做好國土空間規劃下的村莊規劃編制

村莊規劃作為國土空間規劃的重要組成部分，是土地綜合整治的強有力實施單元，也是開展國土開發保護活動、國土空間用途管制、鄉村建設規劃等的法定依據，對鄉村振興的實現有助推作用。2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出要分級分類建立國土空間規劃，村莊規劃則是其中不可或缺的一部分。然而目前村莊規劃存在諸多問題，制約了國土空間規劃工作的開展。鑒于此，文章對國土空間規劃下的村莊規劃進行探討，旨在提出具有指導性的村莊規劃，助力鄉村振興。

鄉村振興戰略實施以來，農村建設與農村規劃有序開展，此為國土空間規劃的內容與核心所在，能助推鄉村振興戰略的順利實現。但是傳統的村莊規劃側重于建筑，缺乏保護與規劃意識。因此，需要結合當前村莊規劃的現狀進行深入探討，讓村莊規劃助力鄉村振興。

國土空間規劃管理的原則

統籌發展原則

在國土空間規劃管理中，首要遵循的原則是統籌發展原則。在規劃中需要綜合考慮資源環境承載能力與開發適應性，確保能對已有的國土空間進行規劃，科學合理地布局好生態、農業、城鎮等空間。依據上位規劃和實際現狀，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界線，優化國土空間結構布局，做好生態保護與治理修復的系列工作，落實主體功能定位，明確發展方向和核心產出，展現當地的特色與文化，堅持以人民為中心，實現高質量發展。

循序漸進原則

國土空間規劃是一項科學的、復雜的、長期的戰略規劃，需要遵循客觀事實，遵循社會與自然的發展規律，統籌各類因素層層遞進，確保國土空間規劃的科學編制和順利實施，確保國土空間規劃作為各類開發保護建設活動的基本依據。同時，維護國土空間規劃的嚴肅性，避免國土空間規劃出現頻繁的變動，確保國土空間規劃成為可持續發展的空間藍圖。

可操作性原則

國土空間規劃要落到實際，需在前期工作中做好充分論證，對規劃的可行性與可操作性進行深入探討與論證，以便能提出切實可行的策略。在此過程中，需要落實上位規劃的定位，結合各類詳細規劃、專項規劃及本區域的功能布局、實施條件進行全面的探討與分析。通過各類研判，盡可能減少理論與實踐的誤差，讓國土空間規劃工作朝著可操性方向發展，開展有效的施治工作。

國土空間規劃下村莊規劃存在的問題

規劃較為混亂

村莊規劃與布局混亂，相關部門之間缺乏溝通與合作。例如，村莊規劃的具體實施由所在地鄉鎮負責，村莊規劃的編制則屬于自然資源部門。部門與部門間的政策執行方式存在差異，對村莊規劃與建設工作產生了制約效果。同時，在土地管理制度中，土地規劃與所有權不清晰，制約了農村的高質量發展。此外，技術圖紙也并未規范，如使用比例尺與實際不相符，影響了村級土地分配的準確性與合理性，制約了村莊規劃與建設工作的實施。

分類標準不統一

村莊規劃中較為突出的問題是缺乏有效的土地類型分類標準，不同的規劃編制單位會因為土地類型不同而劃分成不同類別，致使使用代碼混亂。在城鄉規劃工作中，鄉村規劃側重土地的經濟與社會屬性，對土地具體實用價值缺乏細致分類。例如，雖詳細規劃了鄉村建設用地，但建筑用地往往被視作一個籠統類別，與空間規劃要求存在較大差距。分類標準不統一導致村莊規劃土地使用缺乏科學性，制約了村莊的建設與發展。

村莊規劃簡單

在農村地區，通常以農業為主導產業，制造業與服務業發展較為滯后。這種單一的產業結構導致農村規劃局限于農業生產領域，缺乏對其他產業的深入規劃與布局。同時，勞動力的不足制約了農村各類產業和農村整體經濟的發展。此外，部分村莊規劃缺乏生態環境保護意識，導致農村環境受到嚴重污染，不利于鄉村振興的可持續發展。

參與度較低

經濟增長加快了農村勞動力的流失，導致農村出現老齡化問題，使得原有的農村建設主力軍逐漸衰弱，村莊規劃實施難度加大。同時，村民對村莊規劃引領作用的重要性不太了解，在規劃編制過程中的參與度不夠，忽視了自身在鄉村建設中的主體地位。此外，在村莊規劃編制過程中，設計團隊實地踏勘和論證不足，對村莊的現狀和發展優勢研判不夠，往往忽略了村民的真實訴求，存在閉門造車的現象，大大降低了村民參與規劃的積極性，直接影響了村莊規劃的有序實施。

村莊規劃脫節

隨著城市化進程的加快，許多農村勞動力選擇外出務工，在一定程度上阻礙了村莊的建設工作，造成村莊規劃與實際情況存在較大差異。當前，國土空間規劃指導村莊建設側重村莊整體發展，主要內容包括村莊發展、土地管理、安全管理等，忽視了村民個人實際需求與意愿，也沒有考慮外出務工人員的需求，導致村莊規劃無法反映村民實際需求。規劃與需求的脫節，制約了村莊規劃工作的順利開展，也影響了實施效果。

國土空間規劃下村莊規劃的策略

科學布局，合理實施規劃

基于當前村莊規劃中存在的問題，需根據政策文件進行科學布局與合理規劃，確保村莊規劃有序開展。首先，構建高效全面的管理體系。村莊規劃與土地規劃深度融合，可以助推鄉村建設朝著可持續發展的方向邁進。在此過程中，監督管理十分重要，制定并嚴格落實規章制度，可以助推村莊規劃工作有序進行。同時，還要與農民進行良好溝通、協商，傾聽農民的意見與建議，確保村莊規劃工作能滿足農民的需求。其次，規范化技術圖紙。在村莊規劃中，需依據第三次國土資源調查的數據，結合科學指導理念，對村級土地分類進行優化，解決當前工作制圖存在的問題，滿足國土與空間規劃要求。針對鄉村空間規模較小，但對精度要求高的情況，需整合多種技術手段，繪制出精確且實用的技術圖紙，滿足國土與村莊規劃要求，提高村莊規劃的精確度。還應結合現場調查數據，修正與完善已有的技術圖紙，讓村莊規劃方案更符合實際需求。最后，嚴格遵循“三區三線”劃定原則，利用好每一寸土地。優化土地利用結構，提高土地的綜合效益，實現經濟增長與文化保護協同發展。同時，還應積極探索鄉村土地布局規劃的方法，不斷提高鄉村空間的利用率，優化鄉村空間格局，真正推動村莊規劃與建設的協調發展，為鄉村振興戰略的實施提供有力保障。

分類標準，指導村莊規劃

傳統國土空間規劃體系已經無法滿足新時代土地空間規劃的復雜要求，村莊規劃缺乏對施工現場的精細化與系統化管理，制約了鄉村建設與可持續發展。傳統的城鄉規劃思維聚焦于用地布局與利用，在生態用地與耕地保護方面存在不足，不僅會破壞生態環境，還會對鄉村農業生產穩定與可持續發展帶來負面影響。因此，要建立科學合理的土地分類標準，此為優化村莊土地空間規劃的關鍵環節。為了能精準指導村莊土地規劃工作，要分析鄉村經濟屬性與自然屬性，結合國土空間規劃的具體要求，建立完整與系統的土地分類體系，借此界定不同類型土地用途，為資源合理配置提供依據。具體而言，規劃人員需明確建設用地范圍與類型，以便指導城鄉建設活動，并對生態用地、農業用地等進行詳細劃分，充分保護與合理利用土地。同時，賦予各類土地明確含義與屬性，為有關部門的實操與監管提供保障。此外，在進行村莊土地規劃時，需加強對歷史文化村落的保護與傳承。具有歷史文化價值的村落，是鄉村地區寶貴的文化遺產，蘊含著豐富的歷史信息及人文內涵。在規劃中，應加強對歷史文化村落的保護與傳承，制定相應的政策與法律法規，確保這些珍貴的歷史文化遺產得到真正的保護。

發展產業，優化居住環境

將農業、制造業、服務業等納入土地與空間規劃中，高度關注資源的開發與高效利用，打造鄉村一體化發展模式，助推鄉村經濟的可持續發展。首先，科學合理的產業指導與發展布局規劃。實現鄉村經濟的可持續發展是實用性村莊規劃的重要任務，需深入調研鄉村產業布局與比重，依據國家各部委發布的政策與科學研判，對產業結構進行規劃。在此過程中，要以可持續發展為導向，杜絕以犧牲生態環境為代價換取經濟利益。隨著信息時代的發展，鄉村第三產業迎來新的發展機遇，有關部門需與時俱進地做好規劃工作，提高第三產業在鄉村經濟中的比重。合理利用已有的土地資源，解決目前鄉村地區產業結構單一的問題，提升村民收入，促進經濟、社會及環境的和諧發展。其次，加強環境保護與管控工作。在村莊規劃中，土地性質極有可能發生變化，有關規劃部門需嚴控土地規劃用途，在規劃與建設中將生態環境保護放在首要地位，依據產業布局、基礎設施建設等因素，制訂科學合理的規劃方案，控制總體建設規模。最后，綜合考慮村莊發展需求，合理評估與分配村莊建設用地，優化配置土地資源，提升規劃水平，為其可持續發展奠定基礎。

提高參與度，凸顯村民主體地位

在村莊土地規劃中，需對已有的土地利用機制進行完善，以更好地滿足村民的生活與生產需求，凸顯村民的主體地位。為確保規劃的科學性與可行性，需引導村民積極參與，傾聽廣大村民的意見與建議。村民是村莊的主體，對當地地形地貌、風土人情、產業分布及生活習慣等有深入了解，規劃人員在進行村莊規劃的過程中，應積極主動與村民進行深入交流與溝通，以便獲取第一手資料，為村莊規劃奠定堅實基礎。通過此舉，可以讓村莊規劃更具合理性，更好地滿足村民的實際需求，增強規劃的實操性。例如，在進行村莊土地規劃時，可以組織村民參與集體討論會，鼓勵與引導村民積極發表對土地利用的看法與建議，以此達到集思廣益的效果，第一時間發現并解決潛在的問題，增強村民對村莊土地規劃的認同感。同時，規劃人員還應利用該機會向村民普及村莊規劃相關知識，讓村民認識到村莊規劃的重要性與意義，增強村民的規劃意識，使其參與到村莊規劃中，共同為村莊的持續發展出謀劃策。在組織村民參與村莊規劃時，規劃人員要妥善處理村民的訴求，針對部分村民的不合理要求，需耐心解釋與正確引導，使其明白村莊規劃的全局性與長遠性以及個人利益與集體利益之間的關系，確保村莊規劃工作順利開展，促進村莊的和諧與穩定發展。

增強彈性，滿足村民需求

為確保村莊規劃的前瞻性與可持續性，規劃人員需秉持前瞻性發展視角，在規劃時將彈性思維融入其中，預留充足的空間，對空白區域進行細致觀察與分析，為村莊未來發展打下良好基礎。彈性化村莊管理的核心是控制建設用地指標，一般情況下規劃人員需將該地區的建設用地指標控制在5%以內，科學合理地利用土地資源。例如，對居住區、公共建設用地、新型產業用地等關鍵區域進行精準預測，預留相應土地資源，確保能支撐該產業的持續穩定發展。同時，依據農村地區實際情況，針對短期內暫不具備建設條件的用地，規劃人員需深入實際調查潛在用途，在明確用途的基礎上細致劃分土地。上級部門完成項目的審批后，要第一時間在國土空間規劃數據庫中對該信息進行更新，確保數據的實時性與準確性。此外，在村莊規劃中，還要嚴格禁止以任何形式占據永久基本農田、觸碰生態保護紅線等行為。這是保障農村經濟健康持續發展的底線，也是國土空間規劃目標的關鍵。

綜上所述，基于國土空間規劃的村莊規劃存在諸多問題，需要依據當前存在的問題，提出切實可行的解決方案，以便促進鄉村經濟的可持續發展，真正落實鄉村振興戰略，為社會和諧發展貢獻力量。

（作者單位：甘谷縣自然資源局）