用系統(tǒng)，打破“信息孤島”。利用區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化特性，使政府不再處于城市治理體系的核心位置，保障城市治理各參與主體間平等的權(quán)利與義務(wù)，以及市場(chǎng)信息獲取的公平性，同時(shí)滿足城市居民及時(shí)獲取一些詳細(xì)政務(wù)信息的需求［8］。二是運(yùn)用新興技術(shù)構(gòu)建“城市大腦”，打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，提升城市敏捷治理能力。通過(guò)搭建實(shí)時(shí)感知、全域覆蓋的城市運(yùn)行體系，努力實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”，持續(xù)提升城市公共服務(wù)、公共安全管理能力，實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)化配置，形成上下聯(lián)動(dòng)、全域覆蓋、響應(yīng)及時(shí)、精準(zhǔn)到位的城市治理運(yùn)行機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)，讓城市治理更有溫度、速度和力度。

3.4" "推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理，保障數(shù)字治理規(guī)范有序

要健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警和防范化解機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)算法進(jìn)行分析，變事后處置為事前預(yù)防，結(jié)合事件樞紐完善預(yù)警處置機(jī)制，為各單位制定管理決策充分賦能，推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理。增強(qiáng)城市對(duì)潛在問(wèn)題的智能預(yù)測(cè)與預(yù)警能力，提高敏感數(shù)據(jù)快速識(shí)別、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)感知、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)溯源等的能力，確保數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)可管可控。要“治未病”“防未然”，提前化解城市風(fēng)險(xiǎn)，提升城市危機(jī)治理水平［9］。此外，有效調(diào)控城市數(shù)字治理中各主體的行為，促使各主體以法治理念為指導(dǎo)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，確保城市治理各領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用合法合規(guī)。同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各主體積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，確立技術(shù)倫理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，踐行正向價(jià)值觀，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。在利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化城市治理、激發(fā)治理主體活力的過(guò)程中，也需要警惕和防范技術(shù)應(yīng)用可能出現(xiàn)的失誤，確保城市數(shù)字治理的規(guī)范性和安全性。

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