廢除美國“出生公民權(quán)”，特朗普做得到嗎

2024年12月8日，特朗普在當(dāng)選后首次接受訪談時宣稱，他將在就任后的第一天就取消“出生公民權(quán)”（birthright citizenship），以此作為第二任期優(yōu)先議程之一。此言引發(fā)美國一些移民群體的擔(dān)憂，將加劇兩黨在非法移民和邊界安全問題上的沖突。“出生公民權(quán)”作為美國“國家特點的一部分”，是美國公民身份法律的基石，特朗普挑動此事的如意算盤是什么？是志在必得還是虛晃一槍？

美國的“出生公民權(quán)”及其爭議

所謂“出生公民權(quán)”，指的是任何出生在一個國家邊界或領(lǐng)土范圍內(nèi)的人都自動被賦予該國公民身份的權(quán)利。目前，世界上有33個國家實施無限制的“出生公民權(quán)”，其中只有美國、加拿大是發(fā)達國家，另外還有31個國家實行受到某種限制的出生公民權(quán)政策。

美國的“出生公民權(quán)”由憲法和補充性法規(guī)所規(guī)定。美國憲法第十四修正案第一款為美國“出生公民權(quán)”奠定了法律基礎(chǔ)，規(guī)定：“所有在美國出生或歸化并受其管轄的人都是美國及其居住州的公民。”這一條款也被稱為“公民身份條款”，其中的“受管轄”短語被稱為“受管轄條款”。該修正案“為決定誰是美國人提供了一個清晰簡明的標準”。此外，美國《移民和國籍法》第301款a也對美國公民身份做出了與“公民身份條款”相同的規(guī)定：“在美國出生并受管轄的人是美國公民，擁有美國國籍。”

美國國會制定第十四修正案的目的，是解決當(dāng)時新獲得自由的奴隸的公民身份問題。美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，南部一些州援引最高法院1857年在“德雷德·斯科特訴桑福德案”的裁決為依據(jù)，堅持認為它們有權(quán)不給予獲得解放的奴隸以公民身份。這促使國會制定了憲法第十四修正案，以推翻最高法院對“德雷德·斯科特訴桑福德案”的裁決，并對美國公民身份的確切含義進行了界定。

根據(jù)第十四修正案，美國給予公民身份依據(jù)的是“出生地主義”（jus soli），而不是“血統(tǒng)主義”（jus sanguinis）；美國公民身份的兩種來源是出生和歸化，但“受管轄條款”把外國外交人員、僑民和印第安人排除在外。盡管國會在以后的立法中給予印第安人公民身份，但也給該條款制定的意圖和非法移民在美國所生子女是否享有“出生公民權(quán)”留下爭議。對于第十四修正案，占主流地位的釋義是，“出生公民權(quán)”適用于所有在美國出生的人，而不管其父母的移民地位如何。反對“出生公民權(quán)”者（限制主義者）則認為，只有美國公民和永久居民所生子女才應(yīng)獲得公民身份。這一爭議為包括特朗普在內(nèi)的反移民的強硬保守派取消“出生公民權(quán)”提供了可利用的空間。

特朗普為何要取消“出生公民權(quán)”

特朗普長期以來一直把反移民作為施政的優(yōu)先議程，在2016年的大選中發(fā)布文件稱“出生公民權(quán)仍是吸引非法移民的最大因素”，主張取消在美國出生的孩子自動獲得公民身份的政策。在第一個任期內(nèi)，特朗普試圖通過頒布行政令來終止“出生公民權(quán)”，并且將此種嘗試作為2018年中期選舉前在非法移民問題上堅持強硬立場的一個姿態(tài)，但遭到民主黨和移民權(quán)活動分子以及當(dāng)時國會共和黨籍眾議長保羅·瑞安的反對。因阻力太大，特朗普在第一任期行將結(jié)束時用拒絕給赴美主要目的是生孩子的婦女發(fā)放簽證的方式，最終回避了在相關(guān)問題上的攤牌。

在2024年大選中，特朗普又多次承諾，如重返白宮，將在當(dāng)政第一天就取消“出生公民權(quán)”。2023年5月30日，特朗普在最高法院對“美國訴黃金德案”裁決125周年紀念日這天宣布，他將在重新入主白宮的第一天就發(fā)布行政令取消這一裁決。同年6月3日，特朗普再次承諾如重返白宮，將發(fā)布行政令取消“出生公民權(quán)”。特朗普在2024年大選中獲勝后首次接受媒體訪談時，介紹了其施政首個百日計劃，聲稱“如果可能的話，將通過行政令來終止出生公民權(quán)”，“我們必須終止它，它是荒謬的”。

特朗普執(zhí)意取消“出生公民權(quán)”，主要出于以下考慮。一是兌現(xiàn)競選承諾。在2024年大選中，選民普遍關(guān)注的議題是通脹、非法移民和犯罪，其中非法移民最受關(guān)注。拜登執(zhí)政四年，進入美國的非法移民超過1000萬，帶來了嚴重的治安問題，也給許多“庇護城市”和聯(lián)邦政府造成巨大財政負擔(dān)。因此，像在2016年一樣，特朗普在2024年大選中把移民和邊界安全作為最優(yōu)先的競選議題之一，除了提出大規(guī)模遣返非法移民、通過消除“庇護城市”法律以減少非法移民的動機、在南部邊界恢復(fù)修建移民墻、恢復(fù)邊界秩序等政策主張外，還允諾取消“出生公民權(quán)”。

二是將取消“出生公民權(quán)”作為打擊非法移民潮、加強邊界安全、重塑美國移民制度的一部分。美國、加拿大是僅有的仍奉行出生公民權(quán)原則的發(fā)達國家。特朗普認為，該原則被廣泛濫用，是吸引非法移民的一大誘因。根據(jù)皮尤研究中心報告，2008年在美國出生的430萬嬰兒中，有34萬為非法移民所生，2024年在美國出生的非法移民的孩子將高達27.5萬人，占全美新生嬰兒的7%。另外，18歲以下與非法移民父母共同居住的在美國出生的孩子有470萬人。特朗普還認為“出生公民權(quán)”促進了“生育旅行”，即孕婦持非移民訪問簽證進入美國，在美國產(chǎn)子以使她們的孩子成為美國公民。美國是世界上生育旅行率最高的國家之一，美國移民研究中心數(shù)據(jù)顯示，每年從其他國家赴美產(chǎn)子的孕婦多達3.3萬人。除非法使用旅行簽證外，生育旅行對必須經(jīng)受漫長而艱苦的過程才能實現(xiàn)歸化的申請者來說也不公平。特朗普把第十四修正案“公民身份條款”嘲諷地稱為“制造錨孩（anchor babies）條款”，認為“無證移民所生子女的出生公民權(quán)是對違反美國法律的一種獎勵，是幫助吸引跨越美國邊界移民潮的一大明顯因素”。

政治和法律阻力極大

特朗普取消“出生公民權(quán)”，面臨相當(dāng)大的政治和法律阻力。從政治上講，他將遭到民主黨和移民團體的反對，共和、民主兩黨在改革美國移民政策問題上的沖突會因此加劇。特朗普的主張得到一些共和黨大佬的支持，他們認為“僅僅因為在美國地理范圍內(nèi)出生就自動獲得公民身份，無論從歷史上、憲法上、哲學(xué)上和實踐上來說都是荒謬的”，主張“出生公民權(quán)”需要被“重新審視”并受到限制。民主黨則支持“出生公民權(quán)”，特別是在拉美裔被該黨視為一個關(guān)鍵票倉的情況下。目前美國有590萬名擁有公民權(quán)兒童的父母面臨遣返，民主黨有意把特朗普取消“出生公民權(quán)”的主張作為反對其大規(guī)模遣返非法移民政策的一個口實，指責(zé)他此舉將制造新的“骨肉分離”。支持移民的團體也反對大規(guī)模遣返非法移民，試圖對特朗普取消“出生公民權(quán)”的作法發(fā)起法律挑戰(zhàn)。可以預(yù)料，兩黨圍繞包括“出生公民權(quán)”在內(nèi)移民政策的爭議將在特朗普第二個任期內(nèi)愈演愈烈。

從法律上講，美國的“出生公民權(quán)”受到憲法第十四修正案的保護，要取消它只有通過修憲才能做到，而在美國的政治運作中，修憲是極為困難的事。美國憲法第五條規(guī)定，任何一條憲法修正案需要國會兩院至少2/3議員同意才能提出，之后還需要3/4州的州議會批準才能生效。另一種方法是由2/3的州提議召開修憲大會來提出一項修正案，但仍需要3/4州的州議會批準。美國憲法自誕生以來，歷時200多年沒有做出大的修改，只通過了27條修正案，漫長而復(fù)雜的修憲程序是一大原因。2024年大選后，共和黨雖然占據(jù)了國會參眾兩院和州議會的多數(shù)席位，但離提出和批準憲法修正案的2/3和3/4多數(shù)還相差甚遠。在當(dāng)今兩黨政治高度極化的環(huán)境下，特朗普想通過提出憲法修正案來取消憲法修正案的路徑肯定是行不通的。

那么，特朗普是否可以通過頒布行政令或國會立法的方式來取消“出生公民權(quán)”呢？美國國內(nèi)大多數(shù)專業(yè)人士認為，總統(tǒng)沒有權(quán)力通過頒布行政令來取消“出生公民權(quán)”，主要因為它是由憲法規(guī)定的。如果特朗普想通過行政令終止“出生公民權(quán)”，“將立刻引發(fā)訴訟”。在國會立法方面，自20世紀90年代中期以來，國會一直有取消“出生公民權(quán)”的法案提出，但在提出后都沒有了下文，在兩黨政治高度極化的今天更沒有可能通過。

鑒于目前美國法律界對第十四修正案“受管轄條款”的立法意圖和適用范圍存在爭議：保守派和一些法律學(xué)者認為該條款不包括非法移民或無證移民所生子女，民權(quán)人士和另一些法律學(xué)者則認為理當(dāng)包括，因此特朗普最有可能采取的路徑并非直接取消“出生公民權(quán)”，而是通過國會立法，或通過頒布行政令，把官司打到最高法院，謀求對第十四修正案的“受管轄條款”進行“法律澄清”，來縮小第十四修正案“公民身份條款”的適用范圍，以取消非法移民和無證移民所生子女的“出生公民權(quán)”。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）