老齡社會治理現代化的實踐分析

摘要：人口老齡化不斷加深的發展態勢帶來了中國社會結構的變化，陜西省西安市作為西北唯一一座國家中心城市，其在積極應對人口老齡化、推進老齡型社會治理現代化的實踐中，形成了具有針對性的治理舉措，但同時在體制機制、供需矛盾、要素保障等多方面存在短板。亟需從頂層設計完善著手、運用市場化手段、完善要素保障，以多元主體共建共治共享推進治理現代化。

關鍵詞：老齡社會治理；現代化；西安市

作者簡介：胡穎，中共西安市委黨校市情研究中心講師（陜西西安710054）。

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）01-0103-04

一、問題的提出

人口老齡化一直是一個世界性的議題，是一個國家和地區經濟社會發展所面臨的重要課題，也是持續伴隨經濟社會發展、持續伴隨全面建設社會主義現代化強國的重要社會特征。人口年齡結構變化必然引發社會結構的各個方面，包括人力資源結構、消費結構、家庭結構等一系列變化，也必然對社會保障制度、福利供給制度、醫療保障制度提出更為高層次和全方位的治理需求。習近平在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調，“我國的人口老齡化具有老年人口數量最多、老齡化速度最快、應對人口老齡化任務最重”等多重特征，人口老齡化的進程也具有獨特性，伴隨著老年人口比重的持續加大及老年人各方面需求的多樣化發展，構建一系列與老齡社會治理相適應、相匹配的治理架構、推進老齡社會治理現代化的需求日益迫切。作為最大的發展中國家，中國是人口年齡結構先行老化，并從年齡結構視角“跑步”進入老齡社會的，認識和應對老齡社會問題的準備期短促，在發展中國家隊列中較早顯現出老齡社會治理的失序跡象[1]。這也就意味著隨著我國人口老齡化程度的加深，成年型與老年型兩種社會治理模式間的矛盾日益突顯，同時與老齡社會治理相適應、相匹配的一系列治理架構并未實現適應性轉型與調整。

基于此，推進老齡社會治理現代化必然立足中國經濟、社會和資源環境等的現實，聚焦老齡社會治理的核心問題，轉變治理理念，創新治理實踐，推進社會治理在經濟、政治、文化、社會、生態等領域全方位實現適老化轉型，充分結合在發展中保障和改善民生的重大需求，針對人口老齡化的發展規律、老年人群體的特征、老齡社會治理所需的社會支持系統等各個層面，解決好老齡社會所面臨的一系列問題，形成具有中國特色的老齡社會治理方案，以老齡社會治理的現代化推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、老齡社會治理現代化的地方實踐

陜西省西安市作為省會城市、中國特大城市、西北地區唯一一個國家中心城市，在積極應對人口老齡化、持續推進老齡社會治理過程中所采取的政策措施、所形成的治理經驗以及所面臨的治理困境，既有自身的獨特性，也有與其他城市共同的特征，對于總結歸納特大城市應對人口老齡化具有借鑒意義。

（一）西安市人口老齡化情況

參照西安市歷年統計年鑒數據，65歲及以上老年人口占比從2020年的10.9%增長到2021年的12.04%，截至2022年末，占比達到12.48%，老齡人口總量逐年增加。可見，人口老齡化處于不斷加深的趨勢。

西安市的老齡人口呈現明顯的區域差異。據第七次全國人口普查公報，在全市各區縣中，老齡化程度最高的藍田縣（65歲及以上占比16.48%）與最低的航空產業基地（占比3.67%）兩個區縣相差12.81個百分點，共有六個區縣65歲及以上人口占比超14%，高于全市人口老齡化平均數，提前步入老齡社會，且這六區縣主要為老城區及涉農區縣。受地域發展空間以及經濟社會發展條件等多方面因素的限制，在推進老齡社會治理現代化過程中，區縣間的差異無疑增大了治理難度。

（二）西安市老齡社會治理實踐

對于人口老齡化衍生問題的破解，需要調整或重新構建公共政策和治理模式[2]。經過多年的實踐與探索，西安市基本形成了以政府為主導，市場、社會組織與個人多元主體參與的老齡社會治理體系。

首先，政策體系不斷建立健全。2020年以來，西安市相繼出臺一系列涉及老齡社會治理的地方性政策法規，既有《養老服務促進條例》等地方性法規，也涵蓋了《養老服務設施規劃布局》《三級養老服務設施建設考核辦法》等綜合性政策。同時，還針對養老服務設施建設、功能提升、質量提升、要素保障及福利保障等各個層面出臺了具體政策文件。在老齡社會治理體系中，不同部門承擔著不同的治理職責，政府仍然是積極應對人口老齡化、推進老齡社會治理體系和治理能力現代化的主體，是資源分配、服務供給與治理的主導力量[3]。

其次，養老服務體系持續優化。黨的十九屆四中全會提出要構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，這是我國養老服務體系建設的重點。以這一理念為指導，西安市出臺了《養老服務高質量發展行動方案》，明確到2025年形成基本養老服務體系的目標。與此同時，全市各類養老服務設施由2020年的2293個增加到2023年的2842個，總量增長的同時，養老院、社區養老服務站、農村互助幸福院數量也均實現正向增長，基礎養老服務設施不斷完善。

再次，多元主體參與初步顯現。現代化的老齡社會治理要改變單一主體包攬的模式，而是把政府、市場和社會的有機結合作為應對人口老齡化挑戰的重要舉措[4]。對此，西安市不斷鼓勵和支持各類市場主體參與老齡服務，形成市場主體及社會力量參與共治的扶持和優惠政策清單。據民政部門統計，截至2024年底，全市養老機構社會化運營達80%以上，社區養老服務設施社會力量運營達50%以上，有效改變了政府包攬的單一模式。

與此同時，在養老服務專業人才培養以及家庭、個人參與老齡事業上也不斷呈現新的發展方式。通過不斷加強與高等院校、職業學校、養老和醫療機構的協作，建成養老服務專家庫，完善養老護理員獎勵和補貼制度等，吸納更多社會力量和個人投入老齡事業及產業；通過持續推進社區適老化改造和家庭病床建設，讓更多的家庭與老年人有更多機會參與老齡社會治理。

三、西安市老齡社會治理存在的主要問題

盡管以政府為主導，市場、社會組織與個人多元主體參與的老齡社會治理體系已經基本形成，但仍處于初步探索和發展階段，在老齡社會治理過程中依然存在治理體制機制仍不健全、發展供需不匹配、各方面要素保障支持不足、農村社會治理短板突出等問題。

（一）治理體制機制仍不健全

在治理實踐中，老齡社會治理是近年出現的新事物，故老齡社會治理通常需要嵌入現行體制機制當中[2]。一是政策體系仍需進一步完善。黨的二十大報告指出，建立長期護理保險制度，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，并公布了國家基本養老服務清單，將基本養老服務在老齡社會治理中的重要性和基礎性地位進一步明確。無論是從基本養老服務清單的確立與發布，還是在社會保障層面，個人養老金試點仍需推進、長期護理險及農村養老服務等制度尚未建立健全，在國家重要政策的跟進上存在一定滯后性，養老服務設施體系仍未正式成型，其內容及覆蓋面的公平性、可及性仍需增強。二是尚未形成治理合力。老齡社會治理是一個龐大的工程，涉及多個部門職責，但在實際推進中存在部分職責部門對老齡社會治理認識不清的現象。老齡社會治理，涉及保障和改善民生領域的相關工作，花費高、見效慢，在部分區域存在財政投入較少、治理主體積極性不高的情況，各個職能部門間存在溝通協調不暢問題，未形成推進治理現代化的合力。三是治理手段相對單一。就目前而言，政府在治理及調控中手段相對單一，針對新問題、新形勢、不斷多元化的新需求，多元化的治理方式和治理手段運用不充分；治理過程中對于大數據、云計算等智慧化前沿技術運用不足，信息化智能化治理方式雖均有涉及，但在平臺搭建及提升綜合治理能力中利用效率偏低，方式方法仍需進一步創新。

（二）供給與需求發展不匹配

推進老齡社會治理的現代化，要實現政策、設施、產品等各方面的供需平衡，不斷滿足老年人群體對于老年美好生活的向往。從供給結構看，多層次、多樣化的養老服務供給體系尚未健全。全域內優質養老機構“一床難求”以及部分養老床位空置率高等現象同時存在，全市養老機構床位空置率高于全國以及全省平均水平，未建立健全“低端有保障、中端有市場、高端有選擇”的多層次社會保障體系，其中，公辦養老機構供給明顯不足。從養老服務體系來看，居家社區養老機構尚未實現協調發展。一方面，居家社區養老服務基礎設施供給不足，實際落實養老服務設施配建標準低，社區養老服務站多為社區工作場所或者租賃場地。另一方面，居家社區養老持續運營能力不足，機構運營資金籌措能力較弱、社會力量參與熱度不高與老年人接受程度低等問題并存，與滿足現實的多樣化養老需求存在較大差距。

（三）農村老齡社會治理短板突出

相比于城市地區，涉農區縣的人口老齡化程度更深、速度更快，也面臨更大的困境。從基礎配套來看，養老服務設施建設仍不夠健全且在實際運營中，均存在設施陳舊、單一，功能發揮嚴重不足、農村助餐發展困難等問題，難以滿足農民的多樣化養老需求。與此同時，受農村老年人消費觀念陳舊、購買能力較低以及地域廣、居住分散、服務成本高且需求差異大等因素影響，針對農村地區的各項老齡社會治理舉措很難形成相對穩定的形式，市場主體及社會力量參與的積極性明顯低于城區。

四、推進老齡社會治理現代化的路徑選擇

作為國家治理的重要組成部分，老齡社會治理不僅是國家治理的一個重要社會場域，而且為推進國家治理體系現代化提供了一個重要機遇[6]。隨著我國人口老齡化加速發展，在國家完善相關制度安排和調整相應政策的窗口期非常短的背景下[7]，推進老齡社會治理現代化，就要更好地適應人口形勢、緊跟國家政策，因地制宜、因時制宜，不斷完善老齡社會多元共治體系，不斷針對本區域人口老齡化發展態勢以及老齡社會治理短板，走出符合老年人需要的、符合城市發展特點的現代化治理之路。

（一）強化頂層設計

政府是推進老齡社會治理現代化的主導，既是老齡社會治理相關制度的設計者，也是執行和監督者，在推進治理現代化的實踐中，要充分發揮政府的主導作用，妥善處理好“基本養老服務”與“滿足多樣化需求”之間的關系，確保老齡社會治理沿著正確方向前進。首先，持續加強養老服務體系建設。一方面，持續做好各轄區內老年人口、老年人家庭、特殊困難老年人等各方面的基礎信息統計工作，完善人口動態監測及預測機制，做到對治理對象群體過去、現在及未來的全方位掌握，轉“事后治理”為“主動預防主動施策”；另一方面，完善政府職能部門設置，優化老齡社會治理工作機制，實現各個部門的聯動合作和資源整合。其次，更加突出基本推進老齡工作向滿足全體老年人基本養老需求轉變，改變以往重點針對保障特殊困難老年人群體的固有模式；推進基礎設施建設優質、均衡發展，充分利用現有資源，實現盤活、優化、提升；緊扣公益性、普惠性，補齊公辦養老機構短板。再次，完善監管職能。針對實際出臺地方性法律法規，完善部門間綜合監管機制，聯合第三方對治理過程的各個環節進行常態化督導檢查和評估，提高治理能力和服務水平。

（二）強化市場調節

市場是資源配置的決定性力量。在推進老齡社會治理現代化過程中，要充分發揮市場在提供多元化產品和滿足多樣化需求方面的資源配置功能，將人口老齡化與高質量經濟發展相結合，構建與老齡化相適應的現代化經濟體系[8]，不斷豐富養老產品的服務供給。充分挖掘市場潛力，打造具有地方特色的區域養老服務特色品牌，將挖掘地方旅游文化資源及森林、溫泉康養資源與老齡市場相結合，豐富產品供給，形成地區康養、旅居養老品牌；依托市場調節，補齊治理短板，創新產品供給方式，提升居家養老水平，豐富社區服務供給，優化優質資源配置，更好推進三者協調發展；充分利用市場化手段，完善老年金融等的保障力度，立足老年人的多樣化、多層次需要，不斷豐富個人養老儲備產品供給。

（三）強化要素支撐與保障

多方面要素的支撐與保障是提升老齡社會治理效率與效用的重要條件。通過完善多方面的要素保障，提升老齡社會治理的精準性，推動形成多元主體共同參與的共建共治共享的治理格局。首先，發揮好法治在老齡化社會治理中的保障作用，不斷完善地方性法律法規，依靠法治方式保障老年人群體的合法權益。構建以老年人權益保障、養老服務等法律為統領，以行政法規、部門規章、規范性文件為主體，以相關標準為支撐的養老服務政策法律體系，實現養老服務有法可依、有法必依。其次，在營造“養老孝老敬老”社會氛圍的同時，積極發展老齡志愿者服務，以鄰里互助和代際共融等方式鼓勵各類人群參與老齡社會治理，形成多元共治局面。再次，提升老齡社會智能化治理水平。充分運用大數據、互聯網、人工智能等現代化手段，提升老齡社會治理水平與治理效能。

參考文獻：

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責任編輯：聶慧麗