地方政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托高質(zhì)量發(fā)展的政策研究

摘要：隨著我國資本市場逐步成熟，不動(dòng)產(chǎn)投資信托（REITs）在境內(nèi)也迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，作為創(chuàng)新金融工具，對地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的支撐作用。本文旨在探討在新質(zhì)生產(chǎn)力迅速發(fā)展的背景下，地方政府在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)意義，調(diào)研分析國際經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)踐，總結(jié)發(fā)展過程中的政策演變和階段性特點(diǎn)，并針對試點(diǎn)階段出現(xiàn)的問題進(jìn)行剖析，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：新質(zhì)生產(chǎn)力；不動(dòng)產(chǎn)投資信托；地方政府；高質(zhì)量發(fā)展

一、REITs與新質(zhì)生產(chǎn)力簡述

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs是指以公開募集資金形式，形成基金財(cái)產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由基金管理人主動(dòng)管理運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目大部分收益分配給投資者的標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品，并在證券交易所上市交易[1]。新質(zhì)生產(chǎn)力是指創(chuàng)新起主導(dǎo)作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)[2]。REITs與新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在REITs可以拓寬融資渠道，盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施，帶動(dòng)新的固定資產(chǎn)投資，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供資金支持。同時(shí)，新興技術(shù)也可以應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施場景，進(jìn)而為新質(zhì)生產(chǎn)力的承接物質(zhì)載體賦能增效，推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施蓬勃發(fā)展。

二、發(fā)展REITs的意義

一是創(chuàng)新投融資機(jī)制，緩解財(cái)政壓力。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、資金需求大，地方政府常依賴債務(wù)融資，導(dǎo)致財(cái)政壓力沉重。發(fā)行REITs能有效降低負(fù)債率，釋放基礎(chǔ)設(shè)施中的沉淀資金，不僅有助于地方政府去杠桿，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低財(cái)政資金路徑依賴，還能引導(dǎo)資金投向高效能的新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域。二是優(yōu)化資源配置，激發(fā)市場活力。大力發(fā)展REITs，有助于吸引更多社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資者可以分享基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分紅，享受國家基建發(fā)展紅利。同時(shí)，地方政府也能統(tǒng)籌利用民間資本，優(yōu)化資源配置導(dǎo)向，補(bǔ)齊地區(qū)發(fā)展短板，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入新的活力。三是提升城市競爭力，提高管理效能。REITs的推廣有助于改變過去“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的模式，通過專業(yè)化運(yùn)營和外部監(jiān)督“雙向發(fā)力”，提升運(yùn)營管理效能，創(chuàng)造更高收益，拉動(dòng)地方稅收，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新動(dòng)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，向新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，從而增強(qiáng)城市的整體競爭力和吸引力。

三、國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

綜合全球REITs的發(fā)展歷史來看，一些發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷史較長、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。通過總結(jié)其共性舉措，有助于我們充分吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免在相似問題上重走彎路，并結(jié)合我國的具體國情和發(fā)展需求，從試點(diǎn)發(fā)展中逐步探索出一條符合我國實(shí)際的發(fā)展路徑，從而更有針對性地推動(dòng)我國REITs市場整體向前發(fā)展。REITs市場規(guī)模前三國家的綜合經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下。

一是出臺法律法規(guī)支持。政府通過立法形式，建立一套完善的REITs法律法規(guī)來規(guī)范其運(yùn)作，明確參與方的權(quán)責(zé)和法律邊界，并高度重視保護(hù)投資者權(quán)益，從法治層面為REITs市場持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展奠定最重要的基石。二是實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。秉承稅收中性原則，通過有針對性的稅收優(yōu)惠政策，避免復(fù)雜交易架構(gòu)導(dǎo)致稅負(fù)過重的問題，打消參與方對高額稅負(fù)問題的顧慮，極大提高REITs的投資吸引力，從而促進(jìn)REITs穩(wěn)步擴(kuò)容發(fā)展。三是構(gòu)建嚴(yán)格監(jiān)管體系。通過建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，完善REITs信息披露制度，詳細(xì)披露項(xiàng)目公司運(yùn)營狀況，增強(qiáng)運(yùn)作的透明度，降低投資者信息獲取成本，促使投資者開展理性投資，有效防范違法違規(guī)行為，營造公平透明的良好市場環(huán)境。四是增強(qiáng)市場流通性。允許養(yǎng)老金、保險(xiǎn)資金甚至是跨境資本參與投資，大力推動(dòng)REITs市場投資多元化和國際化，吸引國內(nèi)外投資者廣泛參與，有效增強(qiáng)資本流動(dòng)性，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分散的成效。

四、發(fā)展階段和政策演變特點(diǎn)

REITs發(fā)展總體上可分為三個(gè)階段。

第一階段是初期試點(diǎn)階段（2020—2021年）。2020年4月，中國證券監(jiān)督管理委員會與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布“40號文”，是境內(nèi)公募REITs試點(diǎn)的綱領(lǐng)性文件。同年7月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布“586號文”，標(biāo)志著境內(nèi)公募REITs試點(diǎn)正式拉開帷幕。2021年6月，首批9只公募REITs產(chǎn)品正式上市。上交所、深交所等機(jī)構(gòu)也相繼發(fā)布相關(guān)政策，為REITs市場運(yùn)作構(gòu)建基礎(chǔ)制度框架。

第二階段是持續(xù)發(fā)展階段（2022—2024年）。2022年2月，財(cái)政部聯(lián)合國家稅務(wù)總局出臺“3號公告”，針對公募REITs架構(gòu)搭建過程中的底層資產(chǎn)剝離、項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易提供企業(yè)所得稅配套政策。2022年5月，國務(wù)院發(fā)布“19號文”，首次在國務(wù)院層面提出要建立多層次基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場。國家發(fā)展和改革委員會隨后發(fā)布“617號文”進(jìn)一步細(xì)化擴(kuò)募監(jiān)管要求，為后續(xù)項(xiàng)目擴(kuò)募創(chuàng)造了良好環(huán)境。

第三階段是常態(tài)化發(fā)行階段（2024年7月至今）。2024年7月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)“1014號文”，標(biāo)志著我國的基礎(chǔ)設(shè)施REITs從試點(diǎn)階段正式進(jìn)入常態(tài)化發(fā)行階段。

綜合來看，歷時(shí)四年多，我國REITs政策從最初的試點(diǎn)探索，逐步發(fā)展到常態(tài)化推廣，政策內(nèi)容由粗到細(xì)，支持力度不斷加大，資產(chǎn)范圍逐步擴(kuò)充，發(fā)行機(jī)制逐步成熟，監(jiān)管機(jī)制不斷完善，整體呈現(xiàn)出市場逐步規(guī)范化、規(guī)模化的趨勢。地方政府的支持政策也在不斷創(chuàng)新和完善，為市場發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制，主要特點(diǎn)包括：一是支持政策數(shù)量逐年增加。從2020年開始，北京市率先出臺支持REITs的政策，隨后各地政府紛紛跟進(jìn)，呈現(xiàn)政策“遍地開花”態(tài)勢。二是獎(jiǎng)補(bǔ)貼力度逐漸提升。例如2020年北京市對新設(shè)立或遷入的持牌公募基金管理人給予不超過1000萬元獎(jiǎng)勵(lì)[3]。2024年福州市則提供總額不超過5000萬元的一次性落戶獎(jiǎng)勵(lì)[4]。三是政策覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。政策覆蓋的范圍從省市擴(kuò)展到各縣區(qū)，甚至覆蓋到整個(gè)省份的多個(gè)縣（市、區(qū)），充分顯示出地方政府對REITs發(fā)展的高度重視。

五、REITs發(fā)展問題分析

（一）參與方利益訴求不同導(dǎo)致委托代理成本高企

我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs鏈條長、層次復(fù)雜、參與主體多，各方利益訴求并不一致。原始權(quán)益人的利益訴求在于發(fā)行上市和持續(xù)控制底層資產(chǎn)；運(yùn)營公司注重參與項(xiàng)目分成和運(yùn)營激勵(lì)；基金公司注重做大管理規(guī)模；投資者注重持續(xù)穩(wěn)定分紅和交易超額收益。利益訴求不一致，容易產(chǎn)生的問題包括：一是中小投資者持有基金份額少且分散，原始權(quán)益人作為大股東更容易通過關(guān)聯(lián)交易侵害中小投資者權(quán)益。二是部分基金管理機(jī)構(gòu)如果主動(dòng)管理能力不足，容易導(dǎo)致資產(chǎn)效益不高；盲目追求擴(kuò)大規(guī)模，容易導(dǎo)致過度舉債，損害基金持有人權(quán)益。

（二）專業(yè)人才隊(duì)伍較為缺乏掣肘市場持續(xù)擴(kuò)容發(fā)展

與國外成熟市場相比，我國境內(nèi)REITs市場起步較晚。基礎(chǔ)設(shè)施REITs涉及金融、法律、資產(chǎn)管理等多個(gè)領(lǐng)域，既懂金融又懂基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理的跨學(xué)科復(fù)合型人才相對欠缺[5]。人才匱乏可能進(jìn)一步導(dǎo)致基金管理機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)控制、資產(chǎn)價(jià)值提升、市場分析等關(guān)鍵領(lǐng)域表現(xiàn)不足，無法有效提升資產(chǎn)的運(yùn)營效率和盈利能力，從而影響REITs的收益潛力和市場競爭力，進(jìn)而拉低REITs的整體表現(xiàn)和投資者收益，制約市場持續(xù)擴(kuò)容與創(chuàng)新發(fā)展。隨著市場進(jìn)一步擴(kuò)容，未來REITs領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的需求將愈發(fā)迫切。

（三）市場規(guī)模和范圍有待進(jìn)一步拓展

截至2024年6月底，滬深兩地上市的基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品僅36只，發(fā)行規(guī)模1119.22億元。資產(chǎn)業(yè)態(tài)涵蓋：保障性租賃住房、倉儲物流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、風(fēng)力發(fā)電、橋梁公路、清潔能源、污染治理、消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施等類型[6]。其中，主要是以橋梁公路為主的REITs發(fā)行規(guī)模達(dá)到48.7%。與其他發(fā)達(dá)國家相比，整體規(guī)模還比較小，底層資產(chǎn)類型有待進(jìn)一步豐富和多樣化。

（四）法律體系和稅收優(yōu)惠政策有待完善

在REITs立法方面，我國雖然也有《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國信托法》等相關(guān)法律，但暫未專門針對REIT立法。2022年出臺的REITs試點(diǎn)稅收公告，主要明確發(fā)行設(shè)立和存續(xù)運(yùn)營環(huán)節(jié)的所得稅問題。存在現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策不完全適用于REITs的情形。此外，我國現(xiàn)行的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)在設(shè)立和運(yùn)營過程涉及多個(gè)稅種，特別是在資產(chǎn)剝離和股權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)情況復(fù)雜，可能會產(chǎn)生較高的所得稅和土地增值稅等稅負(fù)，導(dǎo)致原始權(quán)益人在設(shè)立階段稅負(fù)過重，影響發(fā)行和投資的積極性。

六、政策建議

（一）強(qiáng)化治理制衡機(jī)制，多措并舉降低委托代理成本

構(gòu)建REITs參與方制衡機(jī)制，是推動(dòng)REITs行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。一是簡化交易結(jié)構(gòu)。采取“分時(shí)期、漸進(jìn)式”改革方法，逐步簡化交易結(jié)構(gòu)，減少代理層級，降低委托代理成本。二是完善信息披露。加強(qiáng)信息披露制度，結(jié)合國際標(biāo)準(zhǔn)，提高披露頻次和質(zhì)量，確保投資者能夠充分了解經(jīng)營狀況，提升市場透明度，保護(hù)投資者權(quán)益。三是強(qiáng)化基金持有人大會作用。加強(qiáng)基金持有人大會對重大事項(xiàng)的決策權(quán)，尤其是完善關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)部交易審查機(jī)制。四是優(yōu)化管理人治理。完善REITs管理人的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制，健全與業(yè)績掛鉤的激勵(lì)和考核體系，充分激發(fā)參與方的動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)約束與激勵(lì)相容。

（二）堅(jiān)持引培育并舉，破解REITs人才困境

一是加快人才培養(yǎng)試點(diǎn)。聯(lián)合高等院校推行REITs人才培養(yǎng)計(jì)劃，包括開設(shè)專業(yè)教學(xué)課程和研究生培養(yǎng)等，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)與高校之間的產(chǎn)學(xué)研合作，突出理論和實(shí)踐結(jié)合，加快培養(yǎng)一批專業(yè)實(shí)踐型人才。二是加大人才引進(jìn)力度。健全境外高層次人才引進(jìn)機(jī)制，完善落戶安居、子女教育、醫(yī)療服務(wù)等配套綠色通道服務(wù)，讓境外REITs優(yōu)秀人才“愿意來、留得住”。三是加強(qiáng)人才培訓(xùn)交流。利用滬深交易所等平臺，建立行業(yè)人才的持續(xù)交流培訓(xùn)機(jī)制，提升從業(yè)人員在資產(chǎn)管理、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的專業(yè)能力，構(gòu)建與我國REITs市場高質(zhì)量發(fā)展相匹配的人才隊(duì)伍。

（三）穩(wěn)步拓展底層資產(chǎn)類型和范圍，提升新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模占比

一方面，順應(yīng)國家新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方向，逐步推動(dòng)底層資產(chǎn)多元化，將城市更新中涉及的智慧城市建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施等納入REITs發(fā)行范圍，以滿足不同投資者的風(fēng)險(xiǎn)偏好，擴(kuò)大市場規(guī)模，增強(qiáng)市場活力。另一方面，鼓勵(lì)各地區(qū)加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目儲備，并在滿足一定發(fā)行條件的前提下，實(shí)施分類管理，放寬發(fā)行條件，予以政策傾斜，支持?jǐn)?shù)據(jù)中心、人工智能等領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行上市[7]，形成示范效應(yīng)，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

（四）推進(jìn)REITs立法和出臺稅收優(yōu)惠政策

一是穩(wěn)步推進(jìn)REITs專門立法。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定和完善REITs相關(guān)法律法規(guī)，明確市場參與各方的權(quán)責(zé)，明確管理模式、治理架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，著重明確監(jiān)管體系和法律責(zé)任，大幅提高內(nèi)部交易、關(guān)聯(lián)交易等違法違規(guī)成本，為REITs市場法治化、體系化、制度化發(fā)展提供法律保障。二是加快優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策。建立與現(xiàn)行REITs架構(gòu)相匹配的財(cái)稅制度，從稅法層面制定和明確REITs在設(shè)立、運(yùn)營、持有和退出等各環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策，解決重復(fù)征稅、提前征稅、征管細(xì)節(jié)不清晰等制約長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。根據(jù)REITs的發(fā)展階段，動(dòng)態(tài)更新完善法律制度，加快與國際接軌的步伐。

七、結(jié)論與展望

我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs蘊(yùn)藏著巨大的潛力和廣闊的發(fā)展前景。借助REITs這個(gè)創(chuàng)新型金融工具，可以有效地引導(dǎo)長期耐心資本流入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成集募集、投資、管理、退出于一體的良性循環(huán)機(jī)制。在REITs推進(jìn)發(fā)展過程中，地方政府扮演著不可或缺的重要角色，通過營造有利于REITs成長的政策環(huán)境，能夠?yàn)槭袌鎏峁┓€(wěn)定的預(yù)期，增強(qiáng)投資者信心，激發(fā)市場活力，吸引更多長期資本投入，進(jìn)而推動(dòng)REITs市場的穩(wěn)健發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方政府與REITs參與方的多方共贏。

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[4]福州市發(fā)展和改革委員會，福州市財(cái)政局，福州市地方金融監(jiān)督管理局．福州市促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展的若干意見[EB/OL]．福州市發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)，2024-01-29．

[5]梁曉然，基礎(chǔ)設(shè)施REITs的成效、不足及相關(guān)建議[J]．租賃情報(bào)，2023（04）：94-96

[6]資產(chǎn)證券化分析網(wǎng)數(shù)據(jù)整理[EB/OL]．資產(chǎn)證券化分析網(wǎng)，2024-06-29．

[7]許瀠方，吳凡．借鑒國際經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs高質(zhì)量發(fā)展[J]．清華金融評論，2023（04）：34-37．

（作者簡介：沈上焜，深圳市南山區(qū)國庫支付中心中級會計(jì)師；韓曉云、楊銳，深圳市南山區(qū)財(cái)政局；張永繼，深圳市南山區(qū)國庫支付中心）