深化農村土地制度改革促進農村集體經濟發展

摘要：在城鄉一體化背景下，農村面臨著勞動力持續流失與土地長期閑置的問題，使得農村集體經濟的發展嚴重受阻。為此，國家相繼出臺與實施了一系列有關農村土地改革的政策與制度，持續推進農村集體經濟的發展，但仍存在著亟待解決的現實性問題。由此，文章對深化農村土地改革，促進農村集體經濟發展的模式、現狀及問題進行分析，提出優化農村土地制度改革，促進農村集體經濟發展的可行性策略，為農村土地制度改革及其促進作用下農村集體經濟的高質量發展提供一定的參考與借鑒。

關鍵詞：農村；土地制度改革；農村集體經濟；發展

一、前言

當前我國社會經濟發展正處于穩中求進的特殊時期。相較于城市而言，農村經濟整體發展較為滯后，嚴重制約了城鄉一體化建設與社會主義農村經濟的高質量發展。經濟發展的不均衡導致農村大量勞動力向城市流轉，更多土地資源閑置浪費。基于此，2018年國務院出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出要大力推進農村土地制度改革，發展農村集體經濟，以此實現更為全面的鄉村振興。與此同時，黨的二十屆三中全會指出，要進一步完善城鄉融合發展體制機制，深化土地改革的決策部署，改善農村生產生活條件，促進農村產業發展與城鄉融合。因此，對農村土地制度改革及其作用下的農村集體經濟發展進行研究，有助于促進農村土地資源的集約節約、高效利用，并以農村集體經濟的高質量發展為基礎，推動鄉村振興戰略的全面實施。

二、農村土地制度改革及促進農村集體經濟發展概述

我國農村土地制度主張農民集體是農村土地所有權的主體。即農村集體所有的土地屬于村集體中所有村民。按照法律規定，農村土地劃分為三種形式：農用地、宅基地、經營性建設用地。農村土地是農村最為根本的生產資料，農村土地的利用水平關乎著農村經濟社會的發展。在城鎮化進程加快的背景下，城鄉發展不均衡成為我國經濟社會建設中亟待解決的重大問題。而依托農村土地制度改革促進農村集體經濟發展是一條有效路徑。近年來，為推動農村集體經濟的發展，國家出臺了一系列土地制度改革政策，如2016年實施的《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》，其中提出了農村土地改革的“三權分置”創新機制，放活了土地經營權；2018年出臺的《關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出要持續深化推進農村土地改革，完善房地一體的農村經濟建設用地、宅基地的確權登記；2019年修訂的《土地管理法》明確了農村集體的經營性建設用地可面向其他組織及個人出讓及出租；2021年新頒布的《土地管理法實施條例》進一步完善了農村集體經營性建設用地的流轉制度，增設了專門的宅基地管理相關條款。在一系列農村土地改革政策持續有力推進下，農村土地的利用效率逐步提升并創造更多利益，農村集體經濟的高質量發展得以有力推進。

三、農村土地制度改革下農村集體經濟發展模式

（一）經濟服務模式

本文所指的經濟服務模式是指以農村經濟組織作為主體推動農村集體經濟的運行與發展，通過成立村集體農業合作社、村集體資產管理公司、村企共建公司等形式，以種植、養殖、項目開發與運行的方式，將村民與村集體的土地集中起來開展統一流轉、農房租賃等業務。以村集體為主體的企業居中擔任中介角色，按照比例收取土地流轉費用或者農房租賃收益的手續費用等。在租賃方面，由村集體成立并運行屬于村集體的資產管理中心，統一對村集體及村民的閑置的房屋、門面及其他場所進行登記，再租賃給其他經濟主體。在經濟服務模式下，村集體可依托土地改革的契機，從成本水平較低的土地流轉及房屋、門面及其他場所等獲得更高的收益，將大量閑置土地盤活。

（二）市場經營模式

市場經營模式是村集體作為經濟組織建立資產管理企業，統一對村集體的經營性建設用地進行城鄉入市，使農村土地以相應的價值進入市場流轉并創造更多價值。村集體創辦的企業可通過出讓土地、投資入股等多種形式建設經營性場所，如旅游景區停車場、工業園區以及其他經營性場所等，村集體以年度為周期獲得土地出讓或投資入股收益，也可以是這兩種模式的結合。通過市場經營模式，村集體可實現參與多項目、多產業建設與運行，既推進了地方經濟發展，又強化了農村基礎設施建設，同時為村民創造了一定數量的就業崗位，不斷向農村集體經濟的發展注入新的活力。

四、土地制度改革促進農村集體經濟的發展現狀

（一）土地制度改革增加農民收入

農村土地制度改革及落實明顯拓寬了農民的收入渠道，增加了農民的收入來源，提升了農民的收入水平，當前主要的做法有以下幾種形式：第一，農用地經營權流轉。由農村集體經濟組織與農民簽訂土地流轉合同，按照區域土地收益的平均值每年度給予農民相應的補償，提升農村土地的利用效率，增加農民收入。第二，合理利用城鄉增減掛鉤政策，將農村集體經濟組織有用的經營性建設用地進行整合，而后整體入市，以此在市場中獲得出讓這些土地的補貼，依托多元化的分配方式給農民分紅，如向農民直接發放現金、為農民購買養老保險等。第三，部分農村擁有豐富的旅游資源及其他自然資源，或者地理區位具有獨特優勢，因此可以吸引外部社會資本前來投資，如建設旅游特色小鎮、物流倉儲中心等，農村集體經濟組織依托土地制度改革政策向企業出讓土地，還可將門面、房屋等出租給游客、企業員工等外來人員，且農村集體經濟組織及村民還可自營民宿、餐館、特產店等方式多元化創效增收。

（二）農地經營權流轉推動農業集成發展

依照土地政策，農村集體經濟組織必須完善農民土地經營權的權屬劃分，根據準確的劃分結果更為高效地利用土地創收。依法依規將具有土地流轉意愿的農民所享有的土地經營權統一回收至各個村民小組，基于農村土地合作社這一載體，將集中化的土地流轉給涉農企業進行農業技術與產品的科學化、規模化的研發、生產，建立特色農業產業園區、產業示范基地、農產品加工企業等提升農業土地的利用率與價值，借助互聯網電商平臺、村干部、種植與養殖戶直播帶貨等方式，實現農業產品的生產、銷售、服務一體化，以市場需求為導向，以營銷服務為方式，以“線上+線下”為渠道通路，力求逐步擺脫原本粗放、低效的農業生產方式，追求實現集約化、精準化、高效化的現代農業經營模式，從而全面提升農村土地的利用率，創造更多的效益。

（三）建設用地置換優化農村人居環境

科學高效利用城鄉用地增減掛鉤政策，在當地政府政策制度的允許與支持下，可適當將農戶的宅基地與鄉（鎮）或縣（區）或地級市近郊閑置的建設性用地進行平等互換，在置換獲取的建設性用地上統一規劃與建設農民集中居住的住房，如小區等。農民集中住房的建設資金來源主要為增減掛鉤的土地收益返還資金。同時，農民集中居住區域的基礎設施建設，如電力、天然氣、供暖、供水及教育、學校、衛生院等由農村集體經濟組織與當地政府、企業等共建共用，基礎設施建設資金的主要來源渠道是上述土地收益返還資金，各級政府向農村撥付的鄉村振興資金可合法合規應用于新農村建設的部分。

（四）農村集體經濟經營性建設用地入市促成生產要素流入

在各級地方政府的引導、支持與督促，以及合作企業的助力之下，通過科學高效經營發展，農村規模化農業的發展逐步收到成效。在此基礎上，相當一部分農村合理利用國家集體建設用地入市交易政策制度，持續加強宣傳，吸引更多的企業前來農村投資，為農村集體經濟的高質量發展獲得更多的資源。與此同時，由農村集體經濟組織將一定年限內的集體經營性建設用地通過出讓、出租及土地入股等多種形式將土地的使用權給予企業，借助企業的資本實力與開發建設、運營管理的專業能力形成規模化且可持續發展的現代農業產業體系，不斷擴展產業鏈條，從而循序漸進地建立生態與可持續、形式內容多元、發展潛力較好、信息與銷路暢通的綜合型現代農村集體經濟模式，實現農業、農村、農民三者利益的協同、發展的可持續。

五、農村土地制度改革促進農村集體經濟發展過程中存在的問題

（一）農村集體經濟組織決策參與權受到限制

農村集體經濟組織應當是農村經濟的主要參與者、決策者、推動者，但從實際情況來看，在農村土地改革及推進農村集體經濟發展的過程中，農村集體經濟組織的話語權、決策權等在整體上仍然較低，不能夠在土地制度實施與農村集體經濟發展中發揮全面作用。例如，在農村集體經濟組織向企業出讓建設性用地的過程中，相關項目的規劃與建設由企業主導，而農村集體經濟組織對于項目的規劃與建設了解甚少，缺乏高素質專業人才，因此只能從事與農戶交談簽訂合同、統一收集土地、向企業出讓土地等相關工作。在此狀況下，難以真正形成完整的多元共享的村企合作機制，使其村集體不僅未能承擔一部分決策者的角色，反而成為企業決策的被動執行者，其參與集體事項的權利在很大程度上難以體現。客觀而言，農村集體經濟組織代表著農村所有農民的切身利益，且企業在農村的開發建設、生產經營活動是以土地制度改革為基礎，但農村集體經濟組織卻未能參與到規劃和建設之中，如此就可能導致農民的土地以及基于土地所衍生出的其他權益受到威脅或損害，也與土地改革多元共享機制建設的政策及目標相悖。

（二）農村土地的流轉與出讓不規范

伴隨著國家到地方一系列土地制度改革的出臺實施及有序推進，一部分農村集體經濟組織開始積極探索與實踐集體建設性用地的出讓、流動等模式來盤活閑置土地，以此獲得利益。在此過程中，由農村集體經濟組織為主體對農民依法所有的宅基地、村集體長久閑散或廢棄的建設用地等土地的使用權，將使用權轉讓給具有需求的企業或其他組織并獲得相應的利益，再按照與村民簽訂的建設性用地轉讓合同的標準給予村民相應的補償。但由于當前大多數農村集體經濟組織對于土地資源的屬性確定、土地價值的評估、土地流轉與出讓的招標等方面認知與操作能力有限，沒有吃透相關政策條文的內容，價值配套的監督管理機制不完善，因此可能將本該為農業性質的用地劃分為集體建設性用地，如此就造成村集體向農民統一回收的土地中存在著農業用地，導致原本應屬于農業生產土地資源被擠占，同時也違法違規。在未向地方政府報備并通過審批而私自改變農業用地屬性，并錯誤地將這些土地出讓、流轉入市，說明一部分農村集體經濟組織在落實土地政策及由此推動農村集體經濟發展的過程中缺乏法規層面的有力指導，也反映出地方政府對于農村集體土地資產的屬性劃分、交易等方面的監督管理仍然存在薄弱之處。

（三）農民農戶落實政策的積極性不強

由于農民整體上對于土地制度改革及農村集體經濟發展的相關法律法規、政策制度、內容內涵、價值意義、方法途徑等了解與掌握較少，因此導致一部分農戶在響應與落實土地政策的積極性不高。例如，有的農民對承包地經營權的流轉政策不熟悉，將承包地經營權的流轉看作是政府的土地征收。當村集體錯誤地改變土地屬性時，大多數農民由于對此不了解也沒有提出任何意見，只是被動地接受安排。這些現象反映出農民對于農村土地的權屬意識薄弱，更難掌握農村土地相關的政策制度及農村集體經濟的內容模式等，如此導致的結果就是相當一部分農民落實與配合農村土地改革及農村集體經濟發展的意識和行動力不足，降低了相關政策制度實施的效能。

（四）財政資金的使用信息公開程度較低

在村集體經營性建設用地入市過程中，存在著財政補貼收益、流轉分配和使用路徑信息公開程度低、透明性差等問題，有的村集體并未真正地將入市所獲取的收益、入股獲得的分紅等及時、足額地分配給農戶。正如前文所述，在土地制度改革中一些農村集體經濟組織的收益主要來源于兩個渠道：一是開展土地流轉及房屋租賃等，其中村集體企業為中介，從中獲取流轉及租賃的相關收益。二是農村集體經濟組織通過出資、入股等方式與企業合作來發展農村集體經濟。同時，按照相關土地政策及制度，農村集體經濟組織一般會獲得一定的財政補貼，補貼的形式內容及數額多種多樣。但在諸多農村存在著如此現象，即農村集體經濟組織成員與村委會成員高度重合，兩個組織的相互制約、監督效能較差，且不重視或者不愿意公開以土地為基礎的農村集體經濟管理費用、收益等，村民作為農村集體經濟組織成員，但無法從中了解資金流動的細節，可能會因此產生不滿、質疑，并可能因此降低響應落實土地制度改革相關政策及參與農村集體經濟的積極性與行動力。

六、優化農村土地制度改革促進農村集體經濟發展的策略

（一）建立健全農村集體經濟組織決策參與機制

農村集體經濟組織是我國最基層的經濟自治與經營組織，其對農村集體性資產進行統一的管理、規劃、經營，以及代表農戶農民將集體資產運用于內部及外部項目的投資建設。在涉及村集體農用土地經營權和集體建設性土地使用權的流轉、出讓時，村集體有權參與到規劃、經營和后續發展的決策之中。為了保證村民的利益，農村集體經濟組織不得將集體性土地的經營權完全授予其他相關利益方，在投資建設的過程，地方政府、相關企業在項目決策與實施時，應當保證農村集體經濟組織在其中依法享有相關權益，任何外部的組織、個人不應干涉、替代或忽視農村集體經濟組織的決策權。在決策的過程中，應充分聽取、考慮農村集體經濟組織的意見和建議，賦予農村集體經濟組織一定的決議票數，使得農村集體經濟組織為保護農村與農民的利益發揮出強大效能。只有通過法律、政策、制度等方面明確農村集體擁有合理且充分決策權的前提下，才能夠保證農村土地在流轉、出讓等方面合法、合規、合理，促進土地制度改革的有效落實，從而保證農村集體經濟組織的合法權益。

（二）完善政策實施與監督管理制度

我國土地法明確規定，農村集體土地的管理、經營主體是農村集體經濟組織。在土地制度改革及推進農村集體經濟可持續、高質量發展的過程中，農村集體經濟組織享有土地法律、政策、制度等賦予的全部權益。為了保證這些權益真正實現，地方政府應從實際情況出發，進一步制定與實施相應的審批、監管、處罰制度，為農村土地改革及農村集體經濟高質量發展創造有利的政策環境。首先，當地政府應當依照法律政策等，結合本地農村發展情況，制訂相關的監管流程，以此為據落實好承包地經營權流轉和經營性建設用地入市的事前調查與審批、事中監督與管理、事后評估與檢驗等工作。在農村集體經濟組織落實相關政策及制度時，應當通過調查驗證決策是否科學合理，以長遠眼光審視承包地經營權流轉及建設用地入市。其次，建議地方政府基于農村土地改革及農村集體經濟高質量發展的目標，做好相關的支持與服務工作，構建與完善農村承包地經營權流轉和建設性土地入市的審批制度，在強化監管的同時為農村集體經濟組織提供政策上的多元化支持，如法律支持、政策解讀、經營幫助等，為土地制度改革及落實、農村集體經濟高質量發展持續賦能。

（三）優化土地制度政策的宣貫制度

在推進與落實農村土地制度改革，助力農村集體經濟高質量發展的同時，地方政府和農村集體經濟組織還應當肩負起對組織成員的管理工作，通過多種形式的政策法律宣貫、教育培訓等方式不斷提升農民對農村土地制度改革及農村集體經濟相關知識的理解與掌握，為農村集體經濟組織落實土地政策改革以及推進農村集體經濟的高質量發展奠定堅實的基礎。從農村土地制度改革的角度出發，通過村委會宣傳欄張貼學習資料、村集體廣播、向農戶發放傳單、村民大會宣講、村民微信群信息發送等方式，全面且詳細地將土地制度改革及農村集體經濟發展的諸如承包地經營權流轉、經營性建設用地入市等相關的法律、政策、制度、方法、流程等向村民進行宣傳，使農民較為深入地理解城鄉土地增減掛鉤政策、承包地經營權流轉、建設性土地入市等相關的內容，以此更為積極配合與支持農村集體經濟組織開展土地經營活動，并能夠依法保障農村集體經濟組織與自身的合法權益。通過地方政府和村集體的普法宣傳、政策宣貫及其他有關知識的教育培訓，提升農民對政策及制度的認識，減少農村土地制度改革以及農村集體經濟發展中的問題、矛盾、糾紛，從而提升土地制度改革實施的效能，并由此更好地推進農村集體經濟高質量發展。

（四）實施農村集體經濟組織收益公開機制

農村集體經濟組織應當在土地制度改革及推動農村集體經濟發展的過程中合理實施農村集體經濟收益公開機制。如，城鄉建設用地增減掛鉤或者集體經營性建設用地的入市等方面所獲得的政策補貼、補償資金、收益等，應當向組織內的村民公開，保證組織內村民的知情權與話語權。一般而言，在農村土地制度改革及促進農村集體經濟發展的過程中，農村集體經濟組織與村委會兩者之間存在著賬戶混合、職能交叉、相互干擾等問題，因此必須實現農村集體經濟組織與村委會職能的明確劃分與賬目的獨立。具體由農村集體經濟組織履行經濟職能，村委會履行公共管理與服務職能。

在促進農村集體經濟發展方面，農村集體經濟組織成立的資產管理機構若要動用資金、調整集體資產份額、股權的變化及利益分配、農村集體經濟組織主要領導人員的變更、農村集體經濟組織財務狀況的公開等，都需要通知組織內各成員并召開成員代表審議會議，實施投票決策機制。同時，對于成立專業化運營資產管理機構的農村集體經濟組織而言，資產管理及經營的情況等應當定期向農村集體經濟組織成員公開，公開的內容要全面，不可避重就輕。資產管理機構的監事會也應當發揮其應盡職能，保證農村集體經濟組織的民主化管理，保護組織成員的知情權、監督權、決策權等，同時也要持續增強組織成員對農村集體產權的保護意識，另還可聘請專業的審計機構每年度對資產管理機構進行審計并向組織成員公布審計結果，并注重審計結果的運用。

七、結語

綜上所述，在農村土地制度改革及促進農村集體經濟高質量發展的過程中，農村集體經濟組織應當從法律、政策、制度出發，結合本村的實際情況，準確劃分土地性質，并且在地方政府和企業的支持下，深化推進土地制度改革，有序實施農村承包地經營權流轉、經營性建設用地的出讓等經濟活動，基于城鄉建設用地掛鉤相關政策提高農村閑置土地的利用效率，使得農村土地資源從長期低效狀態進入市場流通，由此促進農村集體經濟高質量發展。

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（作者單位：深圳交易集團有限公司）