關于構建“吹哨人”保護制度的思考

摘要：“吹哨人”保護制度是一項在國際社會通用的制度，引進“吹哨人”制度不僅對及時發現并控制疫情等啟動社會應急程序有著顯著的作用，更是對淳樸的社會道德風尚的一種維護。從頂層的制度設計到法律運行的各個環節程序，再到落實兜底的救濟制度，可以將域外經驗與我國實踐經驗相結合，從而構建完整的“吹哨人”保護制度。

關鍵詞：吹哨人；吹哨人制度；吹哨人保護

中圖分類號：D9"""""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.04.063

隨著市場經濟的發展和社會生活復雜化，法律也同樣需要適應形勢的發展而更新換代。當組織成員舉報出內部問題時，可能面對的來自內部，外部，社會等多方的壓力，在重重壓力以及可能面對的“事后報復”之間，如何更好地保護“吹哨人”的利益，需要法律上加以明確的規定。如果“吹哨人”的利益得不到保障，本身就是對公眾利益的一種損害?！按瞪谌恕敝贫冗\行的邏輯是由內部人員向外部的監督組織或公眾媒體進行檢舉揭發，相關部門介入調查，發現問題并責令改正，最后將損失控制到最小化。但作為風口浪尖的“吹哨人”，如何更好地保護其權益，使其免受波及是值得法律關注與思考。

1"“吹哨人”概念內涵

“吹哨人”可以形象的表現為向公眾發出警告的人，就像警察吹哨表示預警。在法律領域，“吹哨人”更多的是指組織中成員主動向相關負責單位或媒體對組織內的違法犯罪事實進行揭發檢舉的行為。在我國沒有明確“吹哨人”概念，“吹哨人”與“舉報人”等概念非常容易混淆，在一些地方法律中也經常將兩者交替互換使用，但“吹哨人”與“舉報人”還是有顯著區別的?！按瞪谌恕敝塾趦炔咳藛T，而舉報人一般指所有人包括外部人員和內部人員，主體范圍在法律表達上更為寬泛，其表達為“自然人、法人和其他組織”，而沒有根據內部與外部進行身份上的區分。表面上看“吹哨人”與舉報人的范圍似乎一致，但是從細致分析可以發現兩者之間的邏輯設計存在較大的差異。

2"引入“吹哨人”保護制度意義

2.1"提高公共事件反應速度

突發公共事件是指是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。因各地的政府配置資源、權力劃分、執政者能力各不相同，無法在任何時候都盡善盡美地處理好突發公共事件，更無法包攬一切。引入“吹哨人”保護制度對及時有效處置突發公共事件，避免或減輕可能產生的危害后果是具有顯著的效果。因為政府本身不是萬能的，更不可能滲透到公民生活的方方面面，借助公民本身或掌握內部消息的正義之士的勇敢發聲和檢舉揭發能夠幫助政府更加快速效率地處理好突發的公共突發事件[1]。及時發現、報告、反饋政府不易察覺的潛在危機，豐富信息的多元化供給渠道，就可以充分克服政府獲取信息滯后、單一且不全面等困難。

2.2"完善監督體系

引入“吹哨人”保護制度實際上是對現行的監督體系的一種完善，當法律承認“吹哨人”的地位并給予保護，實則是拓寬監督渠道，也是對我國現行的監督管理制度的一種補充。政府是人民的政府，政府工作人員理應是人民的公仆，為人民服務。但在陽光的背后總有腐敗的滋生，當政府內部的工作人員被腐敗所侵蝕，在利益與私心的驅動之下，無法更好地承擔起應負的責任，甚至于打擊報復、惡意詆毀行正義之舉的“吹哨人”，這在無形之中打擊“吹哨人”行動的積極性。拓寬民意渠道，接受來自外部的制約與監督，不僅可以更好樹立“陽光政府”的形象，更能讓公民放心安心。從長遠來看，加強公眾監督，鼓勵“內部知情人士”積極舉報違法行為，發揮公眾數量優勢及近距離的優勢可以行之有效地規范我國公權力的運行。

2.3"維護良好道德風尚

內部組織掌握內幕消息的成員往往會受到來自“忠誠”條款的約束，這實際上是一種由來已久且根深蒂固的社會倫理的體現，但無形之中的束縛使其在檢舉揭發之后被貼上“背叛者”標簽，從而影響到以后正常的工作，這是一種隱形的歧視。如果法律不能對其保護，肅正風氣，規范化“吹哨人”遭受不公正待遇的救濟途徑，那么勇敢發聲的人不僅得不到應有的榮譽反而遭受迫害，甚至被打擊報復以后法律也無法更好得保護其合法權益，那么也就意味著“吹哨人”在跨越內心忠誠義務的那根弦選擇去維護集體的利益所作出的犧牲得不到法律的補償和承認。在法律上采納“吹哨人”保護制度是對處于相對弱勢的員工一方的保護，也是對作為上位者權力的一種制約。

3"我國“吹哨人”保護制度存在的主要問題

3.1"相關立法體系籠統分散

雖然我國對“吹哨人”保護的法律條款是存在的，但這些法律法規質量良莠不齊同時與其相配套的措施空洞宏觀，形成完整的法律體系還是任重而道遠。即使在相關領域有部分法律條款明確提及保護舉報人免受報復，但在實際過程中卻鮮少有人可以落實到位，更多的是“吹哨人”在公共事件的熱度消散之后受到來自“被舉報方”打擊報復，法律僅僅停留在精神上的宣傳與呼吁顯然是違背了設立最初的目的。當法律的精神得不到貫徹落實，那紙面上的條文也就成為一紙空文。相關立法不成體系就無法起到應有的指路明燈的作用，而條文的籠統面對現實生活中層出不窮花樣翻新的“報復手段”也顯得力不從心。而后續的保護的措施無法落實到位，會使“吹哨人”權益無法得到真正的實現，甚至會產生一系列的負面影響，最后導致知道內部消息的人因為害怕報復而拒絕成為“吹哨人”去站在公眾的視野維護集體的利益。這樣的結果顯然是我們面所不想面對的，因此重視配套措施的完善以及相關立法的體系化彌足珍貴。

3.2"沒有統一“吹哨”標準

我國法律規范體系下對吹哨人主體范圍的界定過窄以及對“吹哨人”實行“吹哨”行為的目的要求過于嚴苛，吹哨人主體范圍過窄，保護的主體范圍小而使一部分人半邊肩膀在保護傘之外。但如果完全拓寬主體的范圍，將一切主體都納入保護傘之中，反而會忽視一些真正需要得到保護的“吹哨人”，法律無法真正落實，那些法律法規也會變成空架子，無法真正在實踐中起到作用。對“吹哨”目的要求過嚴，除去對主體范圍的認定過于狹隘，對“吹哨人”實行吹哨行為的動機同樣要求過于完美。正如沒有完美受害者，要求實行的目的純粹無瑕也是違反人性的，過于嚴苛的認定無疑對實踐過程中“吹哨人”身份的判定設下了較高的門檻，從而不能真正實現法律保障人權的目的。

3.3"現有法律無法切實保障“吹哨人”權益

當保護“吹哨人”的法律不夠完善細致，作為“吹哨人”在公眾之前就不敢大膽揭露內幕。不同地區以及不同領域各自遵循各自的法律法規，并且由于各地政府能力存在差距，可能對“吹哨人”的保護會出現差異，尤其是在信息保護這一部分，受不同地區民風民俗以及不同領域行業行規的影響，現有的零散的法律法規在實踐運行之中深受制約，甚至保護范圍不能囊括“吹哨人”。事前與事后的保護落實不到位使“正義之士”的勇敢發聲后可能面對嚴重的人身財產精神威脅，其合理權益的受損而得不到或不能完全得到應有幫助，無疑會導致一個惡性循環，更多的人在應該勇敢的時刻選擇沉默，在知情人士在面對企業內部的不端行為或潛在風險時，更多的知情人士害怕被貼上“背叛者”的標簽而遭到報復或者不公正的待遇，而選擇明哲保身而作壁上觀。

4"構建我國“吹哨人”保護制度的幾點思考

4.1"構建完整法律體系

我國關于“吹哨人”的立法級別較低，對“吹哨人”的保護也過于籠統模糊，由于地區和領域不同，相匹配的法規規章同樣沒有權威的標準就可能會導致不同地區領域的法律出現自相矛盾的情況，這顯然是不利于法律發揮出真正的作用。因此，需要構建一套自上而下且完整嚴密的法律體系來暢通制度的運行。構建完整的體系首要是制定專門《吹哨人保護法》。立足于在我國國情，現有的道德觀看待舉報人多為負面形象。如果以針對性立法的方式來認可“吹哨人”的社會作用，不僅可發揮一定宣示作用，適度矯正過去對“吹哨人”的偏見及不當對待，而且系統性立法整體性強，直觀明了，有利于發揮法典規范指引和震懾懲戒的功能[2]。

4.2"明確“吹哨人”主體范圍

生產力的發展帶動經濟模式的改變，最開始“吹哨人”的主體范圍被局限在政府的公務人員，但隨著公共利益的擴大化，“吹哨”主體已由最初的政府工作人員擴展到公營企業再到私營單位雇員。我國“吹哨人”的主體范圍也應當根據我國國情適當將其擴展為所有單位的內部工作人員[3]。一是公職人員，基于公職人員身份的特殊性，在履行公務的過程中不可避免地會接觸到一些內幕信息，而這些內幕信息很可能會危害國家，集體，公民的人身財產安全利益，這是公職人員在舉報貪腐以及檢舉揭發上就可以比一般人更加便利。二是企業人員，由于經濟的發展，政府并不能完全滲透進公民的生活，但是一些企業與民生息息相關，如果忽略將企業員工數量龐大的群體納入“吹哨人”的主體范圍，當面對企業內部存在的監督不足、安全隱患、偷工減料等陋習時將會存在監管不力情況，使“吹哨人”的權益無法得到切實的保護。三是其他職務人員，主要包括一些靈活就業人員和涉密人員，以使“吹哨”主體的覆蓋沒有漏洞。雖然各國在法律條文中對“吹哨人”的范圍界定不一，但基于“吹哨”制度的設立初衷和公共利益的擴大化，世界各國在司法實踐中均對“吹哨人”適當做了擴大解釋。這也意味著“吹哨”主體的擴大化是大勢所趨。

4.3"允許“吹哨人”目的不完美

“吹哨人”為了維護公共利益而選擇檢舉揭發，其中可以不要求完全純粹且不摻雜任何私心。只要不存在為了牟取非法利益、違法犯罪、誣陷他人等不正當的目的，主觀上是為維護公共利益，就應該受到法律的保護。完全要求純粹的動機正如要求“完美受害人”一樣不現實，不僅如此，過于狹隘的認定也會打擊“吹哨人”進行維護公共權益而檢舉揭發的積極性。因此，只要“吹哨人”是出于善意且不存在違法犯罪的惡意，都應當列入法律保護的范圍。當出于純粹的維護集體利益的目的進行的吹哨行為，理所應當是受到法律的保護，但如果目的不夠正義而否認行為的正義性未免要求也太過于嚴苛，人無完人，只要不存在為了牟取非法利益、違法犯罪、誣陷他人等不正當的目的，主觀上是為維護公共利益，就應該受到法律的保護。

4.4"完善“吹哨人”信息保護程序

就構建“吹哨人”保護制度而言，完善其審查程序是關鍵一環。構建縝密嚴格的程序有利于更好實現程序正義，從而在信息流通的過程中達到保護“吹哨人”權益的效果。要設立專門機構，審查“吹哨”信息來源和真實性，評估其危害后果嚴重性，對認為確有嚴重后果的信息及時查辦并回復“吹哨人”，形成嚴謹縝密審查程序[4]。除此之外，專門機構及工作人員人員應當妥善保管與“吹哨人”相關的一切，不得泄露或以不正當方法使用“吹哨”時獲得的資料，特別是在調查被“吹哨”企業時，不得將知悉的“吹哨”信息以及“吹哨人”個人身份信息泄露，在最小范圍內共有情報，確保調查方法妥當。要允許匿名舉報，對不便出面但提供“吹哨”信息屬實的“吹哨人”，法律應當給予寬容的空間，當收到匿名舉報的信息時，不是去核實主體是誰，而是確認其提供的信息是否準確，信息準確則應該對被“吹哨”單位進行處理。因此，處理機關工作人員不僅僅應該強化信息保密義務，同樣應該將重心放在信息核查，即允許匿名舉報。

4.5"暢通“吹哨人”救濟渠道

有所涉及“吹哨人”保護的法律條文都會提及維護“吹哨人”利益，但只是略有涉及，后續的配套措施并沒有跟上，這些提及的法律條文更多是一種精神的象征性的口號，而真正落實到操作層面就會面臨各種困境?！按瞪谌恕泵媾R的報復最根本上是身份信息的泄露，因此設立嚴格的保密程序是必要之舉。匿名保護制度可以分為事前和事后救濟兩類。事前主要就是針對“吹哨人”的身份信息和關鍵信息進行保護，從源頭上阻隔“吹哨人”可能面對的不公正待遇或者打擊報復。事后的救濟途徑立法在此部分存在的空白較多，但具體下來可以落實到兩個方面。一是及時回訪，針對留下聯系方式的“吹哨人”，為保障救濟到達的及時性和更好掌握“吹哨人”狀態，應當在受理“吹哨”信息后及時回訪，了解“吹哨人”最新信息，為相關處理措施在還未落實之前有效保護“吹哨人”權益而做出努力。二是維護受損利益回歸圓滿，當“吹哨人”身份信息被泄露遭受到不公正的待遇時，法律要提供保護罩來防止“吹哨人”可能面臨的來自明顯的報復或者隱形的歧視，對受到精神傷害的“吹哨人”提供心理疏導之類精神服務，給予來自法律上的溫情。

5"結語

“吹哨人”保護制度的構建其實是對人權重視的一個體現，法律關注人的方方面面，法律運行的出發點和落腳點都是人的現實生活本身。我們理應為共同營造良好的社會道德風尚而努力，將“吹哨人”保護制度納入立法當中，是眾望所歸也是時代要求，結合我國現有積累的時代經驗，將移植的法律制度適應我國國情，在中國特色社會主義制度的國家生根發芽，最后開花結果為我所用。

參考文獻

［1］于洋.突發公共事件的內部舉報制度之構建"[J].上海財經大學法學院，2020.

[2]劉念，黃明儒.論“吹哨人”制度的本土化構建[J].荊楚理工學院學報，2021，36（01）.

[3]劉念.“吹哨人”制度意蘊價值、域外經驗與中國構建[J].泰山學院學報，2021，43（02）.

[4]殷春崢，陳波，謝錚，等.借鑒西方“吹哨人法案”完善我國食品衛生有獎舉報制度[J].環境與職業醫學，2015，32（06）：597601.