基層健康治理專家共識2024

【摘要】 基層健康治理是國家健康治理體系的重要組成部分，對實現全民健康具有重要意義。然而，目前基層健康治理仍面臨諸多挑戰。《基層健康治理專家共識2024》由公共安全科學技術學會公共衛生安全與健康專業委員會、中國醫師協會全科醫師分會牽頭，聯合國內多家機構的專家學者共同制定。該共識在結合基層健康相關領域的多學科專家的循證科學證據及實踐智慧與經驗，從基層健康治理的內涵、意義、目的、基本原則、體系建設要素、能力建設要素、制度要素、技術手段等方面形成專家共識，提供科學、系統、可操作的共識性意見建議，為提升基層健康治理水平、規范基層健康治理實踐、促進基層健康服務均等化、強化基層健康治理人才培養、推動健康治理創新、助力《“健康中國2030”規劃綱要》的實現提供科學依據與建議。

【關鍵詞】 基層健康治理；全民健康；基層健康服務；專家共識

【中圖分類號】 R 19 【文獻標識碼】 A DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2024.0264

Expert Consensus on Primary Health Governance 2024

Public Health Security and Health Professional Committee of the Public Safety Science and Technology Society，General Practitioner Branch of Chinese Medical Doctor Association

Corresponding author：LIANG Wannian，Professor/Doctoral supervisor；E-mail：liangwn@tsinghua.edu.cn

【Abstract】 Primary health governance is a crucial part of the national health governance system and plays a key role in achieving universal health. However，primary health governance currently faces many challenges. The Expert Consensus on Primary Health Governance is led by the Public Health Security and Health Professional Committee of the Public Safety Science and Technology Society，in collaboration with experts from multiple disciplines. The aim of this consensus is to integrate evidence-based scientific evidence，practical wisdom，and experience from multidisciplinary experts in primary health-related fields. This consensus addresses the connotations，significance，objectives，basic principles，system construction elements，capacity building elements，institutional elements，and technical means of primary health governance. It provides scientific，systematic，and operable consensus opinions and suggestions to enhance the level of primary health governance，standardize primary health governance practices，promote the equalization of primary health services，strengthen the cultivation of primary health governance talents，and drive innovation in health governance. This will provide scientific basis and recommendations to support the realization of the \"Healthy China 2030\".

【Key words】 Primary health governance；Universal health；Primary health services；Expert consensus

基層健康治理是國家衛生健康體系的“最后一公里”，是實現全民健康、提高人民生活質量的重要組成部分。隨著經濟社會的發展，人民群眾對健康的需求不斷提升，基層健康治理的任務也日益繁重和復雜。共識組希望通過加強基層健康治理能力建設，提高基層醫療衛生機構的服務能力和質量，推動健康資源的合理配置和利用，擴大社區居民的醫療服務可及性、增強健康意識和健康素養，最終實現人人享有基本健康服務的目標［1-2］。

鑒于在既往基層健康衛生工作中遇到的問題，為促進相關專業人員對于本領域發展目標的明確認識，在借鑒國內外相關文獻和指南的基礎上，特制定《基層健康治理專家共識2024》（以下簡稱共識），涵蓋其內涵、意義、目的、基本原則、體系建設要素、能力建設要素、制度要素、技術手段等多個方面，以期為基層健康治理提供系統且有效的指導意見。共識的制定過程中，共識組廣泛征求了專家、學者、基層衛生工作者及相關部門的意見，并結合國內外先進經驗，力求內容科學、實用、可操作。基層健康治理是一項系統工程，涉及多個部門、多種資源的整合與協同，需要政府、社會、家庭和個人的共同參與和努力。希望通過本共識的推廣和實施，基層健康治理將迎來新的發展機遇，基層醫療衛生服務體系將進一步完善，居民的健康水平將不斷提升，為實現健康中國的戰略目標奠定堅實基礎。

1 共識的編寫方法

本共識由公共安全科學技術學會公共衛生安全與健康專業委員會、中國醫師協會全科醫師分會發起，啟動時間為2024年5月，撰寫時間為2個月。

1.1 共識使用者

基層健康服務提供者、基層健康服務管理者、基層健康治理研究者。

1.2 共識制定工作組

本共識制定專家委員會由共識制定專家組和學術秘書組構成。共識制定專家組成員的入選標準為具有豐富基層健康治理經驗的資深專家，專家具有地域、學科的代表性，專業涵蓋全科醫學、臨床醫學、社會醫學與衛生事業管理、流行病與衛生統計學、指南方法學等方向，其主要職責是對共識進行整體審閱、討論、修改與完善。學術秘書組成員由具備扎實學科背景的基層健康治理研究、循證醫學及指南方法學的青年學者組成，同時全面負責共識的初步撰寫、協調、管理和統稿校審工作。上述成員均由公共安全科學技術學會公共衛生安全與健康專業委員會、中國醫師協會全科醫師分會遴選并確認。

1.3 共識的注冊

本共識已在國際實踐指南注冊平臺（Global Practice Guidelines Registry Platform，http：//www.guidelines-registry.cn/國內版）進行注冊（注冊號：PREPARE-2024CN804）。

1.4 文獻檢索

本共識以“primary health care”“primary health governance”“big data”“governance for health”“基層健康”“基層治理”“健康治理”等為關鍵詞，檢索PubMed、Web of Science、中國知網等中英文數據庫，以及與基層健康治理相關的學會/協會網站，納入指南、共識、系統評價、薈萃分析、隨機對照試驗（RCT）等證據，檢索時間為建庫至2024-06-30，不限定發表語言。共識專家組成員基于指南、共識、系統評價、薈萃分析、RCT的證據，分成不同的領域，根據預先確定的范圍，初擬了共識意見和證據與解釋。執筆組整合共識專家組文件，撰寫共識全文初稿。召開6輪全體會議，由共識專家組對共識文件進行反復討論、審稿與修改，最終形成共識終稿。

1.5 證據質量和推薦強度

針對每一條推薦意見，專家采用李克特量表評分，滿分5分，5分表示非常同意，4分表示同意，3分表示中立，2分表示不同意，1分表示非常不同意。本共識設定：針對單條推薦意見，評分為5分的專家超過80%，則對該條推薦意見達成共識。本共識凝練出10條擬推薦意見，均達成共識。專家推薦程度以“共識度”標注，共識度=評分為5分的專家÷總參評專家人數×100%。總參評專家為42位。

1.6 利益沖突聲明

本共識制定過程中，參與本共識專家研討會的專家和共識工作組成員均已簽署書面利益聲明，與醫藥企業不存在共識相關的利益沖突。

1.7 共識的發布、傳播與更新

為了促進共識的傳播和臨床應用，共識將在專業期刊上發表，發表后將以學術會議、學習班等形式在全國范圍進行傳播。共識制定工作組將定期進行文獻檢索、證據更新和評價，計劃每3～5年對共識進行一次更新。

2 基層健康治理的定義及內涵

推薦意見1：基層健康治理，是以大衛生大健康新理念、新格局為指引，針對基層群體/個體的主要健康問題及衛生健康需求，在政府及其主管部門領導下，行業機構、社會組織、公眾等主體全方位參與、分工協作，構建一系列制度和規則體系，以促進和保護人民群眾健康的所有行動和措施。（共識度83.33%）

解讀與證據：基層健康治理是以大衛生大健康新理念、新格局為指引［3］，針對基層群體/個體的主要健康問題及衛生健康需求，以促進和保護人民群眾健康的所有行動和措施。基層健康治理強調治理主體的多元化，治理方式從單一主體管理轉變為多元主體協同共治［4］；強調治理方法的法治化，構建完善衛生健康法律、法規和規章，健全衛生健康服務和管理標準，依法實施監督管理［5］；強調治理過程的民主化，堅持共建共治共享，推進將健康融入所有政策，實現人民共建共享。

3 基層健康治理的意義

推薦意見2：基層健康治理是基層治理的重要內容，是完善基本醫療衛生制度的基礎，是國家衛生健康治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是國際衛生健康發展的趨勢與前沿，是健康中國建設的重要載體。（共識度90.48%）

解讀與證據：從初級衛生保健，到健康中國戰略，我國的衛生健康工作方針始終強調以基層為重點，基層始終貫穿健康治理的全過程［6］。完善基層健康治理是落實健康優先戰略的關鍵，是推動衛生健康事業高質量發展、實施健康中國戰略的題中之義，是全方位全生命周期保障人民健康、實現全體人民共同富裕的必然要求，是實現衛生健康治理理念和服務模式轉變、推動衛生健康治理體系和治理能力現代化的重要組成部分［7］。

4 基層健康治理的目的

推薦意見3：基層健康治理從根本上是為人民群眾提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全、更易參與的衛生健康服務，全方位全周期保障人民健康。（共識度92.86%）

解讀與證據：基層健康治理的目的，為了更好地貫徹落實新時代衛生健康工作方針，將基層健康治理融入衛生健康服務全過程，全面加強基層衛生健康服務體系建設，提高基層衛生健康服務能力和水平，推動基層衛生健康服務更便捷、更優質，增進人民群眾幸福感、獲得感和安全感［8］；為了更好地貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，通過有組織的個人、家庭、群體以及基層/社區行動，運用生理、心理、社會及環境等綜合服務，拓展創新基層健康服務領域與模式，普及健康生活、建設健康環境，為基層群眾提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的衛生健康服務，提升公眾健康素養，提高居民健康水平，努力全方位全周期保障人民健康［9-10］。

5 基層健康治理的基本原則

推薦意見4：基層健康治理的基本原則是把人民健康擺在優先發展的戰略地位。（共識度90.48%）

解讀與證據：基層健康治理要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完整、準確、全面貫徹新發展理念，把人民健康擺在優先發展的戰略地位［11］；堅持與地區社會經濟發展水平、健康需求、文化環境等相適應，與社會經濟發展相協調；堅持目標導向、需求導向與問題導向，以人民為中心，一切為了人民健康［11］；堅持遵循衛生健康事業發展規律，優化資源配置，調動醫務人員積極性；緊密結合基層健康實際，把基層醫療衛生機構建設成為居民健康的主陣地［12］。基層健康治理的價值觀是基層健康治理要有利于促進全民健康，特別是婦女、兒童、老年人、殘疾人、低收入群體等弱勢群體的健康，為實現共同富裕提供健康保障；有利于改善社會公平，發揮基層健康治理的“再分配”功能，向重點區域、重點人群、薄弱環節傾斜，促進社會健康公平［13］；堅持綠色發展理念，與自然環境和諧共生，實現環境與健康一體［14］；堅持健康中國戰略主題，推動共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層健康治理共同體［4］。開展基層健康治理應弘揚社會主義核心價值觀、營造健康文化氛圍、挖掘和傳承中國傳統健康文化［15］；營造基層健康文化氛圍，鼓勵和提倡基層健康行動；充分挖掘中國傳統健康文化優勢，特別是傳承中國傳統醫學關于衛生、疾病等的理念和健康服務經驗［16］。

6 基層健康治理體系建設

推薦意見5：基層健康治理的關鍵是要構建與滿足基層健康需求相適應的“政府-社會-單位-個人”多元主體參與的統一高效、各司其職、協同一致的基層健康治理組織體系，建議建立基層醫防結合新體制。（共識度85.71%）

解讀與證據：構建與滿足基層健康需求相適應的“政府-社會-單位-個人”多元主體參與的統一高效、各司其職、協同一致的基層健康治理組織體系是基層健康治理體系保障的關鍵［17］。這一體系中包括黨委政府統一領導、政府部門依法履責、衛生健康機構主動配合、各類組織積極協同、群眾廣泛參與等要素。完善基層健康治理體系的建設，必須堅持黨對基層健康治理的全面領導，把黨的領導貫徹基層健康治理的全過程、各方面，同時還應建立健全黨建引領機制，加強鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織對基層健康工作的領導，明確政府及部門、行業機構、單位組織、個人和家庭等各自職責，完善多方參與格局［18］。要以督促基層醫療衛生機構落實疾病防控責任，構建預防、治療、管理等一體化的防治服務模式為重點，推動醫和防真融合、深融合。基層健康治理應加強社區（村）公共衛生委員會建設，社區（村）公共衛生委員會接受鄉鎮政府（街道辦事處）和衛生健康行政部門工作指導，承擔落實衛生健康政策、普及健康知識、參與重大疫情防控、協助居民健康管理、開展愛國衛生運動、暢通居民健康訴求渠道等工作，定期協商解決社區（村）民健康需求和轄區內主要公共衛生問題。

7 基層健康治理能力建設

推薦意見6：加強多元主體能力建設，打造基層健康服務共同體，夯實基層健康治理基礎。（共識度83.33%）

解讀與證據：基層健康治理需建立在多元主體參與協作的基礎上［19］，因此需要加強多元主體能力建設，以針對單一主體的治理盲區進行角色與能力互補［20］。作為基層健康治理的推行者和責任承擔者，鄉鎮（街道）基層政府在健康治理中扮演著重要角色，全民健康的實現，很大程度上取決于基層政府的治理能力以及其能否實現對有限公共衛生資源的合理配置。因此，需要以增強鄉鎮（街道）基層政府的行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力及平安建設能力為重點，提高基層健康治理能力；加強社區（村）公共衛生委員會建設，定期對公共衛生委員會成員進行專項培訓，以全面提升各成員的專業素養、專業知識和專業技能

水平［21］，從而提高其健康治理能力；加強基層醫療衛生機構建設，實現由全科醫生團隊統攬醫療和公共衛生服務［22］，提高基層健康服務能力；重視群眾自治組織及志愿者管理，以提高人民健康素養為重點加強能力建設；以培育各類群團組織的共建共治共享能力為重點，最大限度凝聚全社會共識和力量，動員社會力量參與基層健康治理。要堅持將廣大人民群眾健康安全擺在首要位置［11］，堅持全周期管理理念，構建“政府-社會-單位-個人”多方參與、共建共治共享的基層健康服務共同體［17］。強化多方聯動［20］，整合各類資源，為基層群眾提供綜合性、協同性、一體化的健康服務，推動多部門深度合作［23］，促進“體育+健康”服務發展，打造健康校園等，實現醫防融合［24］、體醫融合、醫養結合［25］、教衛聯動。基層醫療衛生機構承擔著城鄉居民的基本醫療和基本公共衛生服務［22］，在改善患者就醫流向、降低衛生支出、提高衛生體系服務效率等方面發揮重要作用［26］。強化基層醫療衛生機構在健康治理中的基礎性地位，落實鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心（站）、社區健康服務中心（站）、村衛生室等機構的健康服務提供職責，加強基層健康治理隊伍建設［27］，提升基層醫療衛生機構醫護人員的綜合診斷能力［28］與綜合護理能力［29］，推動基層健康服務進企業、進社區、進學校、進家庭，促進健康服務網格化、精細化、生活化、智能化，將基層醫療衛生機構建成提供基層健康服務重要平臺、突發公共衛生事件應急處置的基層戰斗堡壘。同時，加強基層醫療衛生機構與醫院之間的合作［30］，醫院應為基層提供技術支持，并進行職能協調，從而更好地促進全民健康［31］。

8 基層健康治理的制度

推薦意見7：健全基層健康治理統籌聯動制度，完善居民健康管理制度，建立基層健康治理的監測評估制度。（共識度80.95%）

解讀與證據：建立政府主導、各司其職、協同一致，社會機構和組織廣泛參與，發揮基層醫療衛生機構專業職能，落實個人健康第一責任人的基層健康治理聯動制度，使基層健康治理從單純依靠衛生健康系統向全社會統籌整體聯動轉變，實現由“以治病為中心”向“以健康為中心”的轉變［32］。以基層黨委政府為主導，對健康治理進行頂層設計［18］，統籌面向基層健康服務的各類政策、資金、資源、項目等。構建適當的授權機制，由政府主導將基層健康治理的權、責、利在企業、社會組織、公眾等主體之間進行優化配置，激發其自主性、積極性和創造力［33］。完善基層健康治理，要強化全民健康制度集成［34］，建立居民健康管理制度［35］，每個居民從出生開始，政府就應當為其建立電子健康檔

案［36］，納入健康管理，明確健康管理責任社區衛生服務機構、責任家庭醫生［37］，實現每個居民健康規范化管理。以居民健康管理制度為基礎加強全民健康制度建設，建立供需雙方的信任關系和良好的協同機制，轉變供方服務理念、模式和方式等。開展基層（社區）健康診斷，確定健康治理重點關注人群［38］；強化基于互聯網的健康動態監測［39］和分析研判，提前預判、主動干預，建設精準匹配基層居民健康需求的評價機制和預警防范機制；建立監測評價和即時精準的長效反饋機制，加強基層自我監督。依托數字技術，普遍建立精準匹配社區居民健康需求的服務評價機制［40］。

9 基層健康治理的技術手段

推薦意見8：充分利用現代科技與信息技術手段，不斷提高基層健康治理精細化、規范化、數字化和智能化水平。（共識度83.33%）

解讀與證據：基層健康治理要充分利用現代科技與信息技術手段［41］，不斷提高基層健康治理精細化、規范化、數字化和智能化水平。研究表明，數字健康干預在基層健康治理中能在一定程度上改善患者的疾病管

理［42］。要特別注重信息技術、智能健康裝備［43］在基層健康治理中的全面應用，提高基層健康治理數字化智能化水平，助力數字健康產業發展［44］。將基層健康信息化納入信息化建設規劃，提高基層健康信息服務水平。充分利用信息技術手段，大力開展“互聯網+醫療健康”基層行動［45］，深化基層健康便民惠民服務。集成健康大數據信息，及時發現公共衛生和居民健康問題，精準預判公共衛生風險和主要健康危害因素，加強居民健康管理，將公共衛生和健康管理關口前移。推進虛擬健康社區（村）建設［46］，通過虛擬健康社區（村）的信息、社會網絡等支持，減少基層健康治理盲區，提高基層健康服務可及性、公平性和服務效率、服務質量。

10 基層健康治理的宣傳教育與全球視野

推薦意見9：改進健康教育方式和健康促進工作，基于智能技術推進健康教育模式創新。（共識度85.71%）

解讀與證據：基層健康治理需要廣泛的教育傳播。要改進健康教育方式和健康促進工作，堅持以健康教育為先導［47］，加強托育機構、幼兒園和中小學校健康教育，促進良好健康行為的養成；加強醫院健康教育，以案說“健”，做好病人健康警示，促進患者乃至全社會公眾的健康素養和健康水平的提高［48］，同時，基于智能技術推進醫院健康教育模式創新［49］；加強社區公共健康教育和重點人群健康管理［50-51］，通過更優質、更高效的服務，通過增進基層群眾的健康獲得感、幸福感、安全感，傳播基層健康治理新理念，加快形成社會共識。要將基層健康治理與家庭發展工作結合起來，與“好家風健康行”活動結合起來，倡導“平衡飲食，適量運動，戒煙限酒，心理健康”生活方式，呼吁大家在踐行文明行為，建設健康家庭的同時，發動周邊村民傳承和弘揚文明風尚，保持良好文明衛生習慣，維護健康文明形象。

推薦意見10：關注人類健康發展需要及衛生健康實踐需求，推進基層健康治理國際合作，推動構建人類衛生健康共同體。（共識度88.10%）

解讀與證據：基層健康治理要與人類衛生健康共同體的理念有效銜接和良性互動，為推動構建人類衛生健康共同體做出貢獻［52］。要關注人類健康發展需要及衛生健康實踐需求，培養全球合作意識，積極推進和參與基層健康治理國際合作［53］；注重國際比較，學習借鑒基層健康治理領域的國際先進理念和經驗［54］，服務中國基層健康治理實踐；總結基層健康治理中國經驗，傳播基層健康治理中國聲音，為全球基層健康治理注入中國力量［55］。

《基層健康治理專家共識2024》制定專家委員會名單

共識制定專家組組長：梁萬年（清華大學萬科公共衛生與健康學院）

共識制定專家組（按姓氏漢語拼音排序）：陳濤（清華大學公共安全研究院）、陳直平（浙江省疾病預防控制中心）、程峰（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、鄧云峰（中共中央黨校應急管理培訓中心）、丁靜（首都醫科大學附屬復興醫院月壇社區衛生服務中心）、馮占春（華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院）、黃存瑞（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、黃奕祥（中山大學公共衛生學院）、金榮華（首都醫科大學附屬北京地壇醫院）、雷杰（山東省疾病預防控制中心）、李昶（成都萬科置業有限公司）、李創（深圳市衛生健康委員會）、李群（中國疾病預防控制中心）、李隴清（北京辰安科技股份有限公司）、梁嫻（成都市疾病預防控制中心）、梁萬年（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、劉玨（北京大學公共衛生學院）、劉民（北京大學公共衛生學院）、劉繼紅（華中科技大學同濟醫學院附屬同濟醫院）、劉彥君（中國礦業大學化學與環境工程學院）、毛瑛（西安交通大學“一帶一路”健康政策與技術評估研究中心）、牛艷（中國疾病預防控制中心衛生應急中心）、歐劍鳴（福建省疾病預防控制中心應急所）、潘鵬（哈爾濱醫科大學附屬第二醫院）、錢坤（拜耳醫藥保健有限公司）、師鑒（河北省疾病預防控制中心應急辦）、陶立元（北京大學第三醫院臨床流行病學研究中心）、涂文校（中國疾病預防控制中心衛生應急中心）、王蘊（萬科企業股份有限公司）、王彩萍（西安科技大學應急技術與管理系）、王晨光（清華大學法學院）、王亞東（首都醫科大學公共衛生學院）、吳寰宇（上海市疾病預防控制中心）、吳家兵（安徽省疾病預防控制中心）、晏會（四川大學華西醫院應急辦）、姚來順（吉林省疾病預防控制中心）、曾華堂（深圳市衛生健康發展研究和數據管理中心）、張勐（暉致醫藥有限公司）、張鷺鷺（中國人民解放軍海軍軍醫大學衛生勤務學教研室）、趙琨（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、周立志（北京市骨微創研究所）、朱紀明（清華大學萬科公共衛生與健康學院）

學術秘書組（按姓氏漢語拼音排序）：陳開元（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、何金玉（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、康良鈺（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、李金璇（清華大學健康中國研究院）、劉躍華（清華大學健康中國研究院）、時宇（天津醫科大學公共衛生學院）、孫浩然（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、王淼（清華大學健康中國研究院）、王娜（清華大學健康中國研究院）、王天然（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、王一然（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、閆溫馨（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、張寧（清華大學萬科公共衛生與健康學院）、張石默（北京大學公共衛生學院）

利益沖突：所有作者聲明不存在利益沖突。

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（收稿日期：2024-07-18；修回日期：2024-07-22）

（本文編輯：張小龍）