數字賦能何以實現鄉村整體智治

摘要：數字技術正在重塑中國鄉村治理格局，整體智治治理模式成為新時代鄉村治理的重要趨勢。然而，該模式在地方實踐中面臨著治理理念、主體、技術和機制碎片化的挑戰。為此，浙江省德清縣率先推出“數字鄉村一張圖”全景治理平臺，通過數字賦能實現治理理念整體化、治理主體協同化、治理工具智慧化及治理機制集成化。德清縣的經驗表明，數字賦能的整體智治能夠有效解決鄉村治理難題，實現治理理念從碎片思維到整體思維、治理主體從政府主導到多元共治、決策方式從經驗決策到數據驅動、運行機制從無序脫節到高效有序的轉變，為鄉村治理提供了一條新的治理路徑，提升鄉村治理效能。

關鍵詞：鄉村治理;整體智治;“數字鄉村一張圖”;數字賦能

中圖分類號：D630"""文獻標識碼：A""""文章編號：1674-5450（2025）01-0030-12

一、問題的提出

2018年中央一號文件首次提出要實施“數字鄉村戰略”[1]。2019年至2024年，中央一號文件強調要進一步拓展數字技術在農業農村領域的應用，全面推行數字化技術，以實現更高效的農業現代化。同時，黨的二十大報告也強調加速建設數字中國與全面推進鄉村振興的重要性，這標志著我國鄉村治理進入一個新的時代[2]，鄉村數字化轉型成為鄉村治理的最新課題。近年來，鄉鎮政府采取了多種措施，不斷激發鄉村治理的新動力和新活力。例如，通過搭建“共同在場”的數字治理平臺，打破了鄉村治理物理空間的限制，極大地擴展了鄉村治理的邊界，構建出一種全新的鄉村公共秩序。然而，當前數字鄉村治理的實踐遠未達到理想狀態。治理過程中存在著明顯的碎片化問題，如治理過程碎片化、治理主體碎片化和治理機制碎片化等。針對這些困境和問題，學術界積極尋求新型的治理模式，既要體現出整體性治理理論與數字治理理論的核心價值，也要精準解讀數字時代鄉村社會的獨特敘事。鑒于此，整體智治作為整體性治理與數字治理的深化和升級，逐漸成為數字鄉村治理的理想目標和理性選擇。

當前，學術界對于數字鄉村整體智治的研究相對較少，一般研究散落在其他議題的研究之中。一般來說，整體智治是指通過政府、社會組織與村民等多元主體之間的緊密協作和高效整合[3]，有效地解決碎片化治理帶來的種種問題，進而實現鄉村治理的全面優化。整體智治不僅是對整體性治理[4]、數字治理、協同治理[5]和整體政府理念[6]的進一步拓展，更是這些理念在現代數字技術驅動下的全新應用[7]。其根本在于適應技術應用場景的不斷演變，對傳統的治理觀念[8]、主體互動、規則體系和文化氛圍進行全面調整，以構建一個嶄新的數字化生態系統[9]，進而精準地滿足政府治理與社會治理的現實需求。在鄉村領域的數字化探索中，整體智治仍存在諸多困境，如鄉村整體智治的頂層設計尚未完善[10]、缺乏完善的數字基礎設施[11]、數字鄉村整體智治大數據人才匱乏[12]、村民對數字鄉村整體智治的接受度較低[13]等。對此，學者們從整體性治理[14]、協同治理[15]、數字治理[16]多個維度探討了相應的方法和途徑，為數字鄉村整體智治構建了一個高度整合的治理框架[17]，使治理過程更加高效[18]，顯著增強了鄉村治理的能力[19]，彌補了傳統鄉村治理模式中的諸多局限[20]，開辟了鄉村治理的智治路徑[21]。

當前研究對數字鄉村整體智治的內涵、困境和路徑進行了探討，但現有研究多為規范性研究，多數學者基于現有文獻，從邏輯推演和經驗分享的角度闡述了數字鄉村整體智治模式應遵循的理念、價值和路徑，但既有研究在案例和訪談方面的實證研究支撐不足。因此，針對鄉村治理中普遍存在的碎片化問題，通過數字技術擺脫碎片化困境的實踐路徑是否切實可行，是學術界當前必須深入探討的問題。本文以浙江省德清縣“數字鄉村一張圖”為個案，嘗試討論數字技術如何賦能鄉村治理體系，進而形成鄉村整體智治的新模式。

二、整體智治的理論基礎及分析框架

整體智治理念脫胎于整體性治理理論和數字治理理論。但作為一種新的治理理念，整體智治并非二者的簡單疊加，而是有機融合，將數字技術融入鄉村治理的治理過程，減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱，部分替代對治理主體的能力要求。

（一）整體性治理理論

整體性治理的概念最初由英國著名學者安德魯·鄧西爾（AndrewDunsire）提出[22]，強調治理模式應當實現從分散化向整體性的轉變，通過構建一個統一的系統，將治理中的各個環節和要素有機整合，進而實現治理成本的降低和效能的顯著提升。隨后，佩里·?？怂梗≒erriSix）將其上升為理論體系，她認為整體性治理并非只是一個新穎的概念，更是一種解決公共管理問題的手段和工具。其核心是針對20世紀八九十年代西方各國推行的整體政府改革過程中出現的碎片化問題，倡導政府各部門之間通過深入溝通與合作，形成協同合力的治理行動[23]。

21世紀以來，國內學術界開始廣泛關注整體性治理理論，早期研究主要聚焦于協同治理和整體政府等核心概念的闡釋與辨析，并對這些概念進行深入探討和界定。竺乾威是國內較早研究整體性治理理論的學者，他詳細闡釋了英國行政改革從“競爭政府”向“合作政府”的轉變，并指出改革正向構建整合性更強的“整體政府”模式發展[24]。整體性治理理論強調政府內部各個機構和部門間的協同工作，它倡導管理方式的轉變，由原來的分散化、部分化的模式轉變為更加集中、整合的模式。在這個過程中，政府需要打破部門間的壁壘，實現資源和信息的共享，從而確保政策制定和實施的連貫性和一致性，提升政府整體的運行效率和效果。

（二）數字治理理論

數字治理理論是在傳統電子政務發展的基礎上產生的，是設立理論與數字技術相融合的公共管理理論框架，其起源可以追溯到英國學者帕卻克·鄧利維（PatrickDunleavy）的理念。他指出，該理論的核心在于信息技術和信息系統在公共部門改革中的核心地位，以及數字技術在公共管理部門中廣泛應用如何促進了公共部門的扁平化管理、權力的共享與權力的下放給公眾[25]242-268。隨著數字信息技術的快速發展，國內學者也逐漸關注數字治理理論的發展。徐曉林等較早提出數字治理的主要目的是通過提供先進的技術支持，優化治理流程并提升公民參與水平[26]。數字治理理論的本質在于持續地將數字技術和系統融入治理的各個環節，包括治理主體和治理過程，通過創新治理工具，重新塑造治理的互動關系與模式，實現治理流程的持續優化。

（三）數字鄉村整體智治分析框架

整體性治理的核心理念在于跨部門、跨層級的緊密協作與資源整合，以公眾需求為指引優化公共服務供給;而數字治理理論則憑借先進數字技術，加速決策流程，顯著提升治理效率。在數字鄉村整體智治的實踐中，二者相得益彰，通過與數字化平臺無縫對接，實現治理資源的優化配置與高效利用，促進多元主體間的深度協同，共同推動鄉村治理體系的現代化進程，為鄉村社會帶來更高效、更智能的治理新局面。

關于“整體智治”這一詞匯的含義范圍，國內學者紛紛表達了自己的認識，郁建興等認為，整體智治是政府通過廣泛運用數字技術，推動治理主體之間的有效協調，實現精準、高效的公共治理[27]。周俊認為，整體智治是將制度創新與技術創新相結合的新概念，包括建立整體性政府的新形象、形成治理共同體以及充分發揮科技支撐的作用[28]。余敏江認為，整體智治是指技術所蘊含的內在邏輯與制度、行動者的能動性之間的互動[29]。中共浙江省委黨校編著的《數字化改革與整體智治》中也提出，整體智治的邏輯起點是打造利民為本高效協同的現代政府，實踐基礎是集成服務、數據共享與要素統籌，制度框架是黨建引領、跨界合作與一體聯動，技術支撐是數字化改革與數字賦能[30]193-200。

總之，從我國學者不同角度的定義出發可以把“整體智治”界定為：整體智治是指通過廣泛運用數字技術，推動治理主體之間的有效協調，實現整體性、系統性、精準性和智慧化的公共治理[31]。傳統治理模式無法適應數字時代的治理需求，而整體智治在充分吸納整體性治理和數字治理的理論內涵后，逐漸在實踐中適應了當前的社會治理變革，為提升社會治理效能提供了方向指引。從總體上看，整體智治包含四方面內涵：一是整體性的治理理念;二是協同化的治理主體;三是數字化的治理工具;四是集成化的治理機制。四者通過互動形成有機的理論整體。從理念上看，整體智治強調以全局性、系統性視角審視和規劃社會治理活動，旨在打破部門壁壘、消除信息孤島，實現資源的優化配置和高效利用;從主體上看，整體智治倡導治理主體的多元化與協同化。這意味著在整理過程中，不僅政府是核心主體，還需要廣泛吸納企業、社會組織、公民個人等多元主體參與，形成政府主導、社會協同、公眾參與的共治格局;從工具上看，整體智治充分利用數字技術作為關鍵支撐，推動治理工具的數字化、智能化升級。例如，大數據、云計算、人工智能、物聯網等先進技術的廣泛應用，為治理決策提供精準的數據支持，為治理過程提供實時的監控和反饋，為治理服務提供便捷的在線渠道;從機制上看，整體智治構建了一套集成的治理機制，以確保治理過程的順暢運行和治理目標的順利實現。通過健全的信息共享機制，打破信息壁壘，實現治理數據的互聯互通。利用協同聯動機制，加強治理主體間的溝通協調，形成治理合力，達到治理效果。

整體智治模式因其契合數字時代社會治理變革的迫切需求，在學術界廣受推崇，并廣泛應用于數字政府構建、城市及鄉村治理、數字化環境治理等多元化領域。隨著城鎮化步伐的加快和數字化改革向鄉村的深入滲透，鄉村社會的流動性顯著提升，治理環境趨于復雜多變。面對城市已經相對完善的數字基礎設施、領先的數字治理技術和多元化的治理主體，鄉村在數字化治理方面尚處于理論建構與初步實踐階段。鑒于此，本文旨在依托整體智治的理念框架，結合數字鄉村治理的現實背景，深入探討鄉村如何實現并推進整體智治的目標（見圖1）。

三、數字鄉村治理存在的“碎片化”表征

“碎片化”常被用來批評新公共管理理論對公共服務在理念、機制、主體和技術等方面造成的困境。隨著數字技術的不斷嵌入，由于鄉村權力系統、空間結構、社會網絡和治理資源的獨特性和分割性，數字鄉村治理中的碎片化問題更加凸顯，貫穿整個數字鄉村治理過程，直接導致了鄉村治理效果不佳和效率低下，具體體現在治理理念、主體、技術和機制方面。

（一）數字鄉村治理理念脫節

在鄉村治理數字化轉型的過程中，一個不容忽視的問題逐漸浮出水面——治理理念割裂。這種割裂不僅體現在不同治理主體間對數字化轉型的認知差異與治理理念難以統一，更深刻地反映在政策制定與實際操作層面的脫節。政策制定者可能未能充分理解鄉村實際，導致政策設計缺乏針對性和可操作性;而執行層面則可能因技術、資源或能力限制，難以有效落實政策意圖。

1.認知差異與治理理念不統一

其一，多元主體存在認知差異。數字鄉村治理涉及政府、企業、社會組織、村民等多個主體，這些主體在數字治理的認知上存在差異。部分主體缺乏對數字治理重要性的認識，或者對數字治理的目標和路徑理解不一致，導致在實際操作中難以形成治理合力。

其二，鄉村傳統治理理念根深蒂固。長期以來，鄉村治理主要依賴于傳統的行政手段和人治方式，這種傳統的治理理念在部分基層治理者中根深蒂固。在推進數字鄉村治理的過程中，這些傳統的治理理念與現代數字治理理念產生沖突，阻礙著數字治理的深入推進。

2.政策制定與執行脫節

鄉鎮政府在制定數字鄉村治理政策時，往往面臨信息不對稱的困境，導致政策制定缺乏針對性。由于鄉村地區地域廣闊、情況復雜，加之調研資源有限，政府難以全面、深入地了解每個鄉村的具體需求和實際情況，導致政策制定過程中缺乏充分的數據支持和實際調研，政策內容難以精準對接鄉村每個村民的個性化需求，從而降低了政策的針對性和可操作性。

此外，數字鄉村治理政策的成功實施離不開廣大村民的積極參與和配合。然而，在部分鄉村地區，由于村民的文化水平、數字素養等因素限制，他們對于數字治理政策的認知度和參與度不高，導致了政策在執行過程中遇到阻力或者難以得到村民的支持和配合，從而影響政策的順利實施和效果發揮。

（二）數字鄉村治理主體分割

在數字治理的復雜生態中，治理主體的碎片化現象日益成為制約治理效能提升的關鍵因素。這一現象體現為不同治理主體間（如政府、企業、社會組織及個體居民）的結構失衡和角色弱化，導致治理決策的制定與執行過程中存在信息孤島與行動不協調，削弱了治理網絡的整體性與協同性的同時，也導致了治理責任的模糊與重復勞動的增加，進而影響了數字治理的響應速度與效果。

1.靜態：治理主體結構失衡

隨著“城鄉融合”步伐的加快，鄉村人口外流現象加劇，導致鄉村治理的主體范圍縮小且穩定性受到挑戰。許多離鄉人群選擇不行使或委托行使自治權，使得鄉村治理的主體結構變得碎片化。在留鄉人群中，“空巢老人”和“留守兒童”的特征化趨勢十分明顯，他們通常缺乏自治意識，更傾向于扮演“服從者”角色。這也使得原本應成為鄉村治理參與者的他們，往往更被動地成為被治理者，破壞了政府與村民之間的協同治理結構。在人口外流和自治權“懸浮”的雙重影響下，鄉村治理主體結構呈現出分散的狀態。

2.動態：治理主體角色弱化

從治理角色弱化來看，鄉鎮政府在鄉村社會事務治理中承擔了更多責任。村干部和村委會對職權操作的不透明性可能導致攬權行為增加。缺乏常態化的村民主體監督及“兩委”行政化趨勢削弱了村民自治性質，使得自治主體的權利處于懸浮狀態。從社會互動失靈來看，鄉村社會中，由于鄉村差序格局式微和市場嵌入社會的影響，導致了鄉村主體之間的互動失靈。傳統的家族、宗親構成的生產關系和互動網絡被打破，使得鄉村社會結構得以重塑，初級關系網絡逐漸瓦解。一方面，不同價值觀的鄉村群體之間存在交流鴻溝，一些鄉村內部的互動頻次降低，導致了鄉村主體關系疏遠;另一方面，在部分地區鄉鎮政府與村民之間存在著隔閡，缺少通暢的互動渠道。這種情況下很難形成合力進行鄉村治理，長期下去就容易陷入“塔西佗陷阱”。

（三）數字鄉村治理數據碎片

在數字鄉村治理的實踐過程中，技術層面的碎片化問題作為一項重要挑戰。具體來說包括信息收集的碎片化，即數據來源多元但缺乏整合，導致鄉村治理的決策基礎難以形成完整、連貫的信息鏈條;同時，信息利用的碎片化則揭示了數據價值挖掘的深度與廣度受限，使得治理策略的制定缺乏基于大數據分析的精準洞察與科學預見。

1.數字信息收集碎片化

首先，數據采集渠道多樣但缺乏統一標準。數字鄉村治理涉及多個領域和部門。然而，由于缺乏統一的數據采集標準和規范，不同領域、不同部門之間往往采用各自獨立的數據采集系統和工具，導致數據格式、數據結構、數據質量等方面存在顯著差異。這種多樣化的數據采集渠道使得數據整合和共享變得困難，增加了數據處理的復雜性和成本。其次，數據收集手段有限且缺乏創新。在數字鄉村治理中，數據收集手段的創新和多樣性對于提高信息收集效率和質量至關重要。然而，目前鄉村地區在數據收集手段方面仍顯單一和落后。傳統的問卷調查、人工統計等方式仍然是主要的數據收集手段，這些方式不僅耗時費力，而且容易受到人為因素的影響，導致數據質量不穩定。同時，缺乏先進的數據采集技術和設備，如物聯網傳感器、無人機等，也限制了信息收集的廣度和深度。最后，由于鄉村地區的信息傳播渠道相對有限，村民對于數字治理的認知和理解程度參差不齊，導致在數據收集過程中存在信息不對稱現象。一方面，村民不了解數據收集的重要性和意義，缺乏參與數據收集的積極性和主動性;另一方面，政府部門或相關機構在數據收集過程中信息不對稱，不能實現即時共享，也會導致收集到的數據不夠全面、準確。

2.數字信息利用碎片化

一方面，鄉村治理中存在信息孤島現象。數字鄉村治理過程中，雖然數字化平臺和數據系統被廣泛應用，但這些平臺往往各自為政，缺乏統一的數據標準和共享機制，導致不同平臺之間的信息無法有效整合和共享，形成了信息孤島。鄉鎮政府在決策時，需要從不同平臺獲取信息，但這些信息往往是割裂的、不完整的，難以形成全面準確的信息支持，從而影響了治理效能。另一方面，信息的整合能力不足。即使部分鄉鎮政府意識到了信息整合的重要性，但由于技術、資金、人才等方面的限制，往往難以建立起高效的信息整合系統，這樣一來，即使收集到了大量的數據和信息，也無法及時、準確地進行分析和處理，無法充分發揮數據的價值。

（四）數字鄉村治理機制混亂

基層治理效能的基石，在于治理機制中協調、整合與信任三大支柱的穩固與高效。一旦治理機制呈現碎片化狀態，不僅削弱了這三大機制的協同作用，更滋生了諸如信息孤島、資源錯配、決策滯后等多重問題，導致政策執行受阻，服務供給不均，民眾信任度下降等問題，最終影響鄉村地區的穩定與發展。

1.技術與平臺的整合難題

首先，技術標準不統一。不同的技術供應商和開發商采用不同的技術標準和協議，導致在系統集成時面臨巨大的挑戰。系統使用特定的數據格式或通信協議，與其他系統并不兼容，從而無法實現數據的無縫傳輸和共享。缺乏統一的技術標準和規范，使得不同部門或地區在采購和建設數字鄉村治理平臺時缺乏統一的技術指導，導致平臺之間的兼容性和互操作性差，增加了數據整合的難度和成本。其次，平臺建設較為分散。各部門和地區根據自身需求和利益獨立建設數字治理平臺，導致平臺之間缺乏統一的規劃和協調，功能重疊、數據冗余，甚至存在信息孤島的現象，無法形成有效的數據共享和業務協同。分散的平臺建設也導致了資源的浪費和重復投資。由于缺乏統一的規劃和資源整合機制，各部門或地區在相同或類似的功能上重復投入人力、物力和財力，降低了資源的使用效率。最后，缺乏統一的整合機制和平臺。目前，數字鄉村治理中缺乏一個統一的整合機制和平臺來協調和管理各部門和地區的技術和平臺，導致在技術和平臺整合過程中缺乏明確的指導和規范，增加了數據整合的難度和風險，也增加了技術和平臺升級和維護的難度。

2.公共服務提供的碎片化

首先，各部門或地區在提供數字鄉村治理服務時缺乏統一的服務標準和規范，導致服務內容、服務流程、服務質量等方面存在差異性和不一致性，給村民帶來困惑和不便，村民難以享受到統一、高效、便捷的服務體驗，從而影響他們對數字鄉村治理的認同感和滿意度。其次，數字鄉村治理中的服務渠道分散在不同的部門、機構或平臺上，村民需要通過多個渠道或平臺來獲取所需的服務，增加了其的時間和成本負擔。此外，服務渠道分散也導致了服務信息的不一致和沖突。由于各部門或機構之間的信息壁壘和溝通不暢，導致服務信息在傳遞過程中被誤解或扭曲，影響服務的準確性和有效性。再次，服務資源分散在不同的部門或地區中，這些部門或地區缺乏有效的整合和共享機制，導致服務資源無法得到充分利用和發揮最大效益，導致部分村民無法享受到應有的服務或享受到的服務質量不高。最后，公共服務反饋機制不健全。在數字鄉村治理中，服務反饋機制不健全或存在缺失，導致村民在享受服務過程中遇到的問題和困難無法及時得到反饋和解決，影響服務的持續改進和優化，降低村民參與的積極性。

四、案例引介：“數字鄉村一張圖”全景治理平臺的整體智治邏輯

浙江省是數字經濟的先行地和鄉村振興的樣板，德清縣在其中扮演了重要角色。地處浙江省北部的德清縣，以其獨特的地理位置優勢，開展了“城鄉一體化”“農地入市”“數字鄉村”等研究。德清縣依托“數字鄉村一張圖”平臺，于2021年9月依據浙江省《數字鄉村建設指南1.0》實施鄉村智治，對全國各地具有借鑒意義。目前，該平臺已經深入應用，并基本覆蓋了整個縣域的行政村。該平臺整合了GIS和大數據資源，利用數字孿生技術提供了動態數據交互和分析功能，為鄉村治理提供了全景式的數字化支持，使得鄉村的各個方面得以全面展示，不同場景和業務得以協同工作，促進了數字鄉村整體智治的實施（見圖2）。本文將基于整體性治理和數字治理理論對“數字鄉村一張圖”的整體智治模式加以解讀，探討該模式下的鄉村治理理念、治理主體、治理工具與治理機制。

（一）治理理念整體化

審視中國鄉村治理理念的演進歷程，可以清晰地看到，治理理念從古代基于“禮為核心、法為輔助”原則的和諧無訟自治模式，逐步過渡到近代“重法輕禮”的鄉村行政與自治相結合的階段，進而邁入當代倡導的“三治融合”新方向。這一系列的轉變，深刻反映了村民群體對于實現更高水平鄉村治理，即善治和智治的持續探索與追求。當前，信息技術的飛速發展正引領著數字鄉村治理的興起，這一過程不僅極大地拓展了鄉村治理的邊界與深度，而且為鄉村智治增添了鮮明的現代科技色彩。從縱向來看，中國鄉村治理理念的變遷，不僅是時間軸上的自然演進，更是治理方式從較為單一、機械走向更加綜合、智能的深刻轉型。

數字鄉村整體智治中治理理念的整體化體現在四個方面。首先，系統整合與協同聯動的強化是治理理念整體性的基石。通過構建“數字鄉村一張圖”治理平臺，并依托省市公共數據平臺和城市大腦，德清縣成功地將原本分散的治理資源、對象和要素整合于統一的數據底座之上，形成了系統化的治理網絡，促進了數據的集中管理和高效共享，顯著增強了不同治理主體間的協同能力，使得鄉村治理過程從單一、分散走向整體、協同，構建起一個無縫銜接、多方參與的行動體系。其次，頂層設計與基層實踐的深度融合是治理理念整體性的關鍵路徑。德清縣在推進數字鄉村治理時，注重科學規劃與基層實際的緊密結合，以“全域構建數字鄉村一張圖”為核心目標，明確了鄉村治理現代化和智能化的總體方向。通過將規劃布局、民宿管理、水域監測、智慧氣象等多元化功能集成于“一張圖”之中，實現了村莊全景、全域的數字化治理，各項目之間協同推進，共同促進了數字鄉村治理水平的整體躍升。這種自上而下的頂層設計與自下而上的基層實踐相結合的模式，確保了治理策略的有效落地和持續優化。再次，以人為本、服務為先的治理理念是治理理念整體化的核心價值導向。德清縣在數字鄉村治理過程中，始終將村民的需求和利益放在首位，聚焦于健康、教育、養老、交通、文旅等高頻民生領域，致力于提供高效化、普惠化的公共服務。通過不斷優化服務流程、提升服務質量，德清縣確保了村民在數字鄉村治理中的獲得感和滿意度，將村民的反饋作為評判改革成效的重要標準，增強了村民的參與感和歸屬感，也進一步促進了鄉村整體智治合力的形成。

（二）治理主體協同化

隨著數字技術的飛速躍進，國家治理領域正面臨前所未有的變革挑戰。英國率先啟動的“數字政府即平臺”[32]改革，為政府治理數字化轉型與智慧治理模式的構建樹立了典范，進而催生了“平臺治理”這一新興治理模式。該模式深度融合了數字化、智能化、感知靈敏、高度互動及無界限等特性，促使社會治理主體依托數據進行緊密連接，通過界面匯聚各方利益訴求，并在平臺上共同重塑公共價值。

在鄉村治理領域，數字平臺的融入促使治理模式從傳統的經驗導向轉向數據驅動，為鄉村治理主體的協同合作指明了新路徑。這一轉變不僅體現在平臺促進了多主體間的聯動，實現了治理權責的均衡分配，有效規避了“精英政治”的局限，促進了多元化共治格局的形成。以浙江省德清縣為例，其“數字鄉村一張圖”治理平臺作為決策核心，廣泛連接鄉村基層組織、政府部門、市場與村民等多元主體，構建了業務協同機制，確保了各方能夠積極參與并有效作用于鄉村治理過程。另外，面對社會問題的日益復雜化與信息技術的快速發展，輔之“國家—社會”關系的動態調整，公共價值的創造已不再局限于政府單一主體，而是轉變為多元主體共同參與的創造性活動。德清縣的數字鄉村治理實踐中，通過整合黨建、產業、文化、鄉風等多方面的價值資源，不僅重燃了鄉村公共精神的火花，還精準回應了村民對公共價值的多元化需求。這一過程不僅簡化了公共價值創造的流程，還增強了其普惠性和可持續性，通過黨、政、企、民等多方力量的協同共建，持續推動鄉村公共價值的創新與發展。

（三）治理工具智慧化

數字技術作為鄉村治理清晰度提升的關鍵媒介，其廣泛應用顯著提高了鄉村治理的透明度和效率。互聯網、大數據和物聯網技術的深度融合，促使鄉村治理事務逐步從現實空間向虛擬空間遷移，實現了治理要素與資源的數字化整合與高效配置。這一過程有效緩解了傳統鄉村治理中存在的碎片化、低效率的問題，通過技術手段使得問題得以清晰呈現和精準識別，為鄉村治理提供了更為精準的數據支持和決策依據?！皵底粥l村一張圖”作為當前數字鄉村治理的主流模式，其核心理念在于通過數字技術與鄉村治理的深度融合，推動了鄉村生產、生活與生態環境的全面數字化轉型。該模式通過構建統一的數據平臺，實現了對鄉村治理各類信息的集成化管理，為鄉村治理提供了全景式、可視化的管理界面，有助于提高治理決策的科學性和時效性，助推鄉村治理向更加智慧化、精細化的方向發展。

一是加速鄉村產業數字轉型。浙江省深度融合農業與數字技術，推進“國家農業農村信息化示范省工程”、產業振興項目以及數字農業工廠試點創建等關鍵智慧農業項目，促進傳統農業向高效數字化農業的根本性轉變。通過與甲骨文、阿里巴巴等科技領軍企業的深度合作，創新了傳統農業經營模式，樹立了一系列具有全國示范效應的數字農業應用典范。利用大數據分析，逐步構建了一個涵蓋生產現場至管理決策的全方位數字化管理體系，實現了農業生產效率的顯著提升。二是優化鄉村政務服務效能。浙江省德清縣依托先進的數字智能治理平臺，構建了“1+N+5”數字鄉村治理體系框架，即一個大數據基礎平臺，支撐多個應用體系，并聚焦鄉村規劃、環境、服務、經營、治理五大領域，推動全面數字化，以實現政府治理的高效協同。以德清縣為例，該縣通過整合跨部門涉農數據資源，實現數據共享與流程再造，顯著提升了鄉村治理的智慧化水平和居民幸福感。浙江省還開創地采用“一圖盡覽”的數字化治理模式，建立了基于村情民意、遙感監測的問題快速響應與處理機制，確保了鄉村治理的全程智能化監管。三是拓寬民意表達與反饋途徑。面對傳統鄉村治理中民意反饋不暢、治理響應滯后的問題，數字鄉村治理模式強調以問題為驅動，以村民需求為核心，有效打破了信息壁壘，確保了村民訴求能夠及時、準確地被捕捉并得到有效處理。這一過程通過將社會問題數據化，轉化為治理數據，在數字平臺上進行智能分析，形成針對性的治理策略和解決方案，最終由相關部門迅速響應并實施，形成了一個閉環的治理流程。德清縣的“數字鄉村一張圖”平臺與湖州市“解紛碼”APP無縫對接，設立了矛盾糾紛調處化解模塊，實現了多部門協同調處，村民只需要簡單掃碼即可享受調解、咨詢、投訴、舉報等一站式服務，極大地便利了民眾，提升了治理效率。

（四）治理機制集成化

在國家政權建設的深化過程中，“行政下沉”策略將國家權力延伸至鄉村社會，促使行政體系與傳統鄉村治理模式相融合。這一轉變促使鄉村治理超越了單一村莊界限，依賴于縣、鄉、村多級聯動的協同機制。隨著村級組織日益行政化和村干部的職業化，他們不僅需要遵循科層制度的管理規范，還需應對繁重的上級監督與評估任務，這雖強化了鄉村治理的行政色彩，卻也在一定程度上削弱了鄉村自治的活力與靈活性，導致鄉村治理機制陷入僵化。然而，新興信息技術的融入為擺脫鄉村治理困境帶來了轉機。它促進了治理模式的創新與升級，面對復雜多變的鄉村治理事務，傳統單向的政府主導管理模式顯得力不從心，而信息技術的引入則要求鄉村治理向更加靈活、多元的方向轉變，促使鄉村社會重新配置村級組織的權責結構，賦予其更多治理權限，以打破“權小責大”的困境，使村級組織能夠更有效地發揮治理與服務職能，抵御現代數字技術帶來的對鄉村自治的潛在沖擊。

以浙江省德清縣“數字鄉村一張圖”平臺為例，它為鄉村治理的現代化與村級組織治理效能的提升開辟了新路徑。該平臺不僅增強了村級組織的技術能力，使其能夠更及時、精準地響應村民的多元化需求，還通過數字化手段實現了村務治理的透明化與高效化。同時，“數字鄉村一張圖”還聚焦于村民全生命周期的服務需求，如出生、教育、就業、醫療等，村級組織據此提供主動、細致的服務，進一步提升了服務效能。即通過技術賦權，使得村級組織成為信息技術應用的主體和鄉村治理的實際權力中心，既強化了鄉村治理能力，又減輕了基層政府的負擔，構建起一種新型的、基于數字技術的協同治理模式，鄉村治理事務和服務事務得以清晰界定與高效執行，確保了鄉村公共秩序的穩定與公共服務的有效供給。

五、數字賦能鄉村整體智治的德清經驗

在推進數字鄉村整體智治的過程中，德清縣以數字技術為核心驅動力，通過深入實踐和持續探索，積累了獨具特色的經驗。這些經驗不僅體現在搭建鄉村治理數字化平臺的技術創新上，更在于其對鄉村生產、生活、生態的全方位感知和精準治理。這一過程中，德清縣在治理理念、治理主體、決策方式和運行機制四個方面實現了顯著的轉型，從而推動了數字鄉村治理向鄉村整體智治邁進。

（一）治理理念從碎片思維到整體思維

傳統的鄉村治理理念存在碎片化思維困境，具體表現在鄉鎮政府的責任意識碎片化、村級組織的價值觀念碎片化和村民的信任關系碎片化。其一，晉升錦標賽和壓力型體制導致鄉鎮政府責任意識碎片化，偏好短期成果而忽視長期發展。這種偏重形象工程、對上負責而非對民負責的心態，以及對“美觀”和“場面”的追求，忽略了項目完成后的持續維護和管理，使得示范點效果難以持續，甚至出現成效反彈。其二，村級組織因過分追求局部利益，導致治理目標分散，各村級組織更關注本村的短期利益，而非鄉村整體的長期發展，因而在資源分配、政策執行和服務提供上出現分歧。這種利益導向的博弈行為，使得村級組織間的合作變得復雜，難以形成統一的治理策略和行動。其三，村民由于信息獲取和理解能力差異造成信任關系碎片化，影響其參與治理的意愿和治理效能。數字治理的宣傳和教育未能充分覆蓋所有村民，特別是對于互聯網接觸較少的群體，他們對數字治理的具體內容、操作方法和預期效益缺乏了解。這種信息的不對等獲取，使得村民對數字治理的期望和反饋產生分歧，難以形成統一的治理共識。由于鄉鎮政府、村級組織以及村民等參與主體在公共事務的認知和處理上存在差異，導致了集體行動能力相對薄弱，難以轉化為協同推進力，阻礙了鄉村治理的數字化轉型進程。

在數字鄉村治理的探索中，德清縣展現出了從碎片化思維向整體性治理理念轉變的深刻洞察與實踐。該縣摒棄了以往分散、獨立的治理邏輯，轉而以整體性治理為核心，將鄉村視為一個相互關聯、不可分割的整體。德清縣秉持整體性治理理念，將鄉村的繁榮與發展視為一個系統工程，其中涉及經濟、社會、文化、生態等多個方面。這種理念強調在治理過程中要全面考慮，既要注重鄉村的經濟增長，也要關注社會和諧、文化傳承和生態保護，確保鄉村發展的可持續性。在具體實踐中，德清縣不僅注重治理策略的整體性規劃，還強調治理過程中的系統性和協同性，從整體出發，注重各要素之間的內在聯系和相互依存。通過整體性治理理念的引導，德清縣在鄉村規劃、資源分配、政策制定等方面實現了全面優化，有效提升了鄉村治理的效能和水平。

德清縣的經驗表明，整體性治理理念是推動鄉村治理現代化的核心，它要求在推進數字鄉村整體智治的進程中，鄉鎮政府必須摒棄碎片化思維，確立整體性治理的核心理念。同時，政府需充分發揮先進技術的支撐作用，為整體性治理提供堅實的技術基礎。

（二）治理主體從政府主導到多元共治

在推進數字鄉村治理的進程中，盡管各參與主體依據不同維度發揮著關鍵作用，但當前仍面臨整合多元力量的挑戰。傳統治理權威中的“話語霸權”難題，使得政府在數字鄉村治理中占據強勢地位，限制了村民的參與和意見表達，導致信息透明度不足和村民監督的局限性。與此同時，新興治理力量如社會組織和市場組織在數字鄉村治理中的參與渠道有限，參與度普遍不足，影響了數字鄉村整體智治的深度推進?；鶎又卫韱卧苍庥觥澳芰Χ贪濉崩Ь常迕竦膮⑴c意愿不足、積極性缺乏，以及對數字治理理解淺薄等因素，制約了共建共享共治的數字鄉村整體智治格局的形成，進一步加深了治理主體間的隔閡，影響了數字鄉村治理的深度融合與持續發展。

在德清縣的數字鄉村治理實踐中，鄉鎮政府、企業、社會組織、村委會和村民共同構成了一個多元化的治理體系，有效解決了傳統治理中政府主導碎片化的問題。這一獨特的“德清經驗”，通過多元共治的方式，將各方力量凝聚在一起，共同推動鄉村治理的現代化和智能化。鄉鎮政府作為引導者，攜手企業、社會組織、村委會及村民，共同構建了一個多元共治的體系。鄉鎮政府通過制定政策、搭建平臺，確保治理方向;企業以其技術和資金優勢，為治理提供創新和動力;社會組織提供咨詢與監督，確保治理透明度和公信力;村委會作為基層組織，協調各方利益，推動村民參與;而村民則作為治理的基礎力量，通過直接參與和反饋，使治理措施更貼近實際、符合民意。這種多元共治的模式，不僅有效解決了政府主導下的碎片化問題，還促進了鄉村治理的現代化、智能化和可持續發展。

在汲取德清經驗時，各地應致力于打造一個以政府為引領、企業為支撐、社會組織為輔助、村民為主體的多元共治新模式。通過構建數字化平臺，促進信息資源的整合與共享，打破傳統治理的信息壁壘。同時，強化政府的統籌協調作用，積極引入市場機制，發揮企業的創新活力，培育社會組織的參與能力，并廣泛激發村民的自治熱情。

（三）決策方式從經驗決策到數據驅動

傳統的鄉村決策模式根植于鄉村治理的歷史與文化背景之中，鄉鎮領導和村干部在缺乏全面數據支持的情境下，往往依賴于過往的治理經驗，這種決策方式雖然為政策制定提供了歷史參照，但也可能削弱了對新挑戰的適應能力。一方面，決策過程主要依賴于個人經驗和直覺。鄉鎮領導、村干部可能基于個人的理解和判斷而非全面的數據分析來做出決策，這可能導致決策結果受到個人偏好的限制。另一方面，鄉村治理決策過程中對人際關系的重視，反映了鄉村社會緊密的人際網絡，但也可能使得決策偏重維護既有的社會關系，而非單純追求治理的效率與公正。此外，口頭傳達在決策中的重要性表明了非正式溝通在政策制定和執行中的作用，但這種方式可能缺乏正式文件那樣的透明度和可追溯性。經驗決策在快速響應和處理常規性問題時具有一定的優勢，但在動態變化的社會環境中逐漸顯露出其局限性，難以適應治理需求的復雜性和多變性，在新問題和新挑戰面前，經驗決策方式缺乏一定的前瞻性和適應性。

浙江省德清縣實現數據驅動決策轉型的核心在于構建了“數字鄉村一張圖”平臺，該平臺通過整合鄉村治理相關的各類數據，如地理信息、人口動態、經濟活動等，形成一個全面的數據資源池。依托城市大腦的數據處理能力，德清縣能夠對這些數據進行實時監測和深入分析，從而為政策制定和資源配置提供科學依據。此外，德清縣推行的“一三五”架構，即統一的數據后臺、三個應用支撐平臺和五個數字化應用領域，進一步促進了數據的可視化和模型化管理，實現了數據匯總和共享。通過這些措施，德清縣成功地將治理模式從依賴個人經驗和直覺的傳統方式，轉變為基于數據分析和事實依據的現代治理方式，大幅提升了治理效率和決策質量。

德清縣的實踐提供了一個很好的借鑒，在數字鄉村整體智治中，鄉鎮政府應重視數據和技術在鄉村治理中的核心作用，通過建設完善的數據基礎設施、整合共享數據資源、實現技術應用標準化、推動跨部門協同合作，并注重保護個人隱私和數據安全，以數據驅動的方式推動鄉村治理現代化、智能化和精準化。

（四）運行機制從無序脫節到高效有序

在推進數字鄉村整體智治的過程中，機制缺失問題凸顯成為主要發展瓶頸。目前，由于缺乏一套完整、高效、協同的運作機制，導致政策制定與執行脫節、資源分配不均、服務提供不連貫。特別是在服務流程整合方面，雖然數字鄉村治理的進展迅速，但公共服務的覆蓋范圍有限，且未能充分實現“一站式”服務模式，使得村民仍需進行線下操作，增加了村干部負擔。同時，村民監督反饋機制的缺失也影響了數字治理的雙向互動，村民的意見和建議難以得到及時回應，而部分試點村在實踐過程中，忽視了實際需求，導致了形式主義現象的出現，影響了數字治理的實際效果。

德清縣在面對數字鄉村治理碎片化問題時，通過一系列創新實踐，成功解決了這些難題，并在此過程中展現了高效有序的特點。在服務流程整合方面，德清縣通過優化線上服務平臺，實現了服務流程的簡化和便捷化，讓村民能夠享受到更加高效、便捷的服務。村民不再需要頻繁進行線下操作，而是可以通過線上平臺輕松完成各類業務的辦理，大大提高了服務效率。在村民監督反饋機制方面，德清縣建立了暢通的反饋渠道和回應機制。村民可以通過線上平臺或其他渠道提出自己的意見和建議，相關部門會及時回應并處理，確保村民的訴求得到及時有效解決。這種雙向互動的方式不僅增強了村民的參與感和獲得感，也提高了數字治理的針對性和實效性。

德清縣在數字鄉村治理的創新實踐中，成功構建了一套高效有序的運行機制，為鄉村治理整體智治提供了理論借鑒與實踐指導。一是通過整合數據和優化服務流程，提高了服務效率;二是通過標準化和規范化技術應用，確保了技術的高效應用;三是通過暢通的反饋渠道和回應機制，增強了數字治理的針對性和實效性。

六、結論與討論

基于浙江省德清縣數字鄉村整體智治所取得的成效，本文在“理念—主體—技術—機制”分析框架下，深入剖析了數字鄉村治理中整體智治的創新實踐及其內在邏輯，并得出以下結論。德清縣的整體智治模式之所以能夠有效解決數字鄉村治理的碎片化問題，主要得益于以下幾個方面的轉型。首先，在治理理念上，實現了從局部碎片化思維向全局整體性思維的躍遷;其次，在治理主體上，促進了從單一政府主導向多方利益主體共同參與的多元共治模式的過渡;再次，在決策方式上，完成了從依賴經驗的直覺決策向基于數據驅動的科學決策的演變;最后，在運行機制上，構建了從無序脫節到高效有序的治理流程。

德清縣通過整體智治模式有效緩解了數字鄉村治理的碎片化問題，從而為數字時代的鄉村治理探索出一條新路徑，即促進數字技術與鄉村治理深度耦合、共同創建數字鄉村整體智治協同體、明確數字技術全面應用場景的界限和建立科學有效的數字信息共享機制。該研究不僅系統化地闡釋了數字鄉村治理的整體智治模式，而且為理解和實施數字治理提供了一個理論框架，這對于促進鄉村治理現代化、提升治理效能具有重要的理論和實踐意義。通過對德清縣的案例分析，本文為其他地區的數字鄉村整體智治提供了可復制的模式，展示了數字技術在鄉村治理中的應用潛力，為推動鄉村治理的數字化轉型提供了有力的實證支持。

本文的局限性在于其案例分析僅聚焦于單一地區，即德清縣。盡管這一深入剖析為理解數字鄉村治理提供了有價值的見解，但單案例的研究方法存在其固有的信度挑戰。為進一步充實研究并增強其信度和普適性，建議在接下來的研究中引入更多地區的整體智治實踐案例，特別是與德清縣同屬浙江省的其他地區。通過對比分析這些地區的案例，可以更為全面地理解數字鄉村治理在不同環境下的表現與差異，并可能得出更為廣泛適用的結論。

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HowDigitalEmpowermentAchieveOverallSmartGovernanceinRuralAreas

——ACaseStudybasedonPanoramicGovernancePlatformof“DigitalVillageofOneMap”inDeqingCountyofZhejiangProvince

ZhaoJingdan，SuXuehan

（CollegeofManagement，ShenyangNormalUniversity，ShenyangLiaoning110034）

Abstract：DigitaltechnologyisreshapingthepatternofruralgovernanceinChina，andtheoverallintelligentgovernancemodelhasbecomeanimportanttrendinruralgovernanceinthenewera.However，thismodelfaceschallengesoffragmentedgovernanceconcepts，subjects，technologies，andmechanismsinlocalpractice.Tothisend，DeqingCountyinZhejiangProvincehastakentheleadinlaunchingthe“DigitalVillageofOneMap”panor-

amicgovernanceplatform，whichachievestheintegrationofgovernanceconcepts，collaborativegovernanceentities，intelligentgovernancetools，andintegratedgovernancemechanismsthroughdigitalempowerment.TheexperienceofDeqingCountyshowsthatdigitalempowermentofoverallintelligentgovernancecaneffectivelysolveruralgovernanceproblems，achieveatransformationofgovernanceconceptsfromfragmentedthinkingtoholisticthinking，governancesubjectsfromgovernmentledtodiversifiedcogovernance，decision-makingmethodsfromempiricaldecision-makingtodata-driven，andoperationalmechanismsfromdisorderlydisconnectiontoefficientandorderly.Itprovidesanewgovernancepathforruralgovernanceandenhancestheefficiencyofruralgovernance.

Keywords：ruralgovernance;holisticintelligentgovernance;“DigitalVillageofOneMap”;digitalempowerment

【責任編輯：劉北蘆""責任校對：趙踐】

收稿日期：2024-10-22

基金項目：國家社會科學基金一般項目（21BZZ013）

作者簡介：趙敬丹，女，遼寧錦州人，沈陽師范大學教授，管理學博士，碩士研究生導師，主要從事數字公共治理、基層治理與社會組織管理研究;蘇雪寒，女，遼寧營口人，沈陽師范大學行政管理碩士研究生，主要從事數字公共治理與基層治理研究。