駐馬店市農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉情況探討

一、基本情況

駐馬店市現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶184.48萬戶，耕地面積880.37萬hm2。家庭承包經(jīng)營耕地土地經(jīng)營權流轉總面積22.94萬hm2，流轉出承包耕地農(nóng)戶46.83萬戶，分別占家庭承包經(jīng)營耕地面積、承包農(nóng)戶的25.95%、25.38%。流轉入農(nóng)戶的承包耕地面積9.19萬hm2，

流轉入家庭農(nóng)場的承包耕地面積3.69萬hm2，流轉入農(nóng)民合作社的承包耕地面積8.90萬hm2，流轉入企業(yè)的承包耕地面積1.16萬hm2，分別占流轉總面積的40.05%、16.10%、38.81%、5.04%。

二、變化趨勢

（一）流轉面積日趨規(guī)模化

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)民增收渠道不斷拓寬，農(nóng)民不再單純依靠經(jīng)營承包地獲得收入。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間，農(nóng)村居民人均可支配收入逐年增長。其中，經(jīng)營凈收入占比呈逐年下降趨勢，轉移凈收入占比呈逐年上升趨勢；工資凈收入年均增速明顯高于經(jīng)營凈收入。同時，駐馬店市認真開展農(nóng)村承包地確權登記頒證工作，為農(nóng)民“確了實權、頒了鐵證”，為土地流轉奠定了基礎。在此背景下，駐馬店市土地流轉面積日趨規(guī)模化。2021年，全市經(jīng)營耕地面積為3.33～6.67 hm2的農(nóng)戶有22 377戶，經(jīng)營耕地面積為6.67～13.33 hm2的農(nóng)戶有7829戶，經(jīng)營耕地面積為13.33 hm2以上的農(nóng)戶有2213戶。

（二）流轉管理日趨嚴格化

近兩年，駐馬店市積極推廣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家市場監(jiān)督管理總局制定的《農(nóng)村土地經(jīng)營權出租合同（示范文本）》，引導當事人參照合同示范文本訂立合同，做好相關土地使用政策宣傳和檔案管理工作；開展全市基本農(nóng)田流轉情況摸排，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉。自全省流轉耕地“非農(nóng)化”“非糧化”專項整治工作開展以來，駐馬店市嚴格按照專項整治方案要求，扎實開展排查整改工作。目前，各項整改任務已全部完成。全市排查流轉耕地“非農(nóng)化”“非糧化”主體16 244個，流轉耕地面積14.44萬hm2。其中，存在流轉耕地“非農(nóng)化”問題的主體有3個，涉及面積0.32 hm2，問題均為國辦“非農(nóng)化”文件印發(fā)前發(fā)生，現(xiàn)已全部整改；存在流轉耕地“非糧化”問題的主體有101個，涉及面積749.73 hm2，有100個為國辦“非糧化”文件印發(fā)前發(fā)生，涉及面積743 hm2 ，現(xiàn)已完成整改的主體有77個，涉及面積569.17 hm2；有1個問題為國辦“非糧化”文件印發(fā)后發(fā)生，涉及面積6.73 hm2，現(xiàn)已整改完成。存在流轉耕地不規(guī)范問題的主體有 1587個，流轉合同不規(guī)范有2689本，現(xiàn)已全部完成整改。存在流轉檔案管理不規(guī)范問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7個，流轉臺賬、備案不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7個，流轉備案不規(guī)范的行政村有75個，現(xiàn)均已完成整改。此外，開展全市生態(tài)廊道造林綠化違規(guī)占用耕地問題摸底排查，穩(wěn)妥有序地推進超標準綠化流轉耕地問題整改。

（三）土地流轉租金穩(wěn)中有漲

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2017年以來，西平縣土地流轉租金逐年上漲。通過測算，駐馬店市土地流轉租金穩(wěn)中有漲，主要有以下三個原因：一是糧食價格上漲和糧食生產(chǎn)連年豐收，提高了種糧收益，承租方愿意提高土地流轉租金；二是部分承租方為實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營和規(guī)范化管理，不得不提高土地流轉租金；三是種糧收益提高使得流轉出農(nóng)戶隨行就市，要求提高土地流轉租金。

（四）土地流轉帶動效應明顯且雙方利益共贏

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西平縣仁和種植專業(yè)合作社，流轉土地333.33 hm2，流轉價格每年每公頃12000元，合作社社員316人，每年農(nóng)機作業(yè)面積666.67 hm2以上，輻射帶動種植戶12 000戶。同時，合作社實行了“六統(tǒng)一”和“四化”管理模式，將社員的種植風險降到最低。合作社統(tǒng)一購進農(nóng)資再供應各家農(nóng)戶，僅憑此一項，每戶就能節(jié)省300多元。利用綜合性大型耕種設備和先進種植技術對土地進行托管、流轉，不但解決了農(nóng)村勞動力短缺難題，而且有效節(jié)省了生產(chǎn)成本，每公頃土地僅機械使用成本就節(jié)省450～750元，生產(chǎn)成本明顯降低。

三、存在的主要問題

（一）種糧成本不斷攀升

1.土地流轉租金較高。2024年糧價上漲，直接帶動土地流轉租金提高。就西平縣來講，2024年糧價上漲使土地流轉租金提高為每公頃15000～18000元。

2.用工成本增加。目前，農(nóng)村青壯年勞動力大多外出務工，留守農(nóng)村的勞動力減少，導致種糧用工成本增加。就西平縣來講，以前用工成本為每人每天50～60元，現(xiàn)在為每人每天80～90元。從遂平縣槐樹鄉(xiāng)某種糧大戶處了解到，玉米大豆帶狀復合種植僅打藥環(huán)節(jié)用工成本為每人每天100元。

3.農(nóng)資價格攀升。目前，種子、化肥、農(nóng)藥價格上漲使得每公頃種糧成本增加1050～1950元。以西平縣為例，2021年，每袋化肥價格為130～140元，2024年每袋化肥價格為180～190元，麥種從每公斤5.2元上升到7元，加上農(nóng)藥等價格的上漲，每公頃平均種糧成本增加近1500元。

（二）集中連片流轉較難實現(xiàn)

目前，一家一戶的小農(nóng)戶式生產(chǎn)依然是駐馬店市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式。由于一家一戶分散經(jīng)營，任何一個經(jīng)營主體若想實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營都需要得到所有農(nóng)戶的許可，這在實踐中難以實現(xiàn)。同時，耕地質量等級差異也在一定程度上增加了流轉入主體的調(diào)地難度，導致流轉耕地碎片化。從正陽縣清源街道某種糧大戶處了解到，有的農(nóng)戶固守自家的承包地，存在“金不調(diào)銀不換”的思想，土地集中連片流轉較難實現(xiàn)。

（三）鄉(xiāng)村兩級管理主體缺位

農(nóng)經(jīng)機構承擔著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與服務主體建設指導、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理、農(nóng)村土地承包與流轉管理、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁、宅基地改革與管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革及發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟等任務。目前，駐馬店市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有成立農(nóng)經(jīng)機構，土地流轉工作多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務中心（現(xiàn)部分縣（區(qū)）改為鄉(xiāng)村振興服務中心）承擔，但由于財力、物力、人力緊缺，對土地流轉的管理僅僅停留在一般性的引導管理上。村一級管理工作繁重，人員匱乏，部分村干部對土地流轉認識不足，主觀上認為這是農(nóng)戶與承租方自己的事，對雙方缺少有效的指導和管理。由于鄉(xiāng)、村管理缺位，造成土地流轉呈現(xiàn)一定的自發(fā)性與隨意性，阻礙了土地的規(guī)范化流轉。

（四）土地流轉服務體系不夠完善

1.駐馬店市缺少統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉服務體系。縣級未建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，土地流轉工作多由縣農(nóng)經(jīng)站承擔，人員較少，指導服務跟不上；鄉(xiāng)鎮(zhèn)未批準成立規(guī)范的土地流轉服務中心，無農(nóng)經(jīng)機構和人員，缺少專職人員負責土地流轉工作。

2.農(nóng)業(yè)社會化服務發(fā)展水平不高。駐馬店市農(nóng)業(yè)社會化服務還處于發(fā)展初期，服務覆蓋范圍、服務標準等不能充分滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實際需要。

3.對土地流轉缺乏正確認識。當前，土地仍然是大部分農(nóng)民主要的生活保障手段，仍然是農(nóng)戶主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)戶收入的主要來源。土地流轉是新生事物，部分干部和群眾對土地流轉的認識較為模糊，擔心流轉后將失去土地承包經(jīng)營權，影響自身利益。加之受傳統(tǒng)小農(nóng)意識的影響，部分農(nóng)戶寧愿粗放經(jīng)營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉出去。

4.缺乏風險保障機制。一方面，農(nóng)民擔心土地流轉給企業(yè)后，受企業(yè)的經(jīng)濟實力和自然災害的影響，租金不能兌現(xiàn)；另一方面，企業(yè)也擔心農(nóng)民法制意識淡薄，單方毀約，給企業(yè)造成重大損失。再加上農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場的“雙重風險”，土地流轉中若不建立相應的土地流轉風險保障制度，既影響土地投資經(jīng)營者的積極性，又影響土地經(jīng)營權流轉。

四、工作建議

（一）加強政策扶持

農(nóng)業(yè)是一種經(jīng)濟效益較低的產(chǎn)業(yè)，糧食生產(chǎn)尤為明顯。因此，推動土地流轉，發(fā)展糧食規(guī)模生產(chǎn)，保障國家糧食安全，政策導向是關鍵。市、縣兩級政府應出臺配套政策，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供財政、金融、信貸、用水、用電等支持。建議完善保險政策，特別是極端災害性氣象條件下保險理賠制度，創(chuàng)新保險品種，探索開展目標價格、目標收入等農(nóng)業(yè)保險，增強農(nóng)戶抵御自然災害的能力，通過多渠道、多路徑有效化解規(guī)模種植風險，保障規(guī)模種植風險可控。此外，市、縣兩級財政要列支一定資金，采取擔保補助、貸款貼息、政府購買服務、以獎代補、先建后補等方式，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

（二）加大引導力度

一是深化農(nóng)村承包地“三權分置”改革，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包權，讓農(nóng)民放心進行土地流轉。二是鼓勵和引導農(nóng)村承包土地經(jīng)營權向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。三是鼓勵經(jīng)營主體間、經(jīng)營主體與農(nóng)戶間加強聯(lián)合與合作，適度增加規(guī)模經(jīng)營面積，并建立健全規(guī)模種植風險承受能力評估體系。

（三）健全管理機制

一是加強基層農(nóng)經(jīng)隊伍建設，增設機構，增添人員，確保事有人干、責有人擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實履職盡責，加強對區(qū)域內(nèi)土地流轉及流轉合同的管理，指導土地流轉雙方簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書面流轉合同。二是建立土地流轉臺賬，健全流轉合同登記備案制度、檔案交接制度、借閱保管制度等，確保土地流轉合同的規(guī)范性、流轉檔案的完整性與安全性。作為農(nóng)村土地的所有權主體，村集體要引導雙方履行規(guī)范的土地流轉手續(xù)，并及時向發(fā)包方備案。同時，要對規(guī)模流入土地經(jīng)營者的資質、資信進行認真審查和風險評估，促其建立風險保障基金，杜絕個別村組干部利用職權隨意將集體土地強制流轉而損害農(nóng)民利益。

（四）完善服務體系

一是根據(jù)實際情況建立健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，逐步構建農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場體系、工作體系、政策支持體系和管理制度體系。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉服務中心工作機制，健全機構，充實人員，明確責任，為流轉雙方提供服務。三是積極培育社會化服務組織，開展示范創(chuàng)建，加強培訓和指導，為新型經(jīng)營主體提供高效服務。

（五）土地流轉要堅持經(jīng)營規(guī)模適度原則

在土地流轉中既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)。應充分考慮自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，確定當?shù)赝恋匾?guī)模經(jīng)營的適宜標準，防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。

作者簡介：郭冬亞（1978— ），女，河南駐馬店人，大專，高級農(nóng)經(jīng)師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理相關工作。

（責任編輯" "劉沛儒）