北約的議程擴張：經濟與安全雙向轉化

【關鍵詞】北約" 經濟議程" 戰略轉型" 經濟安全化

冷戰結束以來，北約一直尋求適應新的地緣政治形勢，以穩固美國的霸權地位和以西方國家為中心的國際秩序。隨著美國霸權相對衰落、特朗普主義興起和聯盟內部分歧增加，北約轉型一度陷入困境，被法國總統馬克龍形容為“腦死亡”。拜登政府上臺后，跨大西洋聯盟重獲重視。在此背景下，北約利用烏克蘭危機，不僅重啟擴員，上調國防開支和東進“印太”，而且呈現向經濟議程擴張的態勢。

北約加大以經濟促安全力度

北約向經濟議程擴張的第一個層次是將安全議題經濟化，即加大使用經濟手段實現聯盟的戰略與安全目標，主要表現為以下三個方面。

第一，提升國防工業合作。在2022年北約馬德里峰會期間，成員國通過了將國防預算開支占本國GDP比例升至2%的決議，為促進聯盟的國防工業轉向所謂“更多產能、更快交付、更低成本”的目標奠定了基礎。截至2024年末，32個成員國中有23國完成上調目標。北約軍事委員會主席羅布·鮑爾此前指出，在解決預算問題后，聯盟還面臨國防產品交付時間長、武器設備和彈藥價格過高等緊迫挑戰，而且將增加的國防開支用于重復投資無助于提升聯盟整體安全。[1]2023年北約維爾紐斯峰會期間，北約通過了《國防生產行動計劃》（DARPA），提出加強聯盟內國防工業合作。

概括而言，北約尋求從以下三方面提升國防工業合作。一是整合需求，即從聯盟層面明確長期需求，建立采購機制，向企業提供長期采購承諾，從而推動對國防工業產能的長期投資。除北約工業論壇外，北約還在2023年啟動了北大西洋國防創新加速器（DIANA）和北約創新基金（NIF），并為首批30家中標企業各提供10萬歐元的先期資助。二是聯合應對國防工業挑戰，即強化成員國之間就國防工業的技術創新、投資、產能建設和供應鏈等領域的協調與合作，包括簡化國防工業采購流程，推動生產和認證的標準化，完善國防承包商的生態系統，引導聯盟國家的國防工業公司進行能力整合與合作?！秶郎a行動計劃》提出對聯盟內各國的產能和效率進行建模和衡量，針對國防供應鏈、交付周期、有資質的勞動力、自動化水平等要素開展綜合評估，以進一步擴大產能。2024年北約華盛頓峰會期間，成員國通過了《北約工業產能擴張承諾》（NATO Industrial Capacity Expansion Pledge），提出將采取緊急行動補充關鍵能力建設，繼續減少、消除盟國間國防貿易和投資的障礙，并在北大西洋國防創新加速器和北約創新基金的基礎上，進一步投資北約國防工業創新生態系統。三是提高互操作性，即通過加強成員國國防工業平臺之間的相互可操作性來提高北約的威懾能力。成員國為此必須加強互信和溝通，提升共享數據的能力。美國智庫蘭德公司建議，聯盟生產的國防產品還應增加互換性，并鼓勵北約在歐洲的國防采購中發揮更大作用以實質性提高互操作性。[2]

第二，利用經濟制裁實現戰場目標。這方面的一個典型案例是借經濟制裁來實現北約在烏克蘭戰場的目標。2014年克里米亞危機爆發后，北約成員國對俄羅斯施加了多項經濟制裁。2022年烏克蘭危機爆發以來，西方對俄經濟制裁的力度和范圍更是創下歷史紀錄。盡管具體制裁方案仍由成員國政府、七國集團和歐盟機構敲定，但由于對俄制裁需要緊跟戰場局勢變化，北約在制裁對象和目標設置方面發揮了情報共享和行動協調的關鍵作用。

然而，北約并不滿足于扮演幕后角色。在其看來，盡管歐盟已具備成熟的制度來實施經濟制裁，但北約與歐盟在制裁標準和監管方面的分歧致使俄羅斯仍有能力借第三國獲得關鍵芯片、武器零部件等，而歐盟在安全情報方面的局限性使其難以追蹤俄羅斯的國防供應鏈。此外，北約無端污蔑和指責中國，不滿歐盟因顧慮中歐經貿關系而未對“中國支持俄羅斯國防工業”進行強硬回擊，因此尋求直接出臺次級制裁。

英國皇家聯合軍種研究所（RUSI）金融與安全中心主任湯姆·基廷認為，由于北約成員國自行實施制裁，各國在財政能力和經濟成本方面的差異將導致“集體行動陷阱”，甚至聯盟內關于制裁的共識會陷入破裂。因此，聯盟應建立一個正式機制，匯集和管理資源，使經濟制裁更好地服務于戰略目標。[3]蘭德公司認為，北約應加大聯盟內部的信息共享、供應鏈追蹤，并且校準、整合制裁標準，從而最大程度地削弱俄羅斯獲取微電子產品、無人機等影響俄烏戰場局勢關鍵補給的能力；聯盟還應擴大軍民兩用技術的出口管制，增加對供應鏈可視性的投資，以改進監控工具以及與商業和非政府組織之間的合作。[4]

第三，靠前影響兩用技術創新。許多顛覆性技術的軍民兩用屬性使國防工業與更廣泛的工業發展和投資密切相關。因此，北約尋求靠前影響技術開發與監管。在《2030議程》和2022年版《戰略概念》中，北約強調技術對軍事作戰能力和威懾能力的影響，提出必須保持技術優勢以防止競爭對手通過使用新興和破壞性技術產生混合威脅、削弱聯盟的威懾和防御能力。為此，北約希望入局人工智能、量子計算和生物科技等領域的技術創新，并且組建多個創新機制或技術咨詢機構以加強對顛覆性技術的管控。2023年在斯德哥爾摩召開的北約工業論壇期間，時任北約秘書長斯托爾滕貝格指出，人工智能、自主系統、生物技術和量子計算等顛覆性技術正在像工業革命一樣改變沖突的性質，跨大西洋聯盟身處由顛覆性技術塑造的世界中，因此北約亟須加強同工業界的合作，不斷提升在顛覆性技術創新和監管方面的優勢，才能確保對戰略競爭對手的威懾持續有效。[5]

北約靠前影響技術創新的代表性機制包括北約國防創新加速器、北約創新基金、北約數據和人工智能審查委員會及北約持久太空監視計劃。首先，北約國防創新加速器于2021年北約布魯塞爾峰會期間啟動，旨在促進跨大西洋聯盟在關鍵技術上的合作，促進提升互操作性，并通過與學術界和私營部門合作來利用民用創新。該機制于2023年啟動了首批三個試點挑戰計劃，從1300多家申請單位中選出44家公司加入其加速器計劃，并共同應對能源彈性、海底傳感和監視以及安全信息共享方面的具體挑戰。其次，北約創新基金于2021年布魯塞爾峰會期間提出，規模為10億歐元，在對盟國安全至關重要的領域，為那些開發兩用新興和顛覆性技術的初創企業提供戰略投資。該基金具有15年的超長運營期，并專注于早期投資和直接向初創企業及其他頂級深度科技提供風險投資，進而為相關初創企業吸引大量投資。再次，北約數據和人工智能審查委員會是北約管理“負責任的人工智能”開發和使用的關鍵機構，負責制定“負責任的人工智能”認證標準等以指導北約“負責任的人工智能”戰略實施，并支持盟國開展“負責任的人工智能”工作。最后，為加強聯盟在空中、太空和網絡領域的防御和技術一體化，24個北約成員國的國防部長在2024年北約峰會國防工業論壇上通過了迄今為止北約針對太空技術的最大規?？鐕顿Y——“北約持久太空監視計劃”。該計劃旨在大幅提升北約對地面和海上活動進行監視的準確性和及時性，將有17個成員國在未來五年內為其提供10億美元的資金，以充分利用商業和國家太空資產，擴大聯盟在太空領域的力量優勢。

北約將經濟問題安全化

北約擴大經濟議程的第二個層次是經濟安全化，即加強對外經濟關系網絡建設，通過經濟戰和泛安全化等方式向經濟事務滲透，增加北約在國際體系中的權力。

第一，強調經濟實力支撐的戰略威懾。一方面，經濟戰是大國戰略競爭的重要形式。作為服務美國領導下的西方軍事和政治戰略的核心機制，北約對經濟事務的重視隨著大國戰略競爭加劇而上升。尤其是當前，西方認為限制俄羅斯的國防工業有助于削弱其對歐洲國家造成的安全威脅，而施壓中國經濟有助于緩解西方面臨的戰略競爭壓力。為決勝大國戰略博弈，北約要求成員國合力形成經濟威懾，應對所謂“經濟脅迫”，共同承擔戰略競爭的經濟成本。

另一方面，在北約泛化安全威脅的大背景下，任何有利于增加北約威懾的手段都會被視為戰略資產?？紤]到成員國的經濟總量超過全球的2/3，北約對以經濟實力支撐戰略威懾的前景頗有信心。除七國集團會議之外，北約秘書長和高級代表近年來頻繁出席美國牽頭的系列供應鏈韌性多邊倡議活動，多次前往成員國和伙伴國兜售“經濟安全一體化戰略”。這種趨勢在2022年烏克蘭危機爆發后尤為明顯。從公開信息來看，北約代表至少在貿易管制、投資限制、金融流通、技術封鎖、物資運輸、數據流通、交通航運限制等方面同成員國和伙伴國進行過深入交流。為了拉攏成員國和伙伴國，北約官員還多次在雙多邊外交場合就“經濟脅迫”“供應鏈依賴”“經濟安全”等議題發表意見，甚至提供情報“提醒”“警告”成員國的對外商業交易可能帶來的“安全風險”。例如，自2019年意大利宣布加入“一帶一路”倡議以來，北約多次“警告”意方，同中國在港口擴建方面的合作將“嚴重損害意大利和北約在地中海地區的戰略部署能力”，并施壓意大利中央與地方政府退出有關“一帶一路”互聯互通的項目。與此同時，蘭德公司建議，加強經濟威懾應成為北約戰略的核心支柱。為此，北約應構建側重經濟議題的定期高層會議和磋商機制來重啟經濟安全戰略，重建北約總部的經濟安全能力，加強側重于經濟安全的全球伙伴關系，特別是與歐盟和“印太”地區伙伴國（澳大利亞、新西蘭、日本、韓國）之間的戰略合作，利用經濟安全議程來協調軍事和非軍事力量，整合跨領域的私營部門能力，擴大工業基礎能力，并保護關鍵基礎設施免受動能和非動能攻擊。

第二，推動關鍵供應鏈安全化。北約對供應鏈安全的重視源于提升整體韌性的綱領性要求。[6]隨著主要經濟體對經濟安全的重視程度上升，北約試圖借機兜售其“跨大西洋聯盟經濟安全捍衛者”的概念，并提出建立關鍵供應鏈的溝通機制、加強危機應對能力和制定長期戰略。盡管成員國已具備國家層面的經濟安全戰略，但由于缺少聯盟內部協調，成員國間不乏在供應鏈投資和建設方面存在競爭。隨著成員國在安全領域的共同利益顯著增加，北約找到了通過鼓勵關鍵供應鏈安全化向經濟事務滲透的切入點?！?024年北約華盛頓峰會宣言》指出，國家和集體韌性是可信的威懾和防御以及全方位有效履行聯盟核心任務的重要基礎；加強國家和聯盟整體的威懾和防御準備需要全政府路徑、公私合作以及社會韌性。目前，北約更為關注能源、先進半導體和關鍵礦產等關鍵品供應鏈，其立場可概括為減少對中俄等戰略競爭對手的供應鏈依賴，強化聯盟內部供應鏈安全協調。例如，針對能源供應鏈，北約指出，能源安全是聯盟韌性的重要因素，應增強成員國的能源安全意識，提高保護關鍵能源基礎設施的能力，確保向軍隊提供可靠、高效的能源供應。近年來，北約日益強調氣候變化和地緣沖突對能源供應和軍事作戰造成的安全挑戰，要求成員國在減少對俄羅斯石油和天然氣依賴、增加可再生能源的同時，不應對戰略競爭對手產生新的依賴。

美國戰略與國際問題研究中心專家認為，北約應將經濟安全和供應鏈安全化作為維持硬安全能力的關鍵，在合作監控供應鏈脆弱性、加強公私合作和減少競爭對手的供應鏈脅迫等方面，北約的作用難以取代。[7]蘭德公司認為，應發揮北約在供應鏈監測和測繪方面的優勢，由北約聯合部隊司令部跟蹤空中和海上路線，以確保貨物的安全流通，記錄可能威脅供應鏈的戰略競爭對手的投資。[8]一些北約官員和西方分析人士還建議，由北約國防投資司或其他北約下設機構牽頭搭建“關鍵礦產供應鏈韌性小組”， 建立預警機制， 設立共同基金為關鍵礦產品倉儲提供資金，并由北約機構牽頭就美歐各自發布的顛覆性技術和關鍵礦物清單進行協調，以應對來自戰略競爭對手的經濟脅迫。[9]

第三，推動基礎設施安全化。北約關于“韌性建設”的另一重點是基礎設施安全化。早在2019年，北約就要求盟國確保避免通信基礎設施存在的“安全漏洞”。例如，北約曾多次警告歐洲盟國和加拿大避免在本國通信基礎設施中使用華為、中興等中國科技企業投資、研發的技術和產品，并要求盟國對中國企業在歐洲港口的投資保持高度警惕，甚至公開要求歐洲國家政府禁止批準中國企業在歐洲交通和通信基礎設施領域的投資計劃。自《2030議程》和2022年版《戰略概念》出臺以來，北約加大了基礎設施安全化議程。2023年，歐盟與北約先后設立了“韌性和關鍵基礎設施保護”特別工作組和“海底基礎設施協調小組”，并共同發布了《關鍵基礎設施韌性最終評估報告》。特別工作組認為，在交通基礎設施方面，受電氣化和數字化轉型影響，歐洲國家易受網絡攻擊以及能源供應中斷造成的基礎設施損毀沖擊，從而嚴重影響經濟秩序和軍事部署；在數字基礎設施方面，歐洲國家的海底光纖、蜂窩基站和衛星等設備的易受攻擊性和供應鏈風險增加，而且其維修能力嚴重不足；在太空基礎設施方面，太空資產和地面系統容易受各種人為和自然風險的影響，特別是戰略競爭對手的反太空能力可能會威脅北約和歐盟進入太空和太空行動自由，并破壞其關鍵基礎設施；在能源基礎設施方面，地緣政治不穩極易帶來能源安全挑戰，北溪管道遭到破壞暴露出能源基礎設施的脆弱性，而且在傳統能源和清潔能源上依賴戰略競爭對手也增加了北約和歐盟的脆弱性。特別工作組建議，未來歐盟與北約應加強基礎設施安全管理的協同與對話，促進盟國、成員國和私營部門對關鍵基礎設施的安全設計，擴大現有網絡、太空、海洋和能源等領域的參謀會談以及北約國際軍事參謀部和歐盟軍事參謀部之間的會談。

北約向經濟議程擴張的原因

北約向經濟議程擴張既有歷史原因，也受美國對外戰略轉型以及歐洲國家立場變化等影響。

一是北約對經濟的關注傳統。北約染指經濟事務由來已久。根據《北大西洋公約》第二項和第三項條款要求，北約成員國“應做好應對外部威脅的經濟準備”，“消除成員國之間的經濟沖突，促進經濟穩定”。北約在冷戰時期就曾將經濟實力作為對蘇威懾的重要支柱。1949年通過的《北大西洋地區防御戰略構想》強調協調軍事和經濟實力的必要性，以對北大西洋國家和平、獨立和穩定的任何威脅形成強大威懾力。同年，北約還成立了多邊出口管制協調委員會，旨在控制華沙條約國家獲得軍用級技術，遏制蘇聯的實力增長。1956年北大西洋理事會會議重申了加強盟國經濟層面安全的重要性，主張加強政治磋商、經濟合作和資源開發。在這種泛安全觀的作用下，北約在1957年成立經濟委員會，該機構在協調盟國經濟政策及其產生的國防和安全影響方面扮演了重要角色。冷戰結束后，北約內部對經濟問題的重視程度降低，多邊出口管制協調委員會和經濟委員會分別于1994年和2010年宣布解散。

二是美國強化利用北約推進全球戰略轉型。美國通過改革北約來適應新的國際地緣政治形勢是北約議程擴張最主要的原因。作為美國霸權的安全支柱，北約的每一次關鍵轉型都與美國對外戰略的調整密切相關。蘇聯解體后，盡管美國一直尋求推動北約轉型以適應新的地緣政治形勢，但在很長時間里，北約的合理性和有效性遭到廣泛質疑。近年來，為了合理化北約的必要性，重塑其戰略聲譽，美國加快推進北約突破地理限制和議題局限。自拜登政府執政以來，美國對外戰略轉向以聯盟為基礎的大國戰略競爭，一方面錨定對俄羅斯（主要安全威脅）和中國（系統性戰略競爭對手）推行“新冷戰”，另一方面拉攏北約成員國和伙伴國締結多種形式的小多邊機制，從而擴大北約的戰略外延，針對新時代可能出現的“混合戰爭”威脅，打造全領域、全覆蓋的“一體化威懾”體系。

通過綁定安全和經濟，美國希望借北約打造經濟—安全復合聯盟體系來鞏固自身霸權。北約對聯盟經濟安全的貢獻表現為兩個方面：其一，強化集體防御，通過加強經濟安全分析幫助成員國識別脆弱性，排除緊急情況下對北約盟軍部署和增援可能形成的阻礙；其二，加強軍民聯系，促進民事和軍事部門之間的協調，更好地整合跨領域私營部門能力，提升工業基礎能力，并保護關鍵基礎設施免受動能和非動能攻擊。美國還尋求編織經濟—安全復合型伙伴關系網絡，突破北約的地理限制，擴大對地區秩序的滲透。這一點在“印太”區域尤為明顯。在美國鼓勵下，北約不僅邀請日本、韓國、新西蘭和澳大利亞參與北約峰會，還提出在日本設立北約聯絡處以強化其對“印太地區戰略態勢的感知”。美國還鼓勵北約發展同經合組織、世界銀行和歐洲投資銀行等多邊經濟機制之間的合作，以突破議題局限。

三是歐洲國家的立場變化。在戰略利益變化的大背景下，歐洲國家日益注重經濟安全?！?023英國綜合評估》將經濟安全視為僅次于本土直接防御的第二優先領域。2023年，德國公布的首個國家安全戰略也將經濟依賴視為安全風險的來源。歐盟不僅于2023年公布了首份《經濟安全戰略》，歐洲議會和歐洲理事會還通過了“旨在更有效地應對經濟脅迫”的《反脅迫協定》。但歐洲國家對北約議程擴張的立場更加復雜。一方面，歐洲領導人在心理上抗拒北約擴大經濟議程。法、德等歐洲主要經濟體一直尋求避免大國戰略競爭挫傷歐洲經濟。在對俄制裁問題上，歐洲也希望自主制定措施和標準，而不是完全追隨美國。更重要的是，歐盟的經濟議程和經濟事務監管機制與北約經濟議程擴張之間存在功能重疊與制度競爭，北約的議程擴張意味著同歐盟機構“爭權”。另一方面，歐洲經濟實力大不如前，其在國際經濟體系中的地位相對有所下降。在烏克蘭危機延宕的現實挑戰面前，歐洲對北約的安全依賴反過來強化了北約對歐盟權力的侵蝕。

結語

北約的議程擴張本質上是美國聯盟戰略的產物，并將隨著后者的起伏而變化。對于偏好聯盟戰略的美國決策者而言，推動北約向經濟事務擴張是一個便利的選擇。美國希望獲得更多盟友的支持，在半導體、關鍵礦產供應、對俄制裁等領域增強威懾能力，經濟安全化的北約成為貫徹美國戰略意圖的有力抓手，歐盟決策的相對獨立性也使美國更傾向于倚重北約而非歐盟來打經濟戰。在美國加緊組建陣營秩序的背景下，真正的多邊平臺——世界貿易組織更不可能成為美國打經濟戰的首選工具。然而，對于偏好“美國優先”和孤立主義的美國決策者而言，強化和擴大北約議程并不具有顯著的吸引力。隨著特朗普再次當選美國總統，華盛頓可能樂見“休眠北約”，從而將更多精力和資源轉入解決國內問題或投入“印太”地區開展對華競爭。

短期來看，北約向經濟議程擴張的前景將受到特朗普政府卷土重來的影響。然而，即使北約的議程擴張曇花一現，安全經濟化與經濟安全化也很有可能以其他方式延續下去。斯托爾滕貝格在卸任北約秘書長之前多次強調，“自由比自由貿易更重要……不能以長期的安全需求為代價去換取短期的經濟利益”。2024年4月，時任英國外交大臣戴維·卡梅倫和瑞典外交大臣托拜厄斯·比爾斯特羅姆也指出，西方國家應向更深層次的經濟和安全一體化轉型，將促進安全與深化商業聯系和其他形式的經濟、技術和安全合作相結合。[10]在應對國際大變局時，美國兩黨比過去更加注重基于實力的戰略，這增加了其決策者進一步綁定安全與經濟“以凸顯實力”的現實動機，而盟友對集體安全的貢獻增加還將提升美國對經濟與安全一體化合作的興趣。換言之，只要美國堅持維系霸權地位和大國戰略競爭態勢，安全—經濟一體化就會成為其長期戰略；只要西方國家堅持重塑以其為中心的國際秩序，安全與經濟的雙向融合也將持續存在。

作者系廣東外語外貿大學中國周邊戰略研究中心研究員

[1] NATO， “NATO Industry Forum Report 2023，” May 14， 2024， https：//www.act.nato.int/wp-content/uploads/2024/05/20240514_NIF-glossy.pdf.

[2] Anna M. Dowd and Dominik P. Jankowski， “Developing an Economic Security Agenda for NATO，” May 28， 2024， https：//www.rand.org/pubs/commentary/2024/05/developing-an-economic-security-agenda-for-nato.html.

[3] Tom Keatinge， “Relearning Lessons from the Past： NATO and Economic Deterrence，” July 3， 2024， https：//www.politico.eu/article/nato-economic-deterrence-g7-uk-foreign-liz-truss-leverage-un-security-council-russia/.

[4] 同[2]。

[5] 同[1]。

[6] NATO， “NATO 2030，” June 2021， https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/6/pdf/2106-factsheet-nato2030-en.pdf; NATO， “NATO 2022 Strategic Concept，” March 3， 2023， https：//www.nato.int/cps/en/natohq/topics_210907.htm.

[7] Emily Benson and Pau Alvarez-Aragones， “NATO and Economic Security： A Political Oxymoron or Inevitability，” May 15， 2024， https：//www.csis.org/analysis/nato-and-economic-security-political-oxymoron-or-inevitability.

[8]同[1]。

[9] 同[1]、[2]。

[10] David Cameron and Tobias Billstrom， “What NATO Needs for Its 75th Birthday，” April 4， 2024， https：//foreignpolicy.com/2024/04/04/nato-75th-anniversary-britain-sweden-foreign-ministers-alliance/.