河南省城鄉生態融合發展的法律困境與路徑優化

摘 要：城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。生態環境作為城鄉融合發展的關鍵一環，對城鄉協同治理、共同繁榮發展具有重要意義。當前，河南省城鄉生態環境融合發展過程中環境治理觀念存在偏差，鄉村環境法律法規尚未完善，執法監管質效受限，司法保障仍有不足。為有序提升城鄉生態環境治理效能，滿足城鄉融合發展需求，應以重塑理念為出發點，以完善城鄉立法體系、合理配置城鄉司法執法人員比例為主，加大資金、技術等要素投入，多措并舉、協同推動生態環境融合發展。

關鍵詞：城鄉融合發展；生態環境；鄉村治理

中圖分類號：D922. 68" " "文獻標志碼：A

黨的二十屆三中全會明確提出要“完善城鄉融合發展體制機制”。生態融合發展作為城鄉共同發展繁榮的重要抓手，是實現城鄉融合高質量發展的關鍵。河南省為提升城市環境保護力度和補齊鄉村生態環境短板，堅持標本兼治、綜合治理，以更大力度和更實舉措雙向發力，奮力推動美麗河南建設取得長效進展。

一、河南省城鄉生態融合發展取得實效

城鄉生態融合發展體制作為城鄉融合發展的重要體制之一，對推動地域經濟發展、提升經濟競爭力具有不可估量的作用。河南省高度重視城鄉生態融合發展，不斷加大生態環保投入，加快構建生態文明體系，在綠色發展、循環發展、低碳發展中成效顯著。

一是環境法規日臻完善。在城鄉生態協同治理上，河南省出臺了針對水、大氣、土壤等各環境要素的專門性法規以及《河南省城市生活垃圾處理管理辦法》《河南省地下水管理辦法》等規章制度，為城鄉生態融合發展提供了支撐與保障。二是環境執法成效初顯。根據河南省生態環境廳公布的數據，2023年以來環保部門針對空氣質量監測、入河排污口排查整治等工作展開執法監督，查辦違法案件2 000余件，累計罰款1億余元，移送行政拘留50余件，移送環境違法犯罪70余件［1］，以實際行動守護了生態環境安全。此外，城鄉生態環境監測網絡和監測數據質量得到完善，城鄉生態環境治理依據更加科學有力。三是環境司法格局初步形成。河南省集中審理全省環境資源案件，初步形成“18+1+1”的司法審判模式。該模式下的環境法庭統一審判標準，一定程度上打破了城鄉行政區劃和地方保護主義，更大程度地為環境司法公平正義保駕護航。

河南省在城鄉生態融合發展工作上雖然取得一定成效，但環境治理的任務依然艱巨。隨著城鄉居民對生態環境要求的提高和經濟社會高質量發展的推進，城鄉生態發展不協調對全省經濟社會整體向好發展、總體競爭力有效提升的不利影響必將愈發凸顯。有必要繼續加大城鄉生態融合力度，努力實現人與自然和諧共生的美麗河南建設目標。

二、河南省城鄉生態融合發展面臨的法律困境

（一）城鄉生態環境治理觀念存在偏差

盡管全省各方資源不斷向鄉村地區傾斜，但河南省城鎮化率仍連年提升，說明短時政策傾斜無法改變絕大部分資源聚集于城市的現狀。該現狀存在的背后又恰恰說明河南省鄉村發展不足。究其原因，一是城市中心主義傾向明顯［2］。這種觀念滲透于立法的目的和規范內容中，導致在機構設置、資金投入等制度設計上鄉村環境保護治理排在城市環境保護治理之后，甚至排在了環境保護治理的末端序列［3］，使得鄉村環境法制“輸”在了起跑線上，造成城市和鄉村在環境資源權益的享有與污染后果的承擔上存在不公平現象，由此產生的剪刀差效應若不干預將愈發明顯［4］。二是公眾環保意識淡薄。與城市公民相比，鄉村居民的生活方式相對粗放，對生活垃圾、污水處理、化肥農藥使用等生態環境危害認識不足。雖然環境法律法規中有關于環境宣傳教育的規定，但也只是針對縣級以上的，鄉鎮一級的政府沒有要求，導致實踐中鄉村居民對環保重視不足。

（二）法律法規不夠完善

當前，河南省城鄉生態融合發展相關立法有所滯后。一是立法結構不合理。主要表現在鄉村生態環境治理的立法較少。在省級層面針對城市環境保護、生活垃圾管理分別出臺有專門性法規，各省轄市也出臺了相應的法規規章。但針對鄉村環境保護和農業污染防治方面的省級專門立法尚屬空白，僅有省生態環境部門出臺的規范性文件《農村生活污水處理設施水污染物排放標準》，各個省轄市也鮮有針對鄉村環境保護治理的立法，僅濮陽市出臺了《濮陽市農村生活垃圾治理條例》。二是城鄉生態融合發展相關綜合性法規缺失。截至2024年3月，河南省只有信陽市將城鄉生態環境作為一個整體，出臺了《信陽市城鄉人居環境綜合治理條例》，其他市乃至河南省均未出臺相關法規。城市和鄉村是一個不可分割的整體，這是生態系統的自然屬性。雖然河南省在部分立法中明確了統籌城鄉一體化發展的規定，但立法內容比較抽象，可操作性不夠強，導致實務中鄉村環境發展處于相對落后地位，且改變難度較大。

（三）執法監管質效受限

執行是法律生命力的重要體現，監管作為法律正確執行的保障，對生態環境保護和治理極其重要。縱觀河南省城鄉生態環境執行監管現狀，一是城鄉執法力量相差懸殊。當前執法力量主要集中于城市，鄉村環境執法關注度較低、力度不到位的局面仍存在。原因在于當前我國立法中關于基層環境執法部門設置不夠健全。根據《中華人民共和國環境保護法》第十條，中央政府至縣一級政府分設各級生態環境主管部門，縣級政府是最基層環保部門，縣級以下的鄉村并無相關機構設置。這種制度設計與鄉鎮單位在環境治理體系中的重要作用和關鍵地位不相匹配，導致鄉村生態問題的解決嚴重依賴上級部門，而上級部門受限于人力、財力等，對鄉村生態環境介入明顯不足。二是基層執法隊伍建設不足，執法人員的專業素質有待提高。隨著經濟的發展，環境問題日益復雜，基層環境部門作為直接責任主體，在處理生態環境問題尤其是鄉村環境治理問題上愈發顯得力不從心，對相關的違法行為不能及時、有效處理，應有的監督無法有效發揮作用。

（四）司法保障仍有不足

司法保障是鄉村生態環境治理的最終防線，擔負著為生態環境提供法治保障的使命，對建設鄉村生態文明發揮著難以或缺的作用［5］。但實踐中鮮有鄉村居民因環境污染提起民事訴訟。歸根到底是因為鄉村環境司法監管體制不夠健全。具體表現在：一是鄉村環境司法隊伍建設不足。從實務上看，全國范圍內的司法隊伍都在一定程度上存在對鄉村環境問題關注不足、對鄉村環境的特殊性認識不夠的問題。同時，對鄉村環境問題主動介入不夠，未依法充分發揮其職權作用。此外，相較于城市，鄉村環境司法隊伍業務素養偏低，這使得鄉村生態環境治理領域的司法保障相較城市明顯欠缺。二是鄉村環境司法制度尚不完善。一方面，鄉村環境公益訴訟關注度不高。環保組織在提起鄉村環境公益訴訟時面臨舉證難度大、訴訟周期長、費用高等難題，影響其參與保障鄉村環境權益的主動性和積極性。另一方面，作為國家機關，檢察機關雖有權提出訴前檢察建議，但基于司法實踐中鄉村環境污染案件線索不易發現的原因，基層檢察機關難以有效發揮檢察監督的作用。

三、促進河南省城鄉生態融合發展的對策建議

（一）重塑城鄉環境治理理念

城市與鄉村處于互動密切的同一生態系統中，同屬一個命運共同體。因而，城鄉環境保護必須遵循其內在的自然規律。一是在治理思維上堅持整體推進。要堅決改變“城市中心主義”的發展和治理觀念，注重城市和鄉村生態環境的融合治理，強調城鄉整體生態利益，加強對鄉村生態環境治理的關注和投入。二是在價值理念上堅持環境公平和合作共治［6］。一方面，要進一步增強鄉村居民的環保意識，縮小城鄉居民在環保意識層面的差距；另一方面，要進一步提升城鄉居民的主體意識，從思想深度上重塑其關于生態環境的價值理念和保護思維。此外，要把環境教育根植于國民教育中，進一步突出環境保護宣教在綜合素質教育中的地位，系好人生的第一粒“環保之扣”。

（二）健全城鄉一體的環境立法體系

一是要構建完善的鄉村生態環境立法體系。在《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》《關于構建現代環境治理體系的指導意見》等中央文件指導之下，為有效改善河南省城鄉生態環境，應結合鄉村環境、產業發展等實際情況將法律條文具體化，構建較為完善的鄉村生態環境立法體系。這既是落實鄉村振興戰略的具體要求，也是推動生態文明建設的有力舉措。此外，在推進鄉村環境治理立法工作時，結合河南省當前環保需求，制定出臺規范鄉村污水排放、垃圾處理以及農藥使用等行為的具體要求和標準；明確鄉村生態污染、人體健康危害的具體檢測標準與評價體系等。二是要制定城鄉生態融合發展相關的綜合性法規。在堅持城鄉統籌發展理念的前提下，立足于城鄉人居環境面臨的突出問題，緊扣河南省經濟發展和人民關注的重點，明確城鄉環境治理的管理主體。城鄉生態環境治理是一項長期、綜合的系統工程，唯有建立健全機制，明確責任主體，才能實現長效保障。

（三）統一城鄉環境執法標準和監管制度

要實現城鄉生態融合發展，必須深度整合城鄉生態環境保護資源，協調城鄉生態環境執法監管制度。但“統一行使”不等同于“同等化”行使，城市與鄉村的環境條件差異是有目共睹的，城市生態環境多數是人工環境，而鄉村生態環境是自然環境，因此應因地制宜制定不同的執法監管措施。一方面，進一步完善城鄉生態環境治理協同聯動機制。在市一級建立城鄉環境治理協調機制，在鄉鎮一級增設派出辦事機構，通過進一步完善基層生態環境執法機構設置推動鄉村生態環境治理工作高效開展。同時借助業務培訓、學術研討、外出交流、實地調研等方式為鄉村環境執法隊伍提供充足的學習機會，轉變其不愿深入鄉村執法、不積極作為等工作觀念，實現城鄉環境行政執法隊伍力量之間的平衡。另一方面，要進一步優化多元主體監督機制。通過健全制度機制強化對權力機關、檢察機關等公權力主體的監督，暢通監督渠道，提高新聞媒體、廣大群眾等各方主體的監督積極性，為推動城鄉生態融合發展提供良好的外部保障。

（四）完善鄉村環境治理的司法保障

一要加強鄉村環境司法隊伍專業素質建設。多措并舉加強基層人才引進，在待遇保障、職務晉升等方面對鄉村適當傾斜，為鄉村司法隊伍注入新鮮血液。針對鄉村環境案件的復雜性，通過聘請、交叉掛職等靈活方式聚集專家型人才，建立專家庫，引導其參與到鄉村環境司法工作中。二要進一步發揮環保組織的積極作用。吸引多元主體參與鄉村環境治理實踐，這是推進城鄉生態融合發展的必然要求［7］。可以在環保組織與鄉村居民之間建立起溝通協作機制，不僅可以為環保組織提供環境案件線索，還可以有效調動鄉村居民參與生態環境治理的積極性，增強參與的便利性。三要加大對鄉村環境保護的資金投入。設立專門的鄉村生態環境司法基金，專門用于解決鄉村環境司法訴訟的費用，緩解環保組織的資金壓力，提升鄉村環境污染案件訴訟率。此外，檢察機關可通過行使檢察監督權、提出訴前檢察建議等方式，實現訴前化解矛盾與訴訟解決糾紛雙管齊下，有力提升鄉村環境司法效率。同時，檢察機關也應深入污染治理一線，有效輸出環境司法理念，提升鄉村環境治理各方的環保意識。

四、結語

作為城鄉生態環境系統的重要組成部分，鄉村生態環境保護是河南省生態環境治理工作的重要內容之一，統籌城鄉生態環境治理差異，協調城鄉生態環境保護進程，協同推動城鄉生態環境治理是全省生態文明和美麗河南建設的必然要求，也是提升全省生態環境治理體系和治理能力現代化的必由之路。必須高度重視、有力推動城鄉生態融合發展，努力在生態文明建設領域譜寫新時代中原更加出彩的絢麗篇章。

參考文獻：

［1］河南省生態環境廳. 2023年河南省生態環境保護執法大練兵技能比武開賽［EB/OL］. （2023-08-21）［2024-07-15］. https：//sthjt. henan. gov. cn/2023/08-21/2800248. html.

［2］李奇偉. 城市中心主義環境立法傾向及其矯正［J］. 求索，2018（6）：123-130.

［3］肖萍. 我國鄉村環境污染的治理及立法完善［J］. 江西社會科學，2017（4）：214-219.

［4］盧群，肖萍. 城鄉環境綜合治理的法律協調機制研究［J］. 南昌大學學報，2018（4）：70-78.

［5］李景豹. 鄉村環境治理的司法保障路徑探析［J］. 中國高校社會科學，2020（3）： 135-147.

［6］唐斌，趙方詩怡，彭媛. 城鄉生態環境治理：碎片化樣態與治理進路［J］. 河北環境工程學院學報，2022（3）：58-62.

［7］宋惠芳. 非零非博弈：城鄉環境治理一體化研究［J］. 廣西社會科學，2020（3）：79-84.