新形勢下村級農村集體經濟組織實體化運作的路徑探析

摘要：近年來，揚州市江都區在深化農村集體產權制度改革的基礎上積極推進村級農村集體經濟組織的實體化運作，取得了一些初步成效，同時也遇到了一些現實難題。在《農村集體經濟組織法》制定出臺的背景下，要堅持黨建引領，優化隊伍建設，推動資源整合，完善配套政策，不斷探索推進村級農村集體經濟組織實體化運作的有效路徑。

關鍵詞：村級農村集體經濟組織；實體化運作；路徑

農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體。自2016年農村集體產權制度改革開展以來，我國村級農村集體經濟組織在農業農村部門注冊登記后普遍取得了特別法人資格，并在實體化運作過程中取得了初步成效，但同時面臨著思想認識不足、激勵機制缺乏、人才要素制約等現實問題。2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過《農村集體經濟組織法》，將于2025年5月1日起施行。在此背景下，根據相關法律要求和地方發展實際，積極探索推進村級農村集體經濟組織實體化運作的有效路徑，對于發展壯大新型農村集體經濟和促進農民共同富裕具有十分重要的意義。

一、江都區村級農村集體經濟組織實體化運作的階段性成效

自2018年起，江蘇省揚州市江都區在深化農村集體產權制度改革的基礎上積極推進村級農村集體經濟組織的實體化運作，取得了階段性成效。

（一）完成登記賦碼工作，打好運行基礎

根據黨中央、國務院和省市相關要求，江都區于2018年10月17日制定了《關于進一步深化農村集體產權制度改革的實施方案》。按照這一方案，全區281個村集體（含涉農社區）在完成清產核資、成員界定、股份量化、登記賦碼等工作之后均成立了股份經濟合作社，取得特別法人資格，成為真正的現代市場競爭主體。在區農業農村局領取《農村集體經濟組織登記證》的同時，村級股份經濟合作社同步完成了銀行賬戶變更，為村集體規范有序開展經營活動打下了良好的基礎。

（二）摸清集體資產“家底”，理順產權關系

為了保護農村集體經濟組織及其成員合法權益，江都區切實做好農村產權制度改革“后半篇”工作，穩步開展資產清查，理順農村集體資產所有權關系。截至2023年底，全區共清查核實土地等資源面積172.7萬畝，鄉、村、組三級集體經濟組織資產總額（不包括土地等資源性資產）41.35億元，其中經營性資產19.57億元。從2020年到2023年，村集體經濟組織凈資產由25億元增至33.75億元。同時，江都區還建立完善村級資產檔案，并用好農村黨務公開、村務公開等載體，對清理登記的集體資產逐筆逐項進行公示，維護農民群眾的知情權、表達權和參與權。

（三）完善“三會”治理結構，健全運行機制

為規范村級集體經濟組織的內部運行管理，江都區明確要求村級股份經濟合作社應按照章程規定，建立成員代表大會、理事會和監事會，完善治理結構，對于經營方針、投資決策、年度計劃等涉及成員利益的重要事項，須經成員大會或成員代表大會討論決定。為規范“兩委一社”職責，江都區積極探索與產權改革相配套的村級組織運行機制，黨支部主要是加強基層黨組織建設，強化黨組織核心領導地位，村委會主要是通過村自治，加強社區公共管理和公共服務，村集體經濟組織主要負責集體資產的運營和管理，發展集體經濟，提高成員股份收益，增加群眾財產性收入。為確保村級重大事項決策的規范性，江都區還在基層建立了“四議一報兩公開”（即股份經濟合作社理事會提議、村“兩委”會議商議、村黨員大會審議、村股份經濟合作社成員代表大會決議，重大決策上報鎮級審核，決議結果公開、實施結果公開）議事決策機制。同時在基層實踐中推選會管理、善經營的村黨組織書記依法擔任村股份經濟合作社理事長，推選村股份經濟合作社優秀管理人才進入村“兩委”班子，全區281個村（含涉農社區）實現了“兩委”班子成員與村股份經濟合作社管理層交叉任職全覆蓋。

（四）守好集體的“錢袋子”，規范財務管理

為加強和規范農村集體經濟組織財務管理，江都區在基層實踐中嚴格遵照執行《農村集體經濟組織財務制度》和《農村集體經濟組織會計制度》，同時結合地方實際出臺《關于做好江都區農村集體財務審計工作的通知》和《關于開展全區農村集體資產監管提質增效行動的通知》，著力打造村級“廉潔”“放心”“陽光”財務。一方面，重點圍繞會計核算、民主理財、合同管理、資產清查、債務控制等方面，對各村固定資產、應收應付款項、土地征用費的使用情況，采取全面普審與重點抽審相結合的辦法開展審計監督，強化監督治理；另一方面，充分應用農村集體產權制度改革成果，探索“大數據+農經”信息化村級財務管理新模式，優化“江都村級收支管理信息系統”，實現票據管理、收支業務、財務記賬、資產管理、資源管理、合同收繳、債權債務清收全過程網絡管控，大大提高了集體經濟組織資金使用管理效率和村級財務管理規范化、透明化、廉潔化水平。

（五）激發股權活力，促進資產增值

在推動農村集體資產股份量化的基礎上，江都區十分重視發揮農村產權交易機制在村級股份經濟合作社實體化運作的作用，以不斷激活農村集體資產效能。2023年，全區農村產權交易成交項目5994筆、總金額5.11億元，其中線上交易項目979筆、成交金額1.26億元，溢價率4.8%。在集體資產增值的同時，村集體用于分紅的收益也同步增加。近三年來，江都區214個村集體經濟組織累計實現股份分紅2940萬元，增加了集體經濟組織成員的財產性收入。在實踐中，江都區還積極開展村集體經濟組織成員“股份繼承”工作，以調動村民參與村集體經濟發展的積極性。

二、江都區村級農村集體經濟組織實體化運作遇到的現實難題

江都區村級農村集體經濟組織實體化運作所取得的階段性成效顯而易見，但在實踐中遇到的現實難題也不可小視。

（一）“兩委一社”管理人員高度交叉，政經難分

村民委員會從性質定位上是基層自治組織，主要履行村民自治范圍的職責，服務于本村公共事務。村級農村股份經濟合作社作為新型集體經濟組織，主要運營集體資產，帶動村民致富，同時也有公益性職能。在基層調研中發現，江都區大部分村級股份合作社實質上仍由村兩委在管理，兩委工作人員同時兼任股份合作社的工作，這種管理體制讓農村集體經濟組織在作出決策時更傾向于以政代管、以包代管、以權代管，不利于發揮市場的作用。雖然各個村級股份經濟合作社在章程中都明確了“三會”治理結構和職能，但其作用在實踐中并未真正有效發揮。此外，由于政策宣傳不力，農村基層對于村級農村集體經濟組織的認識還不夠清晰，如村級集體經濟究竟是一個純粹的經濟組織還是經濟組織與自治組織的結合體，一些村干部對此莫衷一是；對于實踐中“村社賬戶合一，所有資金不分來源、用向皆由股份合作社的賬戶往來”的做法，一些村會計也感到困惑。

（二）隊伍內生動能不足，人才缺乏

一是激勵機制缺乏。大部分村干部在兩委一社交叉任職，其中基于集體經濟組織管理職責取得的報酬比較低。雖然江都區出臺了《發展壯大村級集體經濟干部激勵辦法》，但在實踐中發揮的實際激勵作用不大。二是村干部思想認識不到位。從調研走訪來看，大部分村組干部對于村股份經濟合作社這一新生事物大多是駐足觀望或被動參與；一些村干部認為發展集體經濟創下再多的“家業”都是集體的，抱著不求有功，但求無過的心態，滿足于收支平衡，寄希望于鎮級財政兜底，缺乏承擔責任的勇氣；一些村干部對村級集體經濟發展規劃思路不清，辦法不多，自我發展意識薄弱，難以發動群眾，影響了改革的力度和深度。三是農民參與意愿不強。在“三權分置”背景下，一些農戶滿足于憑借承包權獲取一定流轉收益，對新形勢下發展新型農村集體經濟持觀望態度，關心支持不多，信心不足。四是缺乏發展集體經濟的專業人才。當前兼任集體經濟組織負責人的基層干部大多缺乏專業管理和資本運營能力，導致新型集體經濟的發展缺少“領頭雁”和“帶頭羊”，難以帶領村民致富。同時，農村干部隊伍青黃不接、后備干部培養不足等問題較突出，掛職干部到村任職時間短，工作的延續性和過渡性也不足。

（三）村級集體經濟底子薄弱，后勁不夠

調研中發現，不少股份經濟合作社是“空殼社”，村級集體經濟積累較少，村集體經營性收入來源主要是“地租經濟”，集中在經營性資產租賃收入、集體土地發包上交、土地管理服務收入、長期投資收益等方面，村集體雖有農用地、宅基地的所有權，可以整合土地資源，但更多的是在集體成員和承包大戶間充當中介的角色，增收來源較為單一。部分村用于發展集體經濟的流動資金不足，有些資金也只是由村集體代管，實質上要全部返還給村民小組，最終分配給農戶。部分村收入的主要來源是上級的補助性收入，集體經營性收入較少，造血功能不足，加之耕地政策、鄉村規劃、生態紅線等影響，集體經濟發展所需土地指標難落地，發展空間受限。同時各鎮之間、各村之間，村級集體經濟發展也存在不平衡性。一些區域位置較好的村，可以依托產業園區，通過房屋租賃、股份合作等方式，多渠道獲得穩定的收入，而一些邊緣地區的村，資產資源不多且價值低，賬面集體資產資源已經包產包干、到組到戶，村集體可利用的集體資源有限，導致創收途徑受限，自身造血功能不強。（見表1、圖1）

三、推進村級農村集體經濟組織實體化運作的有效路徑探析

《農村集體經濟組織法》是一部維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益、規范農村集體經濟組織及其運行管理的法律。這部法律的施行，將為我國農村集體經濟組織的法人實現形式提供更權威的法律依據，同時，也對基層推進農村集體經濟組織實體化運作提出了更新的要求。面對新形勢，要結合實踐中遇到的現實難題，進一步探索村級農村集體經濟組織實體化運作的有效路徑。

（一）堅持黨建引領，強化組織“向心力”

在村級農村集體經濟組織實體化運作過程中，完善黨建引領機制，有助于把黨的組織優勢轉化為發展優勢。要充分發揮村黨支部在發展村級集體經濟中的引領作用，推進農村基層黨建工作與新型農村集體經濟發展的有機融合，構建“資源共享、優勢互補、互相促進、共同提高”的新格局。落實黨組織書記抓黨建促村集體經濟發展責任清單，抓好農村黨支部標準化規范化建設，持續推進建陣地、提待遇、促增收“三項行動”。推廣村集體領辦土地股份合作模式，放大“支部+合作社+農戶”“支部+大戶+農戶”等富民黨建做法，引導村級農村集體經濟組織自主開展生產經營活動。如真武鎮邱墅村黨員干部帶頭帶動村集體出資成立專業合作社，讓本村農民在獲得土地承包年租金、年底“二次分紅”收入外，還可以在合作社里打工獲取一定勞務收入。

（二）優化隊伍建設，激發經營“內生力”

人才短缺是當前集體經濟組織發展的最大短板，要著力培養一支懂經營、會管理、愛農村的人才隊伍。一是探索“政經分開”改革，指導村集體經濟組織用好特別法人身份，加強內部治理，完善日常管理。在目前人才不足的情況下，村“兩委一社”成員可以交叉任職，但需厘清職責，不能由兩委會代替合作社決策管理。條件適宜的村，可以借鑒靖江市東興鎮的創新做法，支持村股份合作社成立全資公司從事具有一定市場競爭力的項目，要制定好股份經濟合作社全資公司設立、出資、組織架構、經營、財務等相關規定，確保全資公司既能參與市場經營，又能納入“三資”監管體系。二是內留外引人才，做到在現任村干部中擇優“留”，在致富帶頭人中擇優“推”，在務工經商人員中擇優“引”，真正把能夠帶領群眾發展村集體經濟的“能人”選出來、留下來、引進來、用起來。要完善人才激勵政策，依法探索建立理事會成員合理合規的取酬辦法，比如“底薪＋資產增值”“底薪＋項目提成”等，妥善解決好目前理事會成員薪資不明確、利益關系不直接的問題。

（三）推動資源整合，提升發展“凝聚力”

發展壯大村集體經濟需要走“資源整合、形成合力”的道路。在村級農村集體經濟組織實體化運作的過程中，可以通過鄰近村社的“小聯合”或者區域內全部村社的“大聯合”，因地制宜推動村級資源的有效整合，形成發展合力。同時積極引導村級農村集體經濟組織共同建設鄉村振興示范片區，承接和匯聚更多資源和市場要素，破解單個合作社功能不強、資源不多、發展后勁不足問題，推動鄉村產業發展“抱團取暖”。持續深化村企聯建，推動經濟薄弱村、區級幫扶村主動與聯建企業對接，實施金融機構、龍川控股集團和部門單位結對幫扶到村政策，多形式推動村集體經濟發展。

（四）完善配套政策，釋放增長“新動力”

利用好揚州市《發展村集體經濟二十項扶持政策》，從優化財稅扶持、落實土地保障等方面支持村級集體經濟發展壯大；創新金融服務方式，借力“造血項目”、金融優惠等扶助政策，拓寬村集體經濟發展資金渠道；加強農村產權交易平臺建設，完善農村集體資產資源流轉交易“應進必進”機制，提升農村產權交易的規范化水平；探索“村集體+”發展模式，將發展村級集體經濟與農業產業化經營、生態保護、鄉村基礎設施等政策項目有機結合，走出一條農民增收入、土地增效益、集體增積累的“多贏”之路。

發展壯大村級農村集體經濟組織是推進鄉村全面振興的重要途徑，通過強化黨建引領、加強人才隊伍建設、推動資源整合以及完善政策支持體系，可以有效激發農村集體經濟的活力，提高農民收入，促進農村經濟社會全面發展。在基層實踐中，我們應繼續探索適合地方實際的發展模式，不斷總結經驗，完善機制，推進村級集體經濟組織健康、持續、穩定發展。

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（作者單位：中共揚州市江都區委黨校）