提升制度型開放能力：重點領域路線圖

[摘要] 以主動對標為特點的新一輪高水平對外開放來促進改革深化，是我國在新時代以在改革深水區攻堅克難的新路徑，是進一步擁抱全球化打造人類命運共同體的重大戰略舉措。提升我國國際合作中制度型開放能力，一方面要把握國際高標準規則的共性，另一方面要把握我國以往對標國際規則體系的改革發展經驗，實現共性與個性的合理結合，從數字經濟及貿易、競爭政策和反壟斷、產業補貼、知識產權保護、國有企業、環境保護六個重點領域，鋪展路線圖。

[關鍵詞] 制度型開放" " 新發展格局" " 改革開放

[中圖分類號] F124" " [文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2025）01-0015-10

改革開放40多年來，我國取得了舉世矚目的巨大成就，雄辯地印證了在建立和完善中國特色社會主義市場經濟過程中堅持改革開放基本國策的正確。隨著我國綜合國力和國際影響力的提升，世界政治經濟格局持續演化，我們必須立足新發展起點，貫徹新發展理念，對內要有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對外要通過主動對標、倡導和參與制定國際高標準規則，積極推動全球治理體系朝著公正、有序、均衡、包容的方向演變。以主動對標為特點的新一輪高水平國際合作提升開放能力，以開放促進改革深化，是我國在改革深水區攻堅克難的新路徑，是進一步擁抱全球化打造人類命運共同體的重大戰略舉措。

一、在擴大國際合作中提升制度型開放能力的底層邏輯：“追趕—趕超”現代化進程中的必然選擇

1. 以開放催化和倒逼國內改革于深水區的攻堅克難

改革開放作為實現中華民族偉大復興的必由之路，是以實現“三步走”和“新的兩步走”“追趕—趕超”為戰略目標的。改革和開放不可分離，如同一枚硬幣的兩面，為有機結合的關聯關系，開放有利于催化和倒逼改革在深水區的攻堅克難，是我們必須完成生產關系的自我革命、使改革取得決定性成果以充分釋放生產力而和平崛起的歷史任務。面對國際上由市場經濟數百年發展積累而來的商業文明規則體系，我國開放之初的對外對標，具有被動性和別無選擇性，而新時代提升開放能力新路徑上的對標，則具有其內生的主動性與積極進取性。

2. 國際利益博弈之中面臨打壓和應對打壓的戰略思維

我國在和平崛起的過程中一定會受到打壓，因為在基于利益考量的博弈中，當既有的“領頭羊”國家感受到新興力量的威脅時，實際起作用的還是所謂的“叢林法則”，僅依靠對外“講道理”是無法解決這一問題的。但是在受到美西方國家打壓時，我方卻明確提出要堅定不移地打造人類命運共同體，其內在哲理，是要認清人類文明發展的主潮流是全球化，即擴大國際合作。我們作為后發經濟體，要堅定地克服逆流、排除干擾，以中國式現代化推進民族復興偉業，加快建設統一大市場，擴大對外合作，對接全球市場，把我國的市場規則與全球市場已歷數百年積累形成的商業文明規則體系接合起來，從而合乎邏輯地對接人類命運共同體的建設發展，這是一個符合世界潮流客觀規律的戰略性選擇。美國打壓我國的意圖，是基于其自身利益考量，要實現把我國排除在外的“新全球化”（打壓中國的所謂“全球化”）格局演變，而我國面對打壓應取的選擇，需要堅定不移地擁抱全球化，從而在完成自身經濟社會轉軌的過程中，推進中華民族和平崛起。

3. 擴大國際合作與應對各類挑戰的必要準備

我國在創新發展中形成了爭取和平崛起的哲理性指導思路，在有理有利有節地處理當今世界最重要的雙邊關系——中美關系上，必須爭取一切機會，調動一切潛力，與美國“纏斗”。中美雙方的綜合實力從GDP總量來看，差距是顯而易見的。中國在國際競技場博弈的過程中，要“斗而不破”，即要敢于和善于抱在一起“纏斗”，應秉持長期戰略，耐心“以時間換空間”，千方百計延續和平崛起。“主動對標”美國在相當大程度上牽頭和產生重大影響作用的國際市場商業文明規則體系，其內在邏輯是在“纏斗”中絕不“脫鉤”，堅持已有立場。中美雙方基本定位應是合作競爭，競爭不能擺在合作前面，以掌握好這一最符合中華民族根本利益雙邊關系的重要要領，力求在和平發展過程中成長起來而完成現代化偉業。

當前世界面臨百年未有之大變局，國際金融危機影響猶在。受新冠疫情沖擊，貿易爭端和摩擦此伏彼起，疊加俄烏沖突、巴以沖突等地緣政治風險，全球產業鏈、供應鏈和價值鏈不斷變化調整，并重塑國際格局。伴隨對以數字經濟為主導的新技術革命的不同期待，一些國家和地區的競爭政策表現出域外適用擴大化、拘束力強化、法制政策化與政策法制化互相結合的特點。我國作為全球第一大貿易國、世界第二大經濟體，必須在充分重視與深化研究的基礎上，做好多方面的準備，以便深度參與國際競爭，并有效適應全球化的新格局，從而提升我國制度型開放的能力，開創高水平對外開放新局面。

二、在擴大國際合作中提升制度型

開放能力的原則體系及具體規則對標分析

雙循環背景下，探索在擴大我國國際合作中提升制度型開放能力的新路徑，一方面要把握國際高標準經貿規則的共性，另一方面要把握我國以往對標國際規則體系的改革發展經驗，實現共性與個性的合理結合。

（一）原則體系

通過提煉國際規則共性，可得到六條高標準與較高標準的原則共識：第一，國家利益至上原則；第二，和平共處五項原則；第三，“五通三體”原則（“五通”為政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通， “三體”即打造命運共同體、利益共同體和責任共同體）；第四，聯合國可持續發展（SDGs）目標；第五，聯合國“全球契約”（Global Compact）；第六，與世界貿易組織（WTO）對接的原則體系。

此外，結合中國特色社會主義市場經濟發展現狀，基于改革發展經驗，我國已經奠定了主動對標國際高標準規則體系的原則基礎，如高標準法治化營商環境，包括產權保護、公平競爭，打破各種條塊分割的壁壘，消除不當壟斷等。具體而言，可歸納為兩個方面：一方面，自上海自貿試驗區建立以來，我國明確了準入前國民待遇，企業方面是負面清單，“法無禁止即可為”；另一方面，政府正面清單“法無授權不可為”，有權必有責，并要跟上責任清單，即政府行為事前、事中、事后要有全面績效考評，配之以問責制。

（二）具體規則對標分析

我國改革開放中已對標的國際規則和仍需尋求對標的國際規則，都可從對外協議和國內改革兩層面勾畫認識。除了已對標的部分，我國尋求對標的高標準規則，應以RCEP對接CPTPP為主軸，原因在于：首先，東盟連續3年來一直是我國最大的貿易伙伴，并有望繼續保持第一的位置；其次，與亞太國家實現更緊密的經濟聯系，有利于抗衡美國主導的“印太經濟框架”，維護亞太地區的穩定與繁榮；再次，RCEP成員與CPTPP成員高度重合，可以預見RCEP今后的升級方向必然對標CPTPP。當然，CPTPP的有些規則要求過高，我國目前尚且難以完全達標，然而這正是我國的努力方向，因此在2021年9月正式提出加入申請，彰顯了我國推進高水平開放的信心和決心，以及“主動對標”的內在邏輯。與此同時，我國有必要根據自身發展的目標和方式，積極主動開展國際談判，就以下規則的對標與發達國家博弈，謀求國家利益。

1. 關于數字貿易規則

美歐制定的國際高標準經貿規則中，在數字經濟領域制定了相關規則，我國在雙邊和多邊自貿協定中，對數字產品待遇、數字知識產權保護、網絡開放等規則的談判暫時擱置，原因在于：首先，數字產品的概念不明確，非歧視待遇規則難以設立；其次，數字技術自身具有正外溢性，表明不能嚴格進行數字知識產權（源代碼、算法以及密鑰等技術）保護，否則會影響全球的數字技術進步，進一步擴大數字鴻溝；再次，網絡開放屬于國家安全范疇，我國高度重視網絡防火墻加固和升級，過濾危害國家安全的網絡內容；復次，不同于美歐的強制性爭端解決機制，我國主張采用磋商方式解決爭端。以上談判分歧，既有隨發展有望逐漸解決的問題，也有涉及我國利益的根本性問題，相關規則對標難度較大，需要基于我國國情提出相應訴求。同時，我國應認真考慮在科研信息和商業領域放松防火墻限制，支持信息共享與合作。

2. 關于競爭中性規則

競爭中性規則旨在維護市場公平性，消除市場參與者攜帶不正當的競爭優勢，但并不排斥國有企業以平等身份參與市場活動。關于競爭中性規則，我國需要認真考察以下四個方面問題，以確定深化國有企業改革的方向，在談判中據理力爭。

一是國有企業范圍。根據CPTPP，只有中央政府或聯邦政府投資或參與控制的企業，才能被稱為國有企業，因而大部分地方國有企業不適用競爭中性規則，如我國公益類國有企業主要以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為宗旨，不適用競爭中性規則。

二是透明度。根據《中歐全面投資協定》（CAI），締約方一般無需提供國有企業和指定壟斷清單并定期更新，只有當其中一方利益受損并提出要求時，另一方才有披露義務，透明度低于CPTPP；國有企業披露范圍較窄，僅需披露股權結構、人員任職、年收入、豁免情況等，無需披露企業的其他財務信息。

我國國有企業相關信息主要由中央及地方國資管理部門向社會公開披露，而在企業層面，這些信息則采取定向報告的方式，無需面向全社會廣泛公開。根據《企業國有資產監督管理暫行條例》，國有企業應按要求定期向國資委報告財務狀況、生產經營狀況、國有資產保值增值狀況等信息?！镀髽I國有資產法》僅要求國務院和地方人民政府應依法向社會公布國有資產狀況及其所做工作，并未對披露的具體內容和披露方式作出詳細規定；實踐中，國有企業本身也未向社會披露相關信息。總體而言，我國國有企業信息透明度遠低于CPTPP的要求，差距顯著。

三是非歧視性待遇和商業考慮。CPTPP要求加強商業考慮，將其地位提升至與非歧視性待遇同一水平，一旦國有企業的商業活動缺乏商業考慮，就要受到相應的制裁，從而達到限制國有企業市場活動范圍的目的。CAI強調市場約束，要求締約方應確保國有企業在參與商業活動的過程中以利潤為基礎，接受市場約束。同時，非歧視性待遇和商業考慮不適用前三個連續財政年度收入低于2億特別提款權的涵蓋實體，商業考慮不包括以跨境形式或海外投資形式向其他締約方提供貨物或服務的情形。

四是例外設置范圍。非歧視性待遇和商業考慮不囊括例外事項。CPTPP中僅設置“緊急狀況例外”和“金融服務例外”。CAI中設置“政府采購例外”“政府職能例外”“公共服務例外”“規模例外”及“不符措施例外”等例外事項，給國有企業規則談判留有空間。

3. 關于產業補貼

我國擁有種類繁多的財政補貼，這些補貼廣泛分布于各個經濟環節，包括生產、流通、分配及消費等，且數量龐大，涵蓋多個領域，但與發達國家所要求的規范產業補貼差距較大，應積極改善。

首先，補貼制度不完善。一是基本制度不健全。對于財政補貼的涵蓋范圍、基本原則、設立依據、執行主體、操作程序、管理體系，補貼的關鍵要素、資金分配與使用規則、績效評估標準，以及相關的統計、信息公開與監督等，缺乏明確的系統化規定。二是管理體制不科學，缺乏統一規范要求。中央和各級地方根據自身理解和需要出臺補貼政策，導致補貼項目過多、大量重復、補貼范圍過廣。三是管理機制不健全。缺乏規范的程序制度安排、公眾參與機制和審查機制，普遍存在財政補貼的實施期限不夠明確，定期評估、動態調整及退出機制不夠健全等問題。

其次，補貼項目設計不科學。一是補貼政策目標、補貼對象、補貼標準、補貼方式存在不精準和不合理的問題。二是長期補貼政策的測算依據不夠準確和充分，缺乏有效的控制和調整機制。三是持續性的社會福利性補貼精算和規劃不足。

再次，補貼管理不規范。一是補貼執行監管不到位，存在下級政府擅自改變上級政府補貼、補貼對象發放不合理、補貼資金撥付不及時、挪用套取補貼資金等問題。二是部門間信息共享機制不完善，造成補貼發放不精準、補貼過多過濫、信息不銜接等問題。

復次，補貼缺乏透明度。統一規范的財政補貼公開制度尚未形成，各級政府、各部門財政補貼的公開程度不一，方式各異，易造成補貼監管缺失、補貼泛濫等問題。

4. 關于知識產權保護

知識產權的保護力度并非越大越好，但如果不加以管控，將不利于技術進步和經濟社會發展。與CPTPP相比，RCEP的知識產權保護標準仍然較低，但部分內容我國尚未對標。

一是知識產權保護范圍較小。RCEP在商標權方面，尚未將氣味納入知識產權保護；著作權方面，未對有效技術措施、電子信息做出明確規定；專利權方面，未涉及農業化學品、藥品以及生物制劑方面的未披露試驗數據。二是知識產權保護期限未延長。RCEP中，著作權、商標權和專利權的保護期限僅遵從TRIPs標準。三是執法標準較低。邊境執法方面，僅適用貿易環節，僅涉及進口和出口，不涉及轉運；民事救濟方面，僅規定權利持有人有權獲得民事司法程序的執行，不涉及善意的第三方；侵權賠償制度方面，僅規定賠償金額及支付因侵權獲得的利潤，不涉及額外賠償；刑事處罰方面，僅對具有“商業規模”的侵權行為采取有期徒刑和罰金的處罰方式，海關可以沒收或銷毀盜版貨物、假冒商標貨物、生產材料和工具及其他使用假冒商標的標簽或包裝，不涉及對侵犯事業秘密行為的刑事處罰。四是數字環境下的知識產權執法實施僅對侵犯著作權或相關權利及商標的行為有效，不要求互聯網服務主體提供侵權者信息以及移除侵權材料。

5. 關于勞工標準

與CPTPP的勞工標準相比，我國的勞工標準存在不小的差異。

首先，基本勞工權利方面。CPTPP以1998年《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言》的核心標準為參照，定義了基本勞工權利，CPTPP關于勞工標準的規定實質涵蓋了國際勞工組織八項核心公約的內容。我國至今尚未簽署該八項公約中的《結社自由與保護組織權公約》及《組織權與集體談判權公約》。我國《勞動法》《勞動合同法》以及《工會法》均對以上公約所要求的強迫勞動、結社自由和集體談判自由權等做出規定，但國內法在主體、形式和適用范圍方面均與國際勞工標準存在較大差異，并且我國在CAI中僅對盡快加入強迫勞動有關公約作出承諾，對于結社權和集體談判權，對標難度依然較大。其次，勞工保護水平方面。CPTPP要求締約國為達到勞工保護水平，需修改國內《勞動法》，對最低工資、工作時長、職業健康與安全標準可接受的工作條件、就業歧視、強迫勞動、移民工人等內容作出了具體要求。雖然我國在相應法律法規中確定了勞工保護水平，但標準與CPTPP的要求差距較大，且適用范圍和形式均存在較大差異。若完全對標，將在短期內削弱我國勞動力的比較優勢。再次，爭端解決機制方面。CPTPP建立了爭端解決平臺和多層級爭端解決對話機制。我國堅持將磋商機制作為唯一的爭端解決機制。復次，強化勞工與貿易聯系方面。CPTPP要求禁止進口包含強迫勞動所生產的貨物，通過將出口國勞工標準執行情況直接與其所生產貨物的進口掛鉤，實現對其勞工規則的執行。我國未對此方面作出任何承諾。

6. 關于環境保護

我國在環境保護領域的標準與諸如CPTPP等國際高標準相比，仍存在一定的差距。一是具體保護范圍方面。在臭氧層保護、防止船舶污染海洋環境、貿易與生物多樣性保護、外來物種入侵防控、海洋捕撈管理以及野生動植物保護等多個方面，我國尚缺乏詳盡的規章制度。二是信息公開和公眾參與方面。2014年《環境保護法》新增“信息公開與公眾參與”條款，但涉及范圍較窄。三是合作機制方面。我國尚未提出具體的建議，僅提議設立聯絡點，以強化規則執行并促進與各方的溝通與協作。四是爭端解決機制方面。我國僅主張爭端解決機制實施范圍不包括環境爭議。

三、提升我國國際合作中制度型

開放能力的重點領域路線圖

雙循環背景下，我國改革開放開拓新路徑，應堅定不移貫徹以經濟建設為中心的基本路線，在中長期以把經濟運行維護于合理區間實現高質量發展為基本思路，以制度創新帶動和結合科技創新、管理創新，并匹配思想觀念的創新，從數字經濟及貿易、競爭政策和反壟斷、產業補貼、知識產權保護、國有企業、環境保護六個重點領域出發，設計路線圖。

（一）數字經濟及貿易領域

我國已是國際規則的積極參與者，而數字經濟領域目前尚未形成類似WTO規則的、各方認可的統一的國際規則體系，旨在形成多邊數字貿易規則框架的WTO電子商務協定談判也正在進行中。多邊討論機制方興未艾，但是尚未形成具有約束力的共識性規則。各主要經濟體正在其主導的小范圍區域內，推廣符合本國利益的數字經濟規則。與此同時，各主要經濟體在數字經濟規則談判的互聯互通議題及包容創新議題上存在差異和分歧，美西方和我國在涉及國家安全的議題上還存在尖銳的對立和沖突。

這些數字貿易行為背后反映著三個矛盾：由于市場經濟制度的差異而產生的矛盾、由于發展水平和發展階段的差異所產生的矛盾、由于國家安全利益考量上的差異所產生的矛盾。盡管這一現狀反映了存在的分歧，但通過三類矛盾分析方法識別現有的國際通行規則，也可發現，事實上，“碎片化”的國際規則也已經包含了國際經貿多邊規則的一些基本原則，“差異化”的數字經濟議題根植于數字經濟自身發展規律的要求，“對立化”的各國國家安全關切則顯示在國家安全例外和政府監管權的基礎上，存在求同存異的可能性。

為了降低我國數字經濟規則與國際通行規則之間差異所產生的交易成本，應大力深化數字經濟領域的改革，且應當是順應制度型開放的改革，主動對標國際通行規則，使我國國內規則盡可能縮小與國際通行規則之間的差異，尋求最大公約數，從而降低制度性交易成本，并促進經濟全球化的改革。

從整體思路來看，一是在堅持中國特色社會主義市場經濟的基礎上，主動對標國際高標準規則，把深化數字經濟領域改革與構建統一大市場基礎上的國內國際雙循環緊密結合，去除國內數字經濟規則中不符合公平競爭的內容，尋求中外制度間的最大公約數；二是逐步促進國內與國際規則相銜接，應對挑戰，擴大數字經濟領域對外開放。

從著力方向來看，要努力實現我國數字經濟領域改革開放中的市場化、國際化和法治化。企業層面，實施涉企經營的負面清單制度，“法無禁止即可為”，賦予數字經濟市場主體充分活力；政府層面，實施政府管理方面的正面清單制度，將權力關進籠子里，“法無授權不可為”，做到政府管理的透明、可預期。

從關鍵舉措來看，應當重點關注深化國內改革舉措和推進國際規則談判舉措兩個方面：一是在深化國內改革中，致力于提升我國國家治理能力，進一步開放市場、明確監管制度、創新監管模式、劃清權利界限，有效市場匹配有為、有限政府，建立獨立執法監督機制并限縮監管機關主觀自由裁量權；抓住數字經濟互聯互通、包容創新的本質特征，改變現有制度中與數字經濟發展要求不相符的做法，促進政府數據開放、彌合數字鴻溝。二是在積極參與國際規則談判方面，阻礙數字經濟國際規則談判的核心難點在于，各方對以國際安全為核心內容的監管權范圍的理解存在差異。為此，我國應積極推動討論并澄清數字經濟背景下所公認之安全例外構成要素，在限制安全例外使用方式的基礎上，探索制約其擴張性適用的方法。通過處理和協調各經濟體之間的安全利益關系，避免或減少各經濟體之間借口國家和公共安全，激化其他方面的矛盾，維護我國的安全利益。

（二）競爭政策和反壟斷領域

在競爭政策和反壟斷領域內，盡管國際公約、區域性協議或雙邊條約的約束力尚存局限，但競爭政策所蘊含的市場價值觀、核心理念及其構建的制度體系，已在全球范圍內達成了共識。與此同時，《反壟斷法》雖主要作為各經濟體的內部法律規范存在，但多數經濟體均在立法中明確了其域外適用制度。具體而言，對于發生在境外的、對境內市場競爭構成排除或限制效果的壟斷行為，相關經濟體將依據其國內的《反壟斷法》進行規制。這一做法在實踐中往往容易觸發不同法律管轄區域間的矛盾或沖突，因此，加強反壟斷領域的沖突協調與國際合作顯得尤為重要。經濟全球化進程的加速，進一步促進了市場共識的廣泛形成。各法律管轄區域在反壟斷法律制度的目標設定、制度架構、基本原則、分析手段、救濟機制以及正當程序等方面，均展現出高度的趨同性。在此背景下，若某一反壟斷法域在國際沖突協調過程中過于追求獨特性，以至于偏離了反壟斷領域的國際基礎共識，則可能會將原本僅限于國內市場的《反壟斷法》適用問題升級為更為復雜的貿易摩擦，甚至引發國際爭端與仲裁問題。

頂層設計方面，競爭政策對市場經濟的運行具有決定性作用，關乎國家經濟安全、穩定與繁榮，因此理應將其上升到國家頂層設計的高度，強化統一部署，統籌協調，全面落實。一是重新審視我國競爭政策的演進歷程與當前狀況，進一步提升競爭政策在治理體系中的高度。二是應基于競爭政策的基礎性地位，針對其他政策中與競爭政策存在沖突的部分，依據競爭政策的邏輯與制度框架進行調整與優化，以更有效地促進競爭政策與產業、財政、貨幣、金融、貿易、消費、環境以及區域政策之間的協調。三是在數字經濟領域加強戰略指導性文件的制定，明確強化我國數字經濟、平臺經濟國際競爭力的導向，明確法治化發展路徑，為我國數字經濟平臺經濟依法規范健康持續發展規劃藍圖。

制度法規完善方面，要兼顧完善產業政策的自律和競爭政策對產業政策的他律。要看到，我國產業政策領域在基礎性法律制度方面存在明顯不足，尤其是針對政府補貼的法律規范尚未健全，導致地方和部門在實施補貼措施時擁有較大的自由裁量空間。補貼措施的過度使用與泛濫，已成為引發低水平重復建設和過度同質化競爭的重要因素之一，進而對統一大市場的構建形成阻礙。基于構建全國統一大市場的目標，應迅速著手制定針對補貼的專項法律制度。該制度需清晰界定補貼的宗旨、基本原則、適用范圍，詳細規定補貼的制定、發放流程、資金來源條件及分配準則，并確立補貼的管理體系、績效評估機制、統計方法、信息公開制度、監督問責機制以及法律責任等相關內容。此外，我國公平競爭審查制度的法制建設進程亟須加速推進。應進一步追求審查規則的普遍適用性，及時加強對行政性壟斷和公平競爭審查制度在構成要件及標準化方面的深入立法工作。

監管與執法方面，一是遵循國際正當程序原則，優化我國的反壟斷執法體系。二是針對知識產權等關鍵領域，需構建一套有助于提升我國未來創新能力和國際競爭力的執法規范。三是明確劃分各經濟領域的監管邊界，協調執法規則與監管權力的行使。四是開展執法后的規范發展評估工作，以確保執法效果。五是加強違反公平競爭審查制度的執法銜接，通過增加常規性督查，進一步強化該制度的強制執行力，確保其剛性約束得到有效落實。

體制機制保障方面，一是強化反壟斷執法的相對獨立性，提升其級別和權威性。盡管從2008年《反壟斷法》頒布到2018年國家反壟斷局成立，市場監管總局內負責反壟斷執法的部門由一個增加到三個，然而，在執行行政壟斷執法和推進公平競爭審查制度的過程中，可能會遭遇來自某些具有強大影響力的政府部門的挑戰甚至沖突，因此，進一步提升反壟斷執法機構的權威性顯得尤為重要。二是改革以經濟為主導的政務考核評價體系。政務考核評價體系與競爭政策的實施之間存在密切且復雜的關系。在經濟高速而粗放的增長階段，以經濟為主導的評價體系導致那些短期內能見效的傾斜性政策盛行。在轉入中高速高質量發展階段后，應當構建一套旨在促進發展方式向集約型轉變、經濟結構優化以及新舊增長動力順利轉換的新型政務考核評價體系，使競爭政策能夠在法治化的框架內，更有效地服務于推動高質量的發展目標。三是強化各級人大及其財經委對產業政策與補貼措施的審查及監督職能。鑒于產業政策與國民經濟和社會發展計劃的緊密關聯性，各級人大應當在其中擔任更加積極主動的角色，確保產業政策的制定與執行能夠更加緊密地契合競爭政策的原則與規范。

（三）產業補貼領域

通過觀察我國上市公司獲取補貼的情況，可以對我國企業獲得補貼的整體狀況及其變化趨勢有一個較為全面的了解。對我國A股上市公司2007—2020年財報數據的分析發現，我國上市公司獲得政府補助的力度與覆蓋面屢創新高，同時近年來上市公司獲得政府補助情況呈現出一些積極的變化：一是依賴政府補助扭虧為盈的公司占比明顯下降；二是更加看重新興產業，該領域所獲補助金額名列前茅；三是更加看重公平性，民營企業獲得補助持續增加；特別是針對“卡脖子”技術的補貼力度明顯加大。對我國A股上市公司2019年年報進行詳細分析，可以進一步發現：一是補貼總量較大，補貼種類繁多。二是補貼分布不均，企業差異與行業差異較為顯著。三是各種門類的補貼占比亦存在較大差異。四是各類所有制企業獲得的補貼占比差異并不大。

由此可知，在政府給予各類所有制企業的補貼上，并不存在顯著的所有制差異。客觀地說，給予企業各類補貼，并非我國政府所獨有。政府補貼作為政府干預市場的重要政策工具，是扶持落后地區經濟發展、保護特定產業、發展新興產業、帶動公共領域投資、促進創新和就業等的重要手段，在世界各國廣為應用。但從A股上市公司年報數據中仍然可以觀察到我國政府補貼目前存在的一些問題與不足。一是各種門類的補貼占比不太合理。目前政府給予上市公司的補貼中，雖然用于“產業發展與轉型升級”這一大類的補貼最多，占比31.8%，但是用于招商引資的補貼占比16.4%，而“創新”補貼占比僅為13%，用于“就業”“安全生產與環?！奔啊叭瞬拧钡难a貼更低，僅為5.1%、0.5%、0.4%。二是傳統產業相對而言獲得更多補貼。三是規模大的優勢企業反而獲得較多補貼。四是部分企業盈利主要靠補貼，容易形成依賴。

從美國的補貼通報情況來看，美國的補貼項目多、行業較集中、金額大、方式多樣；聯邦層面重點支持農業和能源領域，以支持大農業發展、節能環保和技術創新研發為主要目標，并以稅收補貼為主、直接撥款和獎助金等為輔的方法提供支持。近年來，由于美歐自身經貿實力與地位發生相對變化，貿易保護主義有所抬頭，美國重拾產業政策（加大補貼）的傾向較大，近年的《芯片和科學法案》即是明證。歐洲則進一步拓寬了補貼規制的范圍，對外國企業在歐盟所從事的經濟活動進行監管。WTO的《補貼與反補貼措施協議》（SCM）本不專門針對國有企業，美國主導的TPP、CPTPP等針對國有企業專門成章，并拓展成“非商業援助”概念，本質上是針對中國等國的強化美國自身優勢、打擊競爭對手的“規則鎖定”。SCM除明確禁止出口補貼和進口替代補貼外，還允許對環保類、就業類、研發類、扶持落后地區等類補貼給予可行性；而在“專向性”補貼認定方面，該協議的規定較為模糊，存在爭議。

我國入世20多年以來，已逐漸優化補貼結構，減少禁止類補貼。我國對補貼的態度和對策要領表現在以下幾個方面：第一，總體愿意融入、對標國際高標準規則，但堅決保留獨立自主發展的權利；第二，加強對國際補貼規則的跟蹤、研究與研判，一方面在既有框架下爭取最大利益，另一方面也積極參與規則制定和建構，爭取形成對我有利的規則格局；第三，對別國也存在針對特定產業/領域的補貼，我方不主動先消減；第四，針對他國提出的反補貼糾紛，積極冷靜應對，具體產業/領域/企業具體分析。必要時，可在政府有關部門牽頭/指導下，集合政府部門、行業協會、相關企業、法律機構、學術界、輿論界的綜合力量去應訴。

具體對策建議有：第一，堅決反對將國有企業的常規商業活動納入禁止性補貼的范疇。在談判過程中，應堅定立場，主張將國有企業的社會公益職能與其商業運營性質加以明確區分，并呼吁在SCM中增設條款，具體闡述如何區分公共屬性與商業屬性，同時，對于構成公共機構的條件，也應要求作出清晰界定。第二，恢復不可訴補貼。觀察我國各級政府實施的補貼政策，不難發現其大多聚焦于推動產業升級、科技創新、節能減排、環境保護以及社會福利等目標，這些均與SCM中原有的不可訴補貼（涵蓋企業研發補貼、針對貧困地區的補貼及環保補貼）相契合。因此，應提議恢復此類不可訴補貼，并就進一步擴大此類補貼范圍開展談判。第三，進一步清理、規范、優化我國現行補貼。首先，清理規范不合規、不合理的補貼。建議梳理從中央到地方的各類補貼，對不合規補貼應予清理。其次，應進一步優化補貼結構。一方面，提高彌補市場失靈類別的補貼比重，尤其是在就業、創新、安全生產與環保、人才等方面的補貼，應較大幅度予以提高；另一方面，在補貼的行業類別分布上，減少傳統產業補貼，進一步向新興產業傾斜。第四，建立嚴格的補貼審查與退出機制。各級政府應持續深化補貼審查機制，嚴厲打擊騙補企業，并設立企業補貼信用機制。同時，設立合理的補貼退出機制，從企業效益和時間兩個維度來予以完善。第五，合理提高我國補貼的透明度，逐步完善我國的履行補貼通報義務。在維護國家安全的前提下，進一步合理提高政府給予企業補貼的透明度，這一方面是為了倒逼我國補貼的改革與規范，另一方面亦是美歐認可的改革方向。我國可視國際情況，逐步完善對補貼通報義務的履行工作。

（四）知識產權保護領域

在反壟斷領域，知識產權的價值評估是一大挑戰。比如，以通信標準（諸如4G、5G等）為例，不可或缺的專利被稱為“標準核心專利（SEP）”，其主要集中在通信技術領軍企業以及非實體專利權人手中。在專利向下游許可和交叉許可過程中，可能會產生定價爭議，包括確定合理的定價水平、具體的定價數額，以及監管機構和法律部門如何裁定一個通信企業相關專利的全球許可費率。

首先，行政和法律機構應避免直接設定一個具體或相對明確的價格區間，這會形成公權力破壞市場價格機制乃至整個商業生態的風險，進而抑制科技創新和應用的步伐。其次，不同發展階段的企業，對專利價格的訴求各不相同，但國際上始終存在的合理價格理解方式，是尊重市場交易者的判斷和議價能力。再次，在知識產權領域的反壟斷執法案件和司法裁判中，我國應在短期利益和長遠發展之間做出慎重的權衡。一方面，作為終端設備制造和出口大國，低價的知識產權有助于我國企業保持現有的價格優勢和利潤空間；另一方面，如果縱容企業的仿冒行為，或者有意壓低知識產權價格，那么就會因削弱創新市場對投資者的吸引力而招致反噬，阻礙我國志在長遠的創新發展之路。

（五）國有企業領域

在雙循環背景下，對標國際高標準規則和最佳實踐，有利于我國開拓國有企業改革新路徑，進一步向縱深推進改革進程，增強自身競爭實力，更好實現國有資本保值增值，對于我國鞏固宜商環境以及建立統一大市場，同樣具有不可忽視的意義。

“競爭中性”涉及政府和市場的關系，以及市場主體競爭場景的設定。在其歷經國內制度構建、國際軟法形成及國際規則確立這三個發展階段后，TPP第17章，特別是第4節“非歧視待遇和商業考慮”、第6節“非商業資助”和第10節“透明度”，成為其核心條款。可以說，TPP中關于國有企業的規定，體現了美國在企業層面重新布局競爭優勢、調整利益格局的戰略考量，旨在維護美國等發達經濟體跨國公司權益，同時限制中國等發展中經濟體國有企業所享有的競爭優勢。此舉實則偏離了“競爭中性”原則，對國有企業構成了一定程度的“競爭限制”——重點在于推崇私營企業的“商業考慮”，限制對國有企業的“非商業資助”。

WTO針對國有企業議題的改革，主要聚焦以下五個問題：一是如何明確國有企業的定義和范圍；二是是否將國有企業定性為公共機構，進而認定為補貼提供者；三是限制對國有企業的“非商業援助”；四是國有企業遵守“商業考慮”；五是提高國有企業透明度。當前，發達經濟體成員在推進WTO國有企業規則改革的必要性上持有共識，但在具體行動上存在明顯分歧。CPTPP在國有企業改革方面是比較激進的，相對WTO有“三個擴展、一個收縮”。第一個擴展是指規制對象從國營貿易企業（STE）擴展到國有企業。從《關稅及貿易總協定》（GATT）而來的WTO非歧視原則以及與之相關的商業考慮，只適用于締約方政府及其授權的國營貿易企業，CPTPP把適用范圍擴大至所有符合其定義的國有企業和指定壟斷，包括但遠不止國營貿易企業。第二個擴展是指CPTPP的規制領域從貿易擴展到貿易和投資、從貨物貿易擴展到貨物和服務貿易。第三個擴展是指CPTPP將WTO的“所有制中性”進一步細化為“競爭中性”。一個收縮是指在補貼領域，WTO針對所有類型企業，而CPTPP只針對國有企業。即WTO的SCM針對的是政府提供給各類企業包括私營企業的補貼，而CPTPP所針對的只是國有企業因其政府所有權和控制而獲得的補貼。

關于國有企業是否定性為“公共機構”，直接關系到反補貼制度對國有企業的規制范圍，事關WTO反補貼語境下的國有企業法律定性。在認定過程中，存在兩大理論爭議：一是中國主張的“政府職權論”，二是美國主張的“政府控制論”。2011年，中國訴美國“雙反”措施案中，中國的勝訴確立了“政府職權論”標準，但國有企業的公共機構定性問題并未得到徹底解決，迄今仍是WTO改革國有企業議題中的焦點問題。

關于中國對“競爭中性”的立場，中國通過CAI，首次在國際條約層面對國有企業的運營和管理作出突破性承諾，是引入競爭中性原則的一次重要締約實踐，對中國適應CPTPP相關要求、推動國內制度與國際規則接軌意義重大。CAI“涵蓋實體”條款，與CPTPP國有企業規則實現了部分對接，甚至在定義等方面的規制標準高于CPTPP，具有一定的進步性和前瞻性。但在非商業援助、透明度義務等方面，CAI較CPTPP仍存在差距。在理解“競爭中性”時，應明確以下幾點：首先，“競爭中性”總體上強調公平競爭，與我國改革方向是一致的，它并不強制國有企業在競爭中做出讓步，而是允許國有企業正常參與市場競爭、追求合理利潤，并保持正常的商業回報，只是要求它們不得憑借“國有”身份來獲取不正當的利益?？傮w看，澳大利亞模式的“國有企業回歸企業本性”、WTO的“所有制中立”等原則相對客觀，沒有所有制歧視。我國堅持“兩個毫不動搖”、強調各所有制企業公平競爭的改革方向，與之是一致的，因此是可以接受的。而仔細研究OECD競爭中性的八要素，也發現其并沒有過分要求，其對國有企業的若干要求，與我國的國有企業改革方向或者說目標總體上是一致的。鑒于競爭政策在中國經濟政策體系中的基礎性地位逐步確立，我國亟須對“市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”進行更清晰的闡釋，以厘清市場和政府分別發揮積極作用的邊界與機制。

對于WTO改革國有企業議題的各方爭論，要理性看待。2001年我國加入WTO時，除了接受包括SCM在內的WTO的一般規則，還接受了若干專門針對國有企業的規則。我國關于國有企業的承諾，反映在《中國加入世貿組織議定書》和《中國加入工作組報告書》兩個法律文件中，主要包括商業考慮和非歧視、商業決策的獨立性、限制補貼和透明度義務四個方面。換言之，目前WTO改革國有企業議題爭論的焦點問題中，大部分我國在入世的時候已經作出承諾，商業考慮與非歧視、獨立決策、限制補貼、提高透明度，本來也是我國深化國有企業改革的主要內容。但是，需要適當警惕美方擴大國有企業條款限制范圍的主張，以免旨在限制國有企業競爭的條款以 “所有制歧視”形式被納入多邊規則。

為持續擴大開放、融入國際經貿體系，我們必須通過深化改革來接受高標準國有企業條款，至少是大部分接受。目前，部分發展中國家為融入國際經貿體系，也開始接受高標準國有企業條款。加入CPTPP的國家不僅有國有企業相對較少的馬來西亞、秘魯等，也有國有企業相對較多的越南；墨西哥既加入CPTPP，又簽署了《美墨加協定》（USMCA）；印度最近也表示可以接受“非商業援助”條款。我國已經正式申請加入CPTPP，在后續的談判環節中，無疑將會有一番激烈的磋商，以爭取對我最有利的條件。但對于可能作出的任何讓步或爭取的過渡期等內容，加入WTO以及其他雙多邊經貿協定的經驗告訴我們，必須從我國長遠發展的角度進行利弊判斷，而不能以是否沖擊當前的舒適度作為評價尺度。而且，我國已經完成CAI談判，其中所接受的競爭中性規則符合我國國有企業改革的大方向，進而為加速深化國有企業改革增添了新動力。

我國可以秉持“正視問題與分歧、積極參與并爭取、努力改革及適應”的態度，參與國際高標準經貿規則中的國有企業議題，爭取對我國長遠發展最有利的結果。首先，正視國有企業存在的諸多問題和不足，這是其“大而不強”的原因所在，也是我國自身需要深化國有企業改革的應有之義。其次，堅守國家主權、維護國家安全和正當發展的權利，這是原則底線，但要避免將其過度解讀成為故步自封、不思進取的借口。再次，無論決定加入與否，要以客觀公正態度理性看待各方立場與訴求，認清全球范圍內有關國有企業競爭定位的大勢所趨，主動吸收借鑒國際協議國有企業條款中合理的內容（如參照CAI中的國有企業規制條款），將其視為深化國有企業改革的啟迪和動力，而非簡單地將其看作是不得不忍痛承擔的義務。積極參與國際經貿規則構建與談判，充分利用好例外豁免條款和他國成功實踐，有利于我國對外努力爭取最有利的國際環境和發展空間，對內積極深化國有企業及其配套改革，推動公平競爭制度與環境的建立，切實推動我國高水平的制度型開放。

（六）環境保護領域

經貿自由化體現了全球化的主旋律，而半個世紀以來，環境保護作為全球可持續發展的重要支撐，逐步上升為規制國際貿易政策和實踐的關鍵規則體系。全球范圍內存在超過250項環境公約，其中與國際貿易緊密聯系的約有20項。在這些公約中，尤為關鍵的是《聯合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》和《巴黎協定》。21世紀以來，眾多國際雙多邊經貿協定積極響應聯合國可持續發展議程及其目標，紛紛將環境保護納入經貿規則體系。這些規則體系旨在妥善處理自由貿易與環境保護之間既對立又統一的關系，其核心為在尊重各國環境主權的同時，依據各自的發展階段，堅持“共同但有區別的責任”原則，要求各締約國不得通過降低環境保護標準來助長不正當競爭行為，并不得以環境保護為借口，推行市場保護主義或實施歧視性政策。

2016年9月3日，全國人大常委會正式批準加入《巴黎協定》。自此，我國在減緩溫室氣體排放、優化體制機制、強化能力建設、激勵地方積極參與以及提升公眾環保意識等方面均取得了顯著成就。2020年9月，我國更是提出 “碳達峰”“碳中和”的宏偉目標，并就如何實現“雙碳”目標進行了全面、系統的規劃與部署。商務部數據顯示，2002年以來，我國已經與26個國家和地區簽署了19項自由貿易協定，其中包括RCEP，這些協定在穩固與拓展我國對外經貿關系方面起到了至關重要的作用。隨著全球可持續發展議程的推進，現有自貿協定的升級以及未來更多自貿協定的簽訂，特別是“一帶一路”倡議下合作伙伴關系的深化，預計將更多地融入具有約束力的環境標準。我國正式申請加入的CPTPP和已經完成談判的CAI，均體現了高水平的環保要求。因此，深入研究和參照涉及環境議題的國際高標準經貿規則，不僅能為我國實現“碳達峰”與“碳中和”目標及優化營商環境提供清晰指引，還能推動我國更加深度融入并引領雙邊及多邊經貿規則體系的構建與運作。

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[2] 習近平.堅定信心 共克時艱 共建更加美好的世界——在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上的講話[EB/OL].[2021-09-22]. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5641338.htm.

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Enhancing Institutional Opening-up Capability： Roadmap for Key Areas

Jia Kang

（China Academy of New Supply-side Economics， Beijing 100071）

Abstract： Promoting the deepening of reforms through a new round of high-level opening-up characterized by proactive benchmarking against international standards is a new path for China to tackle challenges in the deep-water zone of reform in the new era. It is also a significant strategic measure to further embrace globalization and build a community with a shared future for mankind. To enhance China’s institutional opening-up capabilities in international cooperation， it is necessary to grasp both the commonalities of international high-standard rules and China’s past reform and development experience in benchmarking against international rule systems， achieving a reasonable combination of commonality and individuality. A roadmap should be laid out across six key areas： digital economy and trade， competition policy and antitrust， industrial subsidies， intellectual property protection， state-owned enterprises， and environmental protection.

Key words： Institutional Opening-up; The New Development Paradigm; Reform and Opening-up

（責任編輯：羅建邦）

[基金項目] 中信改革發展研究基金會課題：雙循環背景下我國改革開放新路徑研究。

[作者簡介] 賈康，華夏新供給經濟學研究院創始院長，財政部財政科學研究所原所長、研究員、博士生導師，研究方向：宏觀經濟。

* 衷心感謝課題組各位專家對本文的寶貴指導和貢獻。同時，特別感謝蘇京春博士對文稿整理的貢獻。當然，文中可能的錯誤之處完全由總纂執筆者賈康負責。