政策協同視角下邊境口岸建設與興邊富民發展路徑研究

摘要：興邊富民、穩邊固邊，是促進區域協調發展的重要內容，在我國改革發展穩定大局中具有重要的戰略地位。邊境口岸是我國實現“一帶一路”與共建國家互聯互通的重要戰略端口。本文選用政策協同理論對邊境口岸規劃政策與興邊富民政策進行剖析，試圖分析兩者之間的協同關系，針對目前存在的問題分析其原因并從政策工具、政策目標、政策主體三個維度提出對策建議。

關鍵詞：興邊富民；邊境口岸；政策協同；磨憨

中圖分類號：F2"""""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.04.003

1"口岸城鎮化與興邊富民耦合協調機理

政策協同有多種表達，如政策協調、政策整合等。馬爾福德和羅杰斯"（MULFORD"AND"ROGERS）"把政策協調界定為一個過程，"“兩個以上的組織創造新規則或利用現有決策規則，"共同應對相似的任務環境”[1]而蔚超則認為政策協同可以理解為上級政府為推動跨部門政策目標的實現而超越現有政策領域的邊界，超越單個職能部門的職責范圍，進而整合不同部門之間政策的行為。政策協同的對象包括政策之間的協同關系，也包括圍繞某一政策內部的政策協同關系[2]。

《興邊富民行動“十三五”規劃》政策制定主體是國務院辦公廳與國家民族事務委員會，旨在推動邊境地區經濟社會快速發展，提高各族群眾生活水平，加強民族團結，鞏固祖國邊防，維護國家統一。《國家“十四五”口岸發展規劃》政策制定主體是國務院辦公廳與海關總署，各邊疆省級人民政府執行旨在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。邊境口岸城鎮化與興邊富民之間存在的相互關系，如圖1所示。本文基于興邊富民的核心目的推動邊境地區經濟快速發展，提高各族群眾生活水平，加強民族團結，鞏固祖國邊防，維護國家統一的核心目標，旨在分析邊境口岸與興邊富民行動的協同機理。一方面，提升邊境口岸經濟、貿易額，建設南亞東南亞輻射中心，是推進興邊富民的重要驅動力。在興邊富民的五大核心目的下，邊境口岸發展可以推動口岸城鎮化、完善基礎設施、帶動相關產業發展，提供就業崗位，提高邊民收入，提高邊民生活水平，增強民族認同感，因此邊境口岸建設是推動興邊富民的關鍵環節。另一方面興邊富民為邊境口岸發展提供了指導方向和要求，促使邊境口岸建設成果，融入興邊富民的總體目標中，興邊富民的總體要求對邊境口岸發展具有反饋作用。

1.1"共同的政策目標：促進區域協調發展，推動邊民共同富裕

《興邊富民行動“十三五”規劃》中要求到2020年邊境地區同步建成小康社會并提出了綜合經濟實力顯著增強、基礎設施條件全面強化、民生保障水平不斷提高、特色優勢產業較快發展、實現生態良好綠色發展、確保邊防安全邊疆穩固六大發展目標。同時為貫徹習近平總書記考察云南后提出的“建設南亞東南亞輻射中心”的重要指示，云南省政府研究制定了《云南省口岸建設發展三年行動（2023—2025年）》計劃用3年時間，重點實施投資總額達1000億元的125個口岸（通道）及配套交通物流體系建設項目，以口岸功能提升促進“口岸+通道+城鎮+產業+物流”聯動發展，積極推進口岸通道平臺大融合、口岸貿易大提升、口岸經濟大發展。

1.2"共同的政策主體：云南省各級政府上下協同

云南省政府作為興邊富民與口岸建設行動的政策主體，通過興邊富民行動的投資建設完善了邊境地區的基礎設施建設，同時為口岸建設行動奠定了物流通道。充分發揮政策的協同作用，不僅打造口岸物流網絡和口岸產業園相互推進“一帶一路”的建設，還能夠多元協同治理邊境貧困問題和完善邊境民生保障。截至2020年云南省政府貫徹落實《興邊富民行動“十三五”規劃》，不斷完善基礎設施建設，“十三五”期間，沿邊8個州（市）綜合交通累計完成投資4111.65億元，實現了州（市）政府所在地高速公路全覆蓋，中越、中老、中緬3條國際通道境內段全面建成通車[3]。2023年，磨憨—磨丁合作區固定資產投資實現增長370.4%，地方一般公共預算收入增長124.87%，引進省外到位資金5.31億元，實際利用外資1000萬美元。磨憨鐵路口岸成為中國對東盟的第一大鐵路口岸。

1.3"互補的政策工具：政策工具相互協作，推動邊境發展

（1）供給型政策工具，推動公共服務設施完善，口岸城鎮化推動邊境人口逐年增加。云南省統計年鑒顯示，自2018年以來勐臘縣人口總量逐年增加，由30.10萬人增長至30.65萬人。與相同時期，滇東南邊境縣人口負增長呈現出相反的態勢。在2016—2020年期間，滇東南邊境縣人口從2015年末的168.47萬人，降至2020年的160.27萬人，銳減4.87%。從縣域層面來看，滇東南邊境地區全部6個邊境縣近年都出現了人口負增長，并且各縣的人口降幅位居全省邊境縣前列[4]。自磨憨托管昆明以來，通過政策傾斜、資源集中力圖將磨憨口岸打造為國際化口岸城市。

（2）環境型政策工具，完善邊境法規制度。2022年9月，云南省人民政府印發了《關于委托昆明市和中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區管委會行使部分省級行政職權事項（第一批）的決定》，委托中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區管委會行使行政許可事項24項、其他行政權力事項2項、內部審批事項2項。充分發揮了邊境口岸自主發展權，推動邊境口岸發展。

2"當前磨憨邊境口岸建設所面臨的問題及原因分析

2.1"基于史密斯政策執行模型的原因分析

2.1.1"邊境口岸建設與興邊富民政策執行分析框架構建

興邊富民與邊境口岸建設政策于磨憨口岸執行過程中在執行機關、目標群體、環境因素等方面有其一致性，故本文將其視為一個整體，利用史密斯模型分析兩者在政策執行過程中導致磨憨口岸建設出現問題的影響因素。本研究結合邊境口岸建設、興邊富民的政策特點結合磨憨當地的實際情況，在史密斯模型的基礎上構建了磨憨邊境口岸建設政策執行的分析框架。

2.1.2"磨憨口岸建設出現的問題及原因分析

第一，理想化的政策：邊境口岸建設與興邊富民政策體系尚不完善。

政策內容有缺失，政策供給有待優化。磨憨口岸綜合經濟水平不高，具體表現為：首先產業結構不合理。云南工業行業薄弱，長期以來以發展農業、旅游業為主，尤其邊境地區缺少勞動密集型企業，可吸納勞動力較少。磨憨鎮內企業以第三產業為主，第一、第二產業數量較少，第二產業主要以薏仁米加工、茶葉加工和橡膠加工為主的粗放型加工廠，規模普遍偏小，無大規模企業，缺少龍頭企業引領。其次口岸僅發揮過貨站作用，磨憨口岸由于自身產業結構不合理，缺少精細化加工能力，無法對往來的礦產或農副資源進行加工，難以帶動邊民就業，對口岸周邊的邊民城鎮化輻射能力不足。最后，進出口產品單一，貿易總量低。當前途經磨憨口岸，中國與老撾之間的貿易產品單一，云南出口至老撾的產品以化肥、輕工業產品為主，高科技產品總量少，進口產品以水果、天然橡膠等農副產品和自然礦產資源為主。并且中老兩國農產品貿易總額較低，2022年中國與老撾農產品貿易總額為4.4億美元，同期云南省與泰國農產品貿易總額為14億元。

面對上述產業結構不合理、出口產品單一、邊境口岸作用單一的問題，主要在于磨憨邊境地區應當因地制宜發展何種當地特色產業的政策內容的缺失，同時在政策工具方面，以供給型和環境型政策工具為主，需求型政策工具利用不足，未能針對磨憨進出口貿易產品，打造當地特色品牌、龍頭工業企業。

第二，執行機關：機構設置有待優化，不同主體合作水平有待提高。

首先磨憨口岸地處于邊境地區，經濟欠發達、公共服務資源不足，薪資待遇缺乏吸引力，本地人才留不住、外地人才難引進，面臨行政編制和事業編制空編率較高的局面，人員配置無法滿足未來發展需要。其次磨憨口岸建設屬于昆明市托管，在行政區劃上又隸屬于西雙版納州，在政策執行過程中磨憨合作區內金融、本幣結算、稅收、進出口貿易等政策制定需上報市級建設領導小組后再上報省級最終上報國務院批準，批復時間較長導致各項支持政策難以落地。

第三，"目標群體，扶持對象整體素質偏低，難以享受發展帶來的機遇。

邊民是興邊富民和邊境口岸建設政策的直接受益對象，有效提升邊民生活水平是兩個政策的重要目標。當前勐臘縣內中學校數量為12所，職業學校為3所。邊境地區邊民的受教育程度普遍偏低，大量邊民不具備口岸發展所需要的基本文化素質和勞動技能，主觀發展意愿不強，“等、靠、要”的依賴思想嚴重，政府和企業為尋求發展向外引進人才，使邊境口岸發展無法有效帶動邊民的生活水平。

第四，環境因素，基礎設施不完善，建設資金缺口較大。

首先磨憨基礎設施不完善，口岸公路季節性、階段性擁堵。第一磨憨鎮鎮內基礎設施配套薄弱，其市政道路、自來水廠、污水處理廠、變電站等基礎配套設施存在短板，影響口岸城鎮化發展。第二磨憨口岸作為中老兩國的國家一類口岸，周邊邊境公路等級低，口岸運行效能和過貨能力低，導致口岸發生季節性、階段性擁堵，影響通關效率。

其次建設資金不足，政府負債高。第一，根據合作區開發實施方案，磨憨預計將建設國際文化旅游片區、磨憨進口倉儲物流加工片區、中老鐵路磨憨國際港片區、南坡出口組裝產能合作片區等四個片區，預計將投入資金120億元，地方財政收入和上級財政補助難以覆蓋建設資金。第二，政府負債高，磨憨作為新建邊境口岸城市，發展周期長，口岸建設與地方產業發展不協調，大量進行前期項目建設容易推高政府負債。

3"邊境口岸與興邊富民對策

3.1"加強政策工具的協同，優化政策供給，提升口岸綜合經濟實力

第一，針對磨憨口岸經濟與城鎮化發展對口岸貿易依賴度較高，產業結構不合理、產品附加值低等問題，應加快產業結構調整，推動當地企業工業化、信息化進程，增強企業競爭力，針對入境貨物主要為大米、玉米、香蕉、天然乳膠等，發展食品加工、乳膠加工業，針對出境貨物著力培養當地特色產業、加工制造業，加強與托管城市昆明及其他重要加工城市的交往合作，主動承接對方的產業轉移，培養自身產業體系。

第二，"針對當前磨憨口岸第三產業企業數量多、邊境旅游逐漸成為旅游熱點的優勢，應積極發展跨境旅游、生態康養等服務業，打造旅游核心區和特色旅游線路，帶動住宿餐飲、文化娛樂、商業零售的繁榮。完善“以城帶邊、以城興邊”幫帶共建機制，推動現代化邊境幸福村的建設。

3.2"加強政策主體的協同，深化主體合作，提高內生動力

邊境口岸發展和興邊富民行動協同發展的內生動力在于邊境口岸不同主體間以謀求自身發展為目的合作，不同主體的有效合作是實現政策目標的重要前提。宏觀層面上，加強不同政策部門的協調體制和機制，構建和完善結構性協同機制和程序性協同機制。程序性協同機制側重于實現政策協調的程序性安排和技術手段，"如面臨“跨界問題”時的議程設定和決策程序、制度化信息交流和溝通程序等。由于磨憨鎮隸屬于西雙版納州，同時又歸于昆明托管，在發展過程中需要形成和完善不同業務單位間制度化的協商、信息交流和共享機制。微觀層面上，完善結構性協同。在企業合作過程中，成立企業交流平臺，加強邊貿與加工制作企業、邊境旅游與住宿餐飲企業等的合作，避免同質化競爭的同時提升本地企業競爭力。加強企業與社區、邊民的協同水平，根據企業發展的需要，培養合適的人力資源。

3.3"加強政策目標間的協同，搭建溝通渠道，提高不同主體之間的協作程度

昆明市政府、磨憨鎮政府、當地企業、邊民等不同主體在推動興邊富民與磨憨口岸建設過程中都發揮了不可替代的作用，通過構建多元主體的溝通渠道，鼓勵多元主體之間的合作，充分協調各方利益和訴求能夠在既實現磨憨口岸經濟發展，建設面向老撾乃至東南亞輻射中心口岸的同時，與當地邊民、企業、城鎮發展水平相結合，避免盲目開展建設項目，減少資金浪費，有效提升邊民收入，提升邊民生活水平，維護我國民族團結和邊疆穩定。

4"結論

通過上文分析可以看出磨憨鎮的發展與磨憨口岸作為國家級陸地口岸的政策傾斜緊密相關，更加確定了邊境口岸、邊境城鎮的發展需要與興邊富民政策、口岸發展規劃政策保持良好的協調關系。

參考文獻

［1］

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[4]李丹，尤偉瓊.云南邊境縣人口分布特征與變動趨勢（2000-2020）[J].南方人口，2023，38（06）：6878+27.