崇左市農村土地資源管理存在的問題及其對策

摘 要 土地資源作為農業生產和農村經濟發展的基礎，其有效管理對于促進農村經濟可持續發展至關重要。為推動廣西崇左市農村土地資源管理向更加科學化、規范化方向邁進，論述崇左市農村土地資源利用概況，深入剖析現階段崇左市農村土地資源管理存在的問題，提出加強耕地質量保護與提質改造、因地制宜推進撂荒耕地的整治、強化非農建設用地審批與監管、鞏固和完善土地承包經營制度等對策。

關鍵詞 農村；土地資源管理；廣西崇左市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.02.034

近年來，在我國社會經濟快速發展和城鎮化進程加速的背景下，農村土地資源管理面臨著前所未有的挑戰。耕地面積減少、質量下降、撂荒現象頻發等問題，對農業生產構成嚴峻挑戰。非農建設用地的迅速擴張，以及土地承包經營權管理的復雜性，進一步加劇了農村土地資源的緊張局勢和利用矛盾。在此背景下，結合廣西崇左市實際情況，全面剖析當前農村土地資源管理的現狀與問題，并提出一套符合當地實情的土地資源管理優化策略，以期實現農村土地資源的高效、集約、可持續利用，加強我國農村土地

資源管理。

1 崇左市農村土地資源利用概況

崇左市位于廣西西南部，北回歸線以南，具有沿邊、近海、鄰首府、連東盟的地緣優勢。崇左市共設有大新縣、天等縣、扶綏縣、龍州縣、寧明縣、江州區及憑祥市7個縣（市、區），總面積17 332 km2[1]。崇左市耕地面積45.64萬hm2，占土地總面積的26.33%；林地面積105.29萬hm2，占土地總面積的60.75%；園地面積6.49萬hm2，占土地總面積的3.74%；草地面積2.51萬hm2，占土地總面積的1.45%；濕地面積0.04萬hm2，占土地總面積的0.02%；城鎮村及工礦用地面積4.95萬hm2（其中村莊用地約3.12萬hm2），占土地總面積的2.86%；交通運輸用地面積3.26萬hm2（其中農村道路用地約2.15萬hm2），占土地總面積的1.88%；水域及水利設施用地面積4.21萬hm2，占土地總面積的2.43%，土地后備資源較為豐富[2]。

2 農村土地資源管理存在的問題

2.1 農村耕地質量日益下降

在崇左市的農村土地資源管理中，農村耕地質量日益下降問題亟待解決。1）耕地長期高強度耕作，尤其是單一作物連作，造成耕地土壤有機質含量減少，營養成分失衡，土壤結構破壞，土層變薄，影響了耕地的自然恢復能力。同時，過量使用化肥和農藥，雖短期內提高了作物產量，但加劇了土壤的酸化、鹽堿化和重金屬積累，長遠來看嚴重損害了耕地質量。

2）崇左市地形以山地、丘陵為主，加之雨季4—9月降水量占全年總量79%左右，加劇了水土流失現象，進而導致耕地土壤肥力衰減和生態環境惡化。此外，未采取有效水土保持措施的陡坡耕作，加劇了耕地質量下降，影響了土地的持續利用能力。

2.2 耕地撂荒現象較為突出

在崇左市的農村地區，耕地撂荒現象普遍存在，且呈現出逐漸加劇的趨勢。而造成崇左市農村地區耕地撂荒的原因主要有以下4點。1）農業產出效益低，農民不愿種。目前，崇左市耕地每667 m2產值在3 000元左右，而農業生產成本逐年增加，農資價格增長速度遠超糧價增長速度，嚴重擠壓了農民種植利潤空間，使得農民種植意愿降低，導致耕地撂荒。2）農村勞動力流失，耕地無人種。崇左市大量農村青壯年進城務工，農村地區遺留的勞動力主體趨向老齡化、弱勞力，且勞動技能相對低下，無法有效耕種土地，造成耕地撂荒。3）耕作方式和條件欠佳，農民種地效果差。崇左市丘陵地區的地塊分散，有的呈梯田形，不利于機械化的開展。同時，農業基礎設施不完善導致其抵御自然災害能力有限，一些耕種條件比較差的坡地、小地塊，農民直接棄種。4）土地承包管理不力，撂荒無人管。耕地撂荒懲治機制未得到充分使用，土地流轉機制不健全，可操作性不強，渠道不暢通。農民寧愿將土地閑置，也不愿意流轉給他人，造成了農村土地資源的浪費。2022年，崇左市耕地撂荒面積達3 280 hm2，占耕地總面積的0.73%，撂荒面積同比增長0.88%[3]。

2.3 非農建設用地管理不善

在崇左市農村土地資源管理中，非農建設用地管理不善問題突出。1）崇左市部分地區的非農建設用地規劃缺乏科學性與前瞻性，導致土地利用布局不合理，農地非農化問題頻發。規劃與實際執行之間存在脫節，規劃的嚴肅性和權威性未能得到充分尊重，隨意變更規劃用途的現象時有發生，影響了土地使用的有序性和高效性。2）非農建設用地審批流程復雜、耗時較長，且存在透明度不足的問題，影響了土地利用效率。監管機制不完善，違法占地、未批先建、超范圍建設等違法違規行為難以得到有效遏制，導致土地資源的無序開發和濫用。3）部分非農建設用地項目存在占地過多、容積率低、開發強度不足的問題，未能充分利用土地資源。甚至有一些工業用地和商業設施建成后長期空置，未能發揮應有的經濟效益和社會效益，造成土地資源的浪費。

2.4 土地承包經營管理混亂

雖然近年來崇左市在農村土地資源管理上取得了一定的進展，但在土地承包經營管理方面仍存在一些問題。1）部分農村地區土地承包權屬記錄不全，權屬關系復雜，歷史遺留問題較多，導致土地確權工作進展緩慢，農民對承包土地的權屬界限不明晰，易引發土地糾紛，影響土地的正常流轉和利用。2）在土地承包過程中，部分合同簽訂不規范，條款模糊，權利義務界定不明，缺乏法律效力，難以保障農民的合法權益。合同變更、續簽、終止等環節缺乏有效監管，導致承包關系不穩定，農民對土地的長期投資意愿減弱。3）崇左市土地承包經營權流轉市場尚處于初級階段，面臨著信息不對稱和流轉價格評估體系不完善的挑戰，缺乏透明、公平、高效的交易平臺。在此背景下，農民在土地流轉過程中往往處于弱勢地位，難以獲取合理的流轉收益，影響土地資源的合理配置。

3 農村土地資源管理對策

3.1 加強耕地質量保護與提質改造

針對耕地質量日益下降的問題，崇左市采取了一系列有效措施。1）制定并實施耕地提質改造項目。崇左市積極制定并實施了一系列耕地提質改造項目，如《崇左市山水林田湖生態保護與修復工程耕地提質改造（旱改水）項目實施方案》，對符合條件的旱地進行提質改造，達到提高耕地等級、優化農業生產布局和建設高標準基本農田的目標[4]。2）優化耕作制度和輪作模式。推廣先進的耕作技術和輪作模式，如糧豆輪作、糧油輪作等，通過優化作物種植結構，減少地力消耗，不斷提高耕地質量。3）推進耕地質量提升技術的應用。鼓勵農作物秸稈、畜禽糞便等有機廢棄物的資源化利用，以增加土壤的有機質含量，改善土壤物理結構。推廣應用滴灌、噴灌等節水灌溉技術，提高水資源的利用效率，減少水土流失。對于存在酸化、鹽堿化和重金屬污染的耕地，鼓勵農民采用物理修復、化學調控和生物學方法進行治理，如施用石灰調節土壤pH值，種植重金屬富集植物等。4）實施耕地保護田長制。田長制是一種保護耕地和永久基本農田的網格化管理機制。2022年，崇左市全面落實“田長制”工作，初步形成了“縱到底、橫到邊、全覆蓋”的網格管理體系，落實一級田長5名，二級田長35名，三級田長266名，四級田長960名，全市共落實1 266名田長。在各級田長的領導下，崇左市已落實屯級網格員7 431名，確保了耕地保護工作的細致化、全面化。

3.2 因地制宜推進撂荒耕地的整治

針對耕地撂荒問題，崇左市采取了多元化、系統化的整治策略，主要包括以下4點。1）因戶施策以權定責，依法依規治理耕地撂荒。實行一戶一策與一地一策，明確農戶復耕責任，通過自愿復耕、親友代管、生產托管等靈活模式推動復耕。未確權撂荒地由村集體統籌治理，逾期未復耕者，依規終止承包合同，暫停發放補貼，直至復耕后恢復補貼資格。2）多方用力統籌投入，改善撂荒耕地生產條件。政府扶持耕地復墾，著重將符合條件的撂荒地納入高標準農田建設項目范疇，在政策上給予傾斜，資金上給予扶持，不斷完善農業基礎設施建設，如灌溉排水、機耕路等，增強耕地抵御自然災害的能力，提高宜機化作業水平。同時，大力推廣和配套農機裝備，提高農業機械化水平，減輕勞動強度，縮減生產成本，增強土地的綜合生產能力。3）因地制宜發展產業，提高土地收益促農增收。積極培育新型農業經營主體，如龍頭企業、家庭農場、農民專業合作社、種養大戶、能人能手等，確保土地由有意愿、有資金、有技術的經營者耕作，并通過“一村一品、一鎮一業”模式帶動農民增收，確保耕地得到有效管理和利用[5]。4）優化機制與服務供給，提高土地管理治理水平。建立健全農業社會化服務體系，強化覆蓋農產品流通、生產資料供給、農機化服務、信息咨詢服務、技術培訓等農業產前、產中、產后服務，特別針對外出務工農戶和耕作能力受限群體提供全程托管服務，形成完備的農業生產性服務產業鏈。同時，建立健全關于撂荒地治理的長效機制，建立農戶調查與遙感影像解譯結合的跟蹤調查體系，逐村逐戶摸清底數，建立信息臺賬，對撂荒地實行動態管理，確保耕地撂荒有人管，荒地開墾有人種，漸進式根治撂荒地。

3.3 強化非農建設用地審批與監管

針對非農建設用地管理不善的問題，崇左市可從以下4方面予以改善。1）提升規劃的科學性?；诔缱笫械赜蛱攸c和發展需求，采用先進的空間規劃技術，制定長遠的非農建設用地規劃，確保規劃的科學性、前瞻性和可行性，合理安排土地用途，嚴格控制農轉非比例。2）簡化審批流程，提高透明度。簡化非農建設用地的審批流程，明確審批標準，壓縮審批時間，通過數字化手段實現線上申報和審批，提高審批效率。同時，構建信息公開平臺，公開審批標準、流程、進度及結果，確保整個審批過程的透明度，接受社會公眾的監督，提升公眾參與度。3）完善監管機制，加大執法力度。構建多部門協同的監管網絡，應用現代信息技術，如衛星遙感、地理信息系統等進行實時監測，及時發現和處理違法占地、未批先建等行為，確保監管到位，維護土地管理秩序。4）推行集約節約用地政策。根據土地資源狀況，制定嚴格的容積率、建筑密度等用地標準，鼓勵高層化、立體化開發，提高土地使用效率。對于長期閑置的非農建設用地，可實施懲罰性稅費政策，鼓勵土地使用權轉讓、出租或政府回購，有效激活閑置土地資源。

3.4 鞏固和完善土地承包經營制度

針對崇左市土地承包經營管理混亂的問題，鞏固和完善土地承包經營制度是關鍵。1）加速土地確權登記，明確權屬關系。采用現代信息技術，加快推進農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，確保土地界限清晰，權屬無爭議。對于歷史遺留問題，成立專門小組進行調研、調解，依法依規解決，保障農民對承包土地的法定權利。2）規范土地承包合同，強化法律效力。制定統一、規范的土地承包合同模板，明確合同條款，細化權利義務，確保合同具有法律效力。建立合同檔案管理制度，加強對合同簽訂、變更、續簽和終止等關鍵環節的監管，確保合同執行的規范性。3）建立健全流轉市場體系。構建統一開放、競爭有序的土地承包經營權流轉市場，搭建信息交流平臺，提供流轉信息發布、價格評估、撮合交易等服務，增加市場透明度。同時，建立流轉價格指導機制，確保流轉價格的合理性和公平性，保護農民利益。

4 結語

農村土地資源管理是一項長期而艱巨的任務，需要政府、社會、農民等各方的共同努力。只有通過持續的實踐探索與理論創新，不斷優化農村土地資源管理策略，才能更好地適應農村經濟社會發展的新要求，促進農村生態文明建設，為實現鄉村振興和農業農村現代化奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1] 崇左市投資促進局.崇左概況[EB/OL].（2024-05-16）[2024-12-15].http：//www.chongzuo.gov.cn/tjldzx_ywzt/xxgk_tslm/zsyz_tzhjgk/t11077241.shtml.

[2] 崇左市自然資源局.自然地理[EB/OL].（2023-07-05）[2024-12-15].http：//www.chongzuo.gov.cn/zjcz/zrdl/t61338.shtml.

[3] 馮明華.關于解決當前農村耕地撂荒問題的建議[N].左江日報，2023-05-27（2）.

[4] 農蕓.耕地提質改造工程改進路徑：以扶綏縣為例[J].南寧師范大學學報（自然科學版），2019，36（3）：94-98.

[5] 譚賢杰，覃軍福，廖金秀，等.廣西耕地撂荒成因與治理對策建議[J].廣西農學報，2022，37（1）：65-70.

（責任編輯：張春雨）