中國數字經濟政策的微觀作用機制及優化建議

摘 要：數字經濟發展的核心主體是企業，市場機制在其中發揮著主導作用。數字經濟政策的出臺通常是為了應對市場失靈，合理引導和規范企業行為。本文結合數字經濟發展過程中壟斷、信息不對稱、外部性、不確定性和規則制度不完善等市場失靈問題，以及新制度經濟學關于“政府政策與市場機制有機互動”的理論，為政府政策如何影響企業數字化行為活動提供了底層理論支撐。同時，政策主體、政策類型、政策效力、政策工具以及政策協同等異質性會產生不同影響。因此，在制定數字經濟政策時應堅持以“有為政府”推動“市場有效”，從政策主體、類型、效力等多方面提高政策制定質量，提升政策工具協同性。

關鍵詞：數字經濟；政策工具；政策協同；政策異質；市場機制

中圖分類號：F063.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）02（a）--04

1 引言

市場在資源配置中發揮決定性作用已形成廣泛共識，但如何更好地發揮政府作用仍是現代經濟學的研究前沿與爭議焦點（黃先海、宋學印，2021）[1]。盡管數字經濟發展的實施主體是企業，但各級政府推出了一系列綱要、規劃、指導意見等政策，希望助力企業抓住全球數字經濟發展機遇。習近平總書記強調“數字經濟關乎國家發展大局，應做好頂層設計與體制機制建設”。這些頂層設計與體制機制具體體現為政府通過政策手段對數字經濟布局、數字技術創新、數字產業發展和產業數字化轉型等方面進行調控和指引，可以概括為數字經濟政策，主要以“綱要”“規劃”“指導意見”“實施意見”“實施方案”“行動計劃”“若干政策”“突破行動”等形式出臺，內容上突破了傳統產業政策的范疇，除發布主體、時間等不同，政策調控范圍、政策干預類型、政策效力、政策可執行度、政策協同等方面表現出較大的異質性。

“十四五”規劃指出要“健全重大政策事前評估和事后評價制度”，黨的十八大將數字經濟發展上升為國家戰略后，中央及各地方政府出臺了一系列支持數字經濟發展的政策，這些政策作用的發揮需要進行科學評價。針對政策進行系統性的評價研究一直是學術界關注的熱點，其中產業政策是最受關注的研究重點，如產業政策對產業結構升級的影響（Aghion et al，2015）[2]、“五年規劃”中的產業政策對企業跨境并購的影響（鐘寧樺等，2019）[3]等。最新研究顯示，政策協同性、政策實施順序、政策牽頭部門等均對政策效果產生較大影響（孫薇、葉初升，2023；王海等，2023）[4-5]。

目前，數字經濟政策的研究主要是特征研究，且主要關注政策工具，忽視了發布主體、政策范圍、政策干預類型、政策效力、政策可執行度、政策協同性等異質性特征。本文對目前收集到的數字經濟政策進行初步分析，結果顯示數字經濟政策在發布主體、政策范圍、政策干預類型、政策效力、政策可執行度、政策協同等內容方面表現出較大異質性。目前，學術界已關注到數字經濟政策所產生的影響，但未全面考慮政策異質性可能帶來的潛在影響。主流權威期刊研究成果顯示，政策異質性特征會對政策實施效果產生潛在影響，但在數字經濟政策的影響研究中，僅王海等（2023）[5]的研究探討了政策牽頭部門和多部門發文的不同對政策效果的異質性影響。數字經濟政策的影響作用主要體現為通過各種政策手段對微觀層面企業數字化行為的引導和規范，最終打造“十四五”發展規劃中所指出的“關鍵數字技術創新應用”“數字產業化”和“產業數字化轉型”的新優勢。因此，本文基于政策異質性視角探討中國數字經濟政策的微觀作用機制，并提出優化建議，是對目前已有研究的繼承和拓展。

2 政策異質性視角下中國數字經濟政策的微觀作用機制

2.1 數字經濟中的市場失靈

數字經濟政策的出臺通常是為了應對數字經濟領域的市場失靈問題。市場在數字經濟的發展中發揮著價格發現、資源分配和調節經濟的功能，但也存在諸如壟斷、外部性、信息不對稱、政策不完善和不確定性等問題，導致市場機制無法高效運作。新基建涉及5G、人工智能、工業互聯網、大數據與云計算等數字經濟領域，其具備數字化、網絡化、智能化等特點，張智楠等（2023）[6]提出我國新基建面臨技術壟斷、基礎技術環節供給嚴重不足、信息安全風險不斷、政府規制俘獲而市場失靈的問題，需要一系列的市場化機制進行糾正。

壟斷是數字經濟市場失靈的主要表現。數字經濟發展的核心在于技術創新和產業升級。市場中的壟斷和信息不對稱，可能會阻礙數字化技術的創新和產業升級的過程。在數字經濟中，大型互聯網企業利用其市場主導地位，通過不公平競爭手段限制小型創業公司的發展，從而影響了市場的整體創新能力和供給結構。此外，壟斷還會阻礙技術創新和產業升級，因為市場支配者可能缺乏繼續創新的動力，從而影響數字經濟的健康發展。

信息不對稱在數字經濟領域中表現尤為突出，既影響企業間的合作，也影響消費者的決策行為。企業之間因信息共享不足，可能導致資源配置效率低下，甚至出現資源配置不匹配的問題（湯蘊懿和李方卓，2024）[7]。在消費者層面，虛假產品信息的泛濫可能誤導消費者決策，影響需求的真實性和市場反饋的有效性。同時，信息不對稱還使消費者難以識別優質產品和服務，進一步削弱了市場競爭機制的作用，阻礙市場的有效運行。

數字經濟中外部性問題主要體現在平臺經濟的擴張過程中。平臺企業的過度擴張可能對社會資源和公共利益造成負面影響，如過度使用公共資源或未合理保護用戶數據。此外，網絡外部性雖然能夠提升平臺價值，但可能導致市場失衡。蔣慧和劉晨希（2022）[8]總結了互聯網平臺經濟中的市場失靈風險，包括對社會資源和公共利益的負外部性風險、壟斷風險以及收入分配失衡風險三方面。資源和市場集中度過高可能降低整體供給側的效率與質量，影響數字經濟的持續發展。

《“十四五”數字經濟發展規劃》中提到，數字經濟屬于一種新型經濟形態，其對應新型市場的不確定性以及市場大眾對于市場預期的不確定性也可能導致市場失靈。這種不確定性既體現在技術創新上，也體現在市場運行和消費需求上。新興技術的發展方向難以預測，市場對技術的接受程度也具有較大的波動性。此外，市場主體對未來發展的預期不穩定，可能導致企業在投資和運營決策時面臨更大的風險，從而進一步增加市場運行的復雜性。這些不確定性為數字經濟的發展帶來了巨大挑戰，阻礙了創新潛力的充分釋放。

數字經濟的快速發展使現有的規章制度面臨著調整和完善的壓力。傳統的監管體系已難以覆蓋數字經濟的新特性，如數據交易、算法決策和平臺經濟的復雜模式。具體而言，在在線教育和遠程醫療等新興領域，由于監管政策的缺失或滯后，這些領域的發展未能充分釋放潛力。此外，規章制度的不完善還可能導致市場治理能力不足，為不正當競爭行為提供了空間，從而加劇市場失靈的問題。政策的滯后性使得市場運行更加混亂，進一步限制了數字經濟的可持續發展。

因此，推動數字經濟市場健康發展需要技術創新、政策完善和市場化機制的共同作用，以破解市場失靈的問題，進一步釋放數字經濟潛能。

2.2 數字經濟中政府與市場之間的關系

應正確處理數字經濟時代政府與市場之間的關系，以“政府有為”推動“市場有效”，實現政府與市場良性互動，以激發企業活力，推動數字經濟的繁榮。數字基礎設施政策可以通過培育數字技術能力、提升要素配置效率來推動企業數字化轉型深化，解決數字經濟中要素配置和技術投入的市場失靈。數字時代的“有為政府”應通過制度供給、政策調節和監管規制等手段，對數字經濟發展中自發形成的數字不平等、數字公共服務不均衡、平臺經濟壟斷、資本無序擴張等問題予以糾正、調節和治理，以期推動數字經濟高質量發展。但干預缺位和干預過度等不理性的干預可能會導致政府監管失靈。要正確處理好政府和市場的關系，政府監管應建立在尊重和利用市場規律的基礎上，既要通過政府監管克服市場失靈，又要防范政府存在失靈的可能[9]。

2.3 數字經濟政策微觀作用機制分析

首先，政策的發布會向企業傳遞“信號”，使企業根據政策內容采取相應措施，調整自身的決策、戰略方向和行為。政府的補貼政策會通過影響市場參與者對專利信號的判斷這一信號傳遞作用顯著促進新創企業外部融資。政府對企業的人才政策，能夠向外界傳遞企業質量和發展前景的積極信號，對企業創新有顯著的促進作用。數字經濟政策通過降低成本費用、提高資產使用效率以及增強創新能力三個路徑推動企業數字化變革的深化和企業創新產出的優化，從而提高企業數字化變革效益（何帆和劉紅霞，2019）[10]。數字經濟政策在微觀層面上起到促進企業創新發展的作用，通過“數字經濟政策—促進數字化努力—提升企業實質性創新”和“數字經濟政策—影響企業融資—引發企業策略性創新”兩條數字經濟政策的微觀作用機制（楊榮桂，2020）[11]。

2.4 政策異質性視角下數字經濟政策微觀作用機制分析

政策的發布單位不同會對政策的權威性、影響力和執行力度產生影響，即存在不同的政策效力，會對政策的實施效果產生影響。如果政策的發布單位級別較高，具有較高的權威性，企業可能更傾向于信任政策內容，增強企業的信心和預期，從而更加積極地根據頒布政策的內容調整自身的決策、行為和發展方向。

政策協同反映了各地中央政策的響應，意味著中央和地方政府在政策方面達成一致，企業可以更清晰地了解政策導向和預期，從而更好地規劃自己的發展戰略。政策協同性高可以更好地促進政策的貫徹執行，降低企業因政策不一致而導致的成本和風險，有利于企業在穩定、可預期的政策環境中進行長期規劃和發展。

從供給側來看，政策效力的大小會對政策本身的影響力產生影響，政策效力越高，企業對于政策內容的信心和信任越高，可以提高企業根據政策調整經營戰略的意愿，同時政府發布政策附帶的對企業監督和支持功能使得政策效力對企業的執行力產生影響。政策協同使企業可以獲得更多政府補貼，同時能夠降低企業的融資約束，從而降低企業的研發成本和創新成本，形成對企業的創新激勵，推動技術創新，進而提高企業的生產效率。

從需求側來看，政策效力多少會影響需求側的接受和認可程度，進而影響其激勵和拉動作用，效力較高的政策能夠增強企業和社會對政策的信任和接受度，從而刺激市場需求的增長，推動企業加快數字化轉型的步伐。政策協同使得地方政策在目標和導向上與中央保持一致性，市場參與者可以更準確地把握政策的預期目標和發展方向，提高市場對政策的認可度和積極性，同時政策協同可以促進社會對于數字產品的消費需求，可能會導致數字服務方面的需求增加、數字市場的擴大，為企業提供更廣闊的市場機會，促使企業調整發展戰略響應和貫徹政策，加速企業數字化轉型的進程。

從環境側來看，政策的發布能夠提高市場競爭程度，帶動軟件與信息技術服務業發展，促進數字化轉型。政策數量的增加能夠對當地數字經濟的法律進行完善、為企業數字化發展提供良好的市場環境。政策效力為企業提供數字化行為的法律環境、市場環境、競爭環境等環境側支持保障。政策協同可以優化數字經濟政策環境，為企業提供更加穩定、開放和透明的數字經濟政策環境和市場環境，從而促進企業數字化轉型的順利進行。

3 政策建議

3.1 以“有為政府”推動“市場有效”

數字經濟市場失靈時，需要政府出臺相關數字經濟政策進行適當干預，對企業行為進行合理引導和規范。各地政府應不斷完善數字經濟政策體系以推動當地企業數字化水平的提升，進而促進我國數字經濟的發展。“有為政府”要求政府深化體制改革，整治腐敗，精簡機構設置，簡化審批程序提高自身的能力與效率，推動我國數字經濟市場向好、向前發展。

3.2 提升政策制定質量，注重效力提高協同

政府在數字經濟政策制定過程中應注重政策質量，對各部委對數字經濟政策制定的權職和范圍進行細分，以保證政策的效力水平，各省政府出臺的數字經濟政策應盡量確保其與中央政策在戰略方面的協同性，與中央頒布的戰略性數字經濟政策形成政策合力，同時結合自身地區特點，制定出可行度高、針對性強、全面深入的數字經濟政策。發揮好省政府在各地企業數字化轉型的指導、引領作用，確保各地數字經濟政策的高質量供給，以促進企業數字化水平的提升。

3.3 提升政策工具的協同

良好政策效果的實現離不開政策工具之間的相互依賴與協同配合。各級政府應從數字經濟發展的戰略全局出發，分別從數字經濟政策的供給面、需求面和外部環境優化政策工具體系，統籌規劃供給型、需求型和環境型三大類政策工具之間的協同關系，注重發揮關鍵政策工具組合的輻射帶動作用，提升政策工具體系的整體協同水平。具體而言，在政策的供給面，應當繼續發揮創新對數字經濟發展的帶動作用，通過技術創新帶動數字經濟各方面的協同發展；通過培育新的產業生態，激發數字經濟消費市場的活力；通過數據安全、金融稅收等方面的制度創新，為數字經濟發展創造更有利的政策環境，從而提升政策工具的整體協同度。此外，中央應繼續保持對地方政策大方向的上層指引，在政策制定階段充分考慮各項政策工具間的關聯性和協同性，確保其能夠相互支撐、形成合力，從而產生良好的政策效果。中央和地方應充分發揮各自所長，形成優勢互補。通過中央層面制定宏觀政策導向，地方政府積極響應并落實，因地制宜、靈活安排政策工具，發揮最優效果，在頂層設計和具體措施之間實現有機結合，共同推動數字經濟的高質量發展。

參考文獻

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