滬上鄉鎮的“加減乘法”

上海市松江區泖港鎮位于黃浦江上游南岸一線，郊野農田廣袤，濱江林帶綿延，村莊與河道相依，具有典型的江南水鄉田園風貌。作為自然資源部2021年部署的鄉（鎮）全域土地綜合整治試點，泖港鎮承接鄉村振興戰略，根據上位規劃及相關專項規劃定位，立足區域自然稟賦、特色產業、鄉土文化等，提出建設黃浦江上游生態保護和高質量發展的鄉村振興示范區目標任務，積極搭建鄉村有機更新和城鄉統籌發展新平臺，探索富有特色的超大城市全域土地綜合整治模式。

試點通過開展整體策劃、整體規劃、整體設計，協同實施各類鄉村建設行動，以問題和行動為導向創新政策機制，提高了耕地與永久基本農田集中連片度，實現了區域空間優化、資源整合和價值提升。

破題：算好產業用地土地賬和

經濟賬

松江區泖港鎮位于上海市西南，共16個行政村，鎮域面積57.5平方千米，其中，城市開發邊界外55.8平方千米，坐擁萬畝泖田風情和十里涵養林帶，是全國農業產業強鎮、國家級生態鎮。作為典型的上海遠郊鄉（鎮），泖港鎮肩負著農業生產、生態保育的重任，也有著建設用地空間優化的訴求。

長期以來，泖港鎮面臨著耕地、永久基本農田保護任務繁重與破碎化程度高并存，騰挪空間和補劃潛力極其有限；農民集中居住意愿強烈與村莊歸并選址困難并存，農民改善居住條件需求迫切；建設用地減量化任務與產業用地盤活需求并存，新型業態亟須引進；生態建設需求與林水田空間有限并存，空間矛盾急需統籌協調等難題。如何算好產業用地的土地賬和經濟賬是泖港鎮發展的重要議題。

近年來，泖港鎮以全域土地綜合整治試點為契機，通過全域產業振興、全域村居改善、全域景觀提升，打造黃浦江濱的水鄉田園小鎮、全球城市的科技農業和全域旅游示范鎮，建設黃浦江上游生態保護和高質量發展的鄉村振興示范區。

本次土地綜合整治工程重點聚焦黃橋村、腰涇村、胡光村和生態涵養林片區等，面積16.4平方千米，突出耕地“三位一體”保護，適應發展現代農業和適度規模經營需要，統籌推進高標準農田建設、低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設，傳承農耕文化，改善農田生態，有序開展農村宅基地、工礦倉儲用地等低效建設用地整治，優化農村建設用地布局，提升農村建設用地使用效益和集約化水平，支持農村新產業新業態融合發展。

與此同時，泖港鎮按照山水林田湖草系統治理要求，優化調整生態用地布局，統籌推進損毀和退化土地治理等，保護和恢復鄉村生態功能，維護

生物多樣性，保持鄉村自然景觀，并利用集體經營性建設用地入市等政策，盤活低效集體資產，進行產業轉型改造，統籌田園藝術村項目，促進一二三產業融合發展。

解題：做好用地空間的“加減法”

——編制郊野單元村莊規劃，協調各類用地空間布局。試點按照郊野單元村莊規劃、村莊設計、全域土地綜合整治方案聯動編制的路徑，將各類國土空間要素按照“規劃—項目—資金—時序”四個層面進行有機整合，針對工業用地低效、農村宅基地散亂、耕地斑塊分散、各條線工程項目時空統籌性和系統性不強等問題，通過郊野單元村莊規劃協調各類用地，統籌安排規劃管控時序，開展高水平鄉村建筑、公共空間設計，著力提升全域風貌。

——解決耕地碎片化問題，促進耕地集中連片。試點通過協調推進零散農用地和生態用地整理、建設用地復墾，增加耕地數量，提升耕地質量，優化耕地布局。積極探索科學合理調整永久基本農田的通道，按照“永久基本農田—部管儲備地塊—市管儲備地塊—土地整備引導區”梯次補劃，并落實耕地管護主體，確保耕地“應種盡種”，提升土地可持續治理能力。

——推動農民相對集中居住，提高鄉村生活品質。試點充分考慮村民意愿、基礎設施配套建設和各種剛性管控要素，優化村莊平移歸并點選址，形成村莊布局方案。探索村內平移歸并、進鎮集中上樓、跨鎮異地安置、自愿有償退出等多種集中方式，激發農民集中居住的積極性。高標準規劃設計集中居住點，切實滿足居民需求。加強功能導入，實現集中居住點、公共服務設施和產業園區集中布局，形成宜居宜業宜游的鄉村新社區。

——聯動“減量”和“盤活”，提升鄉村空間質量。針對存量工業用地，試點實施全面梳理和綜合評估，從產業門類、企業績效、帶動就業及環境保護四個因素開展評價，制定近、遠期退出名單，有序優化鄉村建設用地布局，提高建設用地綜合績效，促進區域產業可持續發展。泖港鎮黃橋村通過政策組合拳，整合違法建設用地整治、提高專項資金補貼、優化資金撥付形式等手段，騰退高能耗企業，有效推動減量化工作，建設用地總規模從2018年的1116畝凈減至558畝，凈減量比例達50%。在建設用地減量基礎上，通過規劃選取布局合理、配套完善、產村（產農）融合的存量工業用地實施轉型升級，面向農村一二三產業融合發展需要合理布局新增建設用地。

——實施系統生態修復，提升區域生態品質。泖港鎮位于上海黃浦江水源保護區內，承擔著重要的城市生態安全保障功能。針對區域內6平方千米的水源涵養林，采取區域內工礦用地全部退出、農民全部實施鎮區集中安置等措施，規劃慢行道、簡易休憩點等配套設施，逐步開放林地空間，實現林地生態價值提升。同時，協同開展水環境治理，目標從水環境改善轉變為水生態系統修復，治理方式從單條河段整治轉變為集中連片治理，治理內容從以污染源治理為主轉變為生態綜合治理。在不涉及永久基本農田占用的情況下實現水林聯動、水田聯動和治水治污聯動，實現區域生態環境的整體提升。

——集聚各條線資金，市（區、鎮）形成合力積極推進。試點加強市、區、鎮和部門協同，引導資金聚焦整治區域，加強政策設計和資金傾斜，以及整體發展策劃和產業引入，統籌各類建設需求，協調推進項目實施。

答題：實現產業增收“乘法效應”

“十四五”期間，試點在整治區域內共統籌謀劃7類17個項目，集聚資金34.2億元，預計新增耕地436.5畝，建設開放休閑林地2400畝，實施農民相對集中居住、宅基地和工礦倉儲用地等減量1500余畝，騰挪聚合集體經營性建設用地約68畝，形成“造血”機制。

打好底色，重塑鄉村整體空間格局。通過全域土地綜合整治，整體優化鄉村空間形態，圍繞水源涵養林生態修復與利用區、家庭農場農業生產示范區、村莊整治示范區、鄉村產業發展區四個主要功能區，促進生產、生活、生態空間合理布局。項目實施完成后預計新增永久基本農田109.5畝，耕地集聚度提高，小圖斑面積減少，300畝以上大斑塊面積由10621.5畝增加到11089.5畝。在確保耕地保護任務前提下，合理拓展林水空間，增加林地空間482.4畝，增加河湖水面564.15畝。

主客共用，構建鄉村社區生活圈。到2025年，試點可實現黃橋村、腰涇村和曹家浜村約1300戶農民全部集中居住。同時，在慢行可達的空間范圍內，營造便利共享的鄉村生活品質。基于村民、游客及未來將引入的黃橋科技園等不同需求，綜合布置公共服務設施，用地面積18畝，建筑面積8000平方米，功能涵蓋行政、養老、醫療、公共交通、文化、農技服務等多個領域。由于環境改善、居住條件提升和公共配套完善，泖港鎮實現村民村內居住回流，農民滿意度和幸福感大大提升，村莊活力明顯增強。

筑巢引鳳，促進鄉村產業融合發展。圍繞鄉村振興目標，試點構建“鄉村旅游+農業研發+科創孵化+鄉村創客”的鄉村新產業多元發展格局，整治聚合土地資源，吸引社會資金投資，為壯大集體經濟組織和農民增收創造機會。如，黃橋科技園項目引入科創企業，發展電子信息、科技農業、都市文創等高科技產業，園區運營收益在漕河涇公司、鎮資產公司、村級合作社之間分配，鎮、村按股權比例可獲得49%股權分紅收益。此外，園區運營為村民增加了服務崗位，將有效激活農民住房閑置資產和集體公共服務設施資源，實現空間復合節約集約和農民集體權益增加雙重效應。

松江區泖港鎮全域土地綜合整治試點準確把握超大城市鄉村定位，找準全域土地綜合整治關鍵點，在推進過程中形成重規劃、強設計、重實施、

強機制總體工作框架，為超大城市郊野空間品質提升提供了系統性解決方案。（摘編自《中國自然資源報》2025年1月8日3版）