我國服務業(yè)開放現狀與能力提升策略

[摘要] 服務業(yè)開放能力事關國家治理與發(fā)展水平。我國在服務業(yè)市場準入、服務貿易、服務業(yè)利用外資與對外投資等方面取得了一系列顯著成效。然而，“準入后”的制度性壁壘仍然突出、開放的系統性集成性政策創(chuàng)新不夠、與服務貿易發(fā)展的協同聯動還需加強等諸多因素掣肘我國服務業(yè)開放實效。當前，逆全球化思潮涌動，美西方的脫鉤斷鏈、打壓制裁對我國服務業(yè)開放合作構成嚴峻挑戰(zhàn)。同時，全球服務業(yè)高水平開放深入推進、數字服務貿易加快發(fā)展、全球南方和發(fā)展中國家力量發(fā)展壯大，對我國服務業(yè)開放合作戰(zhàn)略重點提出了新要求，也創(chuàng)造了新空間。未來，要進一步提升服務業(yè)在我國新時代高水平開放戰(zhàn)略中的地位，從對外開放和對內改革兩方面把握服務業(yè)開放的戰(zhàn)略方向，圍繞構建開放合作國際網絡，致力于“邊境上”開放與“邊境后”開放一體推進，“引進來”與“走出去”雙向協同開放，“協議”開放與“自主”開放相結合，完善服務業(yè)開放的支撐保障體系，努力在擴大國際合作中全面提升服務業(yè)開放能力。

[關鍵詞] 國際合作" " 服務業(yè)開放" " 高水平對外開放" " 制度型開放

[中圖分類號] F125" " [文獻標識碼] A" " [文章編號]" 1004-6623（2025）01-0055-14

服務業(yè)開放是我國高水平制度型開放的重點，也是推進服務貿易國際合作的重要動力。與制造業(yè)開放相比，服務業(yè)開放更加復雜，涉及面更廣，開放難度更大，開放的部門異質性更強，對相關部門駕馭開放的能力要求更高。為此，要針對服務業(yè)開放特點，以促進服務產業(yè)和服務貿易發(fā)展為導向，在構建面向全球的服務業(yè)國際合作網絡中，不斷提升我國服務業(yè)開放治理和促進服務貿易發(fā)展的能力。

一、服務業(yè)開放能力事關國家治理與發(fā)展水平

（一）服務業(yè)開放的特殊性考驗國家治理能力

首先，服務行業(yè)門類較多，行業(yè)間競爭格局差異性較大，開放的行業(yè)異質性較強，把握好不同行業(yè)的差異化開放策略具有較大挑戰(zhàn)。服務業(yè)涉及面廣，有的是競爭性行業(yè)，如分銷服務、軟件信息服務、物流運輸服務等領域，市場化國際化程度較高；有的是壟斷程度較高的行業(yè)，如電信、金融、保險、電力服務等領域，開放則更加敏感，難度也更高；有的是行業(yè)承擔著社會公共服務的職能，如教育、醫(yī)療等，其開放的進程也會更加審慎。根據不同服務領域的特點，有針對性地實施差異化開放策略，協同推進不同領域的國內改革與對外開放、處理好服務業(yè)的市場屬性與社會公共服務屬性具有較大挑戰(zhàn)。

其次，服務行業(yè)監(jiān)管措施多、貿易壁壘具有隱蔽性。除了市場準入層面的壁壘外，更多是“邊境后”的隱形壁壘，如何打破“大門開了，小門難開”“準入容易，準營難”的開放困境，仍將是今后一段時期內亟待解決的關鍵問題。服務業(yè)是制度密集型行業(yè)，服務業(yè)開放是制度型開放，即除了“邊境上”的市場準入開放外，更多是“邊境后”的國內規(guī)則、制度、管理和標準改革。與制造業(yè)開放相比，服務業(yè)開放難度更大。當前我國已全面放開了制造業(yè)的外資準入，但服務業(yè)市場準入壁壘還較多，如服務產品提供的類型、數量和服務機構網點數量的限制，外資服務機構高管人數、簽證等限制，專業(yè)人才跨境職業(yè)資格與認證限制，以及境外服務提供商為開展相關業(yè)務所需的國內配套政策限制等。此外，國內服務業(yè)相關監(jiān)管政策在制定和實施過程中各類程序、資料提供、透明度、時限要求，甚至一些本地文化習俗等都有可能成為服務業(yè)開放的障礙。這些壁壘和障礙即所謂的“玻璃門”“彈簧門”，都在不同程度影響著服務業(yè)開放的成效。

再次，部分服務行業(yè)多涉及國家安全，對外開放更加敏感，如何在開放中防控好風險、維護好國家安全受到高度關注。如互聯網和云服務、文化娛樂等領域涉及意識形態(tài)安全和數據安全，金融領域的開放也涉及國家金融安全。如何統籌發(fā)展與安全，在維護好國家安全底線的前提下，推進相關領域的開放，是今后我國需要重點解決的問題。尤其是當今的中國，面臨國外脫鉤斷鏈、封鎖打壓以及國內經濟貿易下行壓力，穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)，亟待通過深化開放促進發(fā)展。但同時，國家政治、軍事、意識形態(tài)等領域斗爭異常激烈，美西方國家對我攻擊詆毀，利用各種手段竊取我國重要政治軍事、經濟社會數據和信息。在此背景下，需要以高超的統籌能力，在維護好國家安全的前提下，推進我國高水平制度型開放。

（二）服務業(yè)開放水平是衡量國家發(fā)展水平的重要標志

首先，服務業(yè)開放水平是經濟體綜合發(fā)展水平的重要體現。分析發(fā)現，人均GDP與服務貿易開放度總體呈現正相關關系。OECD作為高收入經濟體的國際性組織，其服務貿易開放水平總體較高。OECD服務貿易限制指數（STRI）值介于[0，1]之間，指數值越大越趨近于1，表示限制程度越高、開放水平越低；指數值越小越趨近于0，表示限制程度越低、開放水平越高。總體來看，經濟發(fā)展水平較高的經濟體，其在OECD服務貿易限制指數的排名也相對靠前。如圖1所示，2023年OECD服務貿易限制指數平均值為0.19，其中日本和西班牙服務貿易開放程度最高，限制指數值僅為0.12，中國服務貿易限制指數值為0.24，超出OECD平均值26.32%，居于所統計的50個經濟體的第41位。

其次，服務業(yè)開放水平與服務貿易發(fā)展水平關聯度較高。服務業(yè)開放是服務貿易發(fā)展的前提，服務貿易發(fā)展則是服務業(yè)開放的結果。商務部研究院《全球服務貿易發(fā)展指數報告（2024）》顯示（表1），排在前20位的大多為發(fā)達經濟體和高收入經濟體，其在OECD發(fā)布的服務貿易限制指數中的排名均靠前，服務貿易發(fā)展指數排名全球前20位的經濟體與服務貿易限制指數最低的10名高度重合。

二、我國服務業(yè)開放現狀評估

（一）服務業(yè)開放成效

近年來，我國同步推進協議開放與自主試點開放、多邊開放與區(qū)域開放，服務業(yè)開放發(fā)展取得積極成效，為我國推進更大范圍、更深層次、更高水平的制度型開放打下了堅實基礎。

1. 服務業(yè)市場準入開放邁上新臺階

一是自貿試驗區(qū)對接國際高標準經貿規(guī)則形成系列可復制推廣經驗。自貿試驗區(qū)加快推進基于產業(yè)、人才、資金、數據跨境流動等方面的政策集成創(chuàng)新，在風險可控的條件下為服務業(yè)開放與服務貿易創(chuàng)新發(fā)展進行壓力測試與經驗探索，形成了一系列可供全國各地借鑒推廣的政策經驗和最佳實踐案例。

二是自貿港先行開放舉措取得積極成效。近年來，海南實施了全國首張跨境服務貿易負面清單，在藥品研發(fā)審批與特許藥械產品進口、離島免稅化妝品電子標簽、國際通信業(yè)務等方面加大制度型開放探索，深化體制機制改革，持續(xù)提升資本流動、人員往來的便利化水平，形成了以旅游業(yè)、現代服務業(yè)等為核心的開放型產業(yè)體系，服務業(yè)開放合作邁上新臺階。

三是服務業(yè)擴大開放綜合試點示范成效顯著。自2015年北京成為首個服務業(yè)擴大開放綜合試點城市以來，試點范圍已擴展至天津、上海、海南、重慶等10個省市，形成“1+10”的試點格局，服務業(yè)開放引擎更加強勁。自2018年起，服務業(yè)擴大開放綜合試點示范經驗和案例陸續(xù)向全國推廣，一大批涉及知識產權、醫(yī)療、金融、現代物流等服務領域，聚焦豐富數字化應用場景、提升貿易便利化水平等的服務業(yè)開放創(chuàng)新成果不斷豐富。為進一步支持北京深化國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)建設，2025年1月10日，國務院批復放開了北京外商投資增值電信業(yè)務、干細胞與基因領域醫(yī)藥研發(fā)、經營性職業(yè)技能培訓機構的限制，將外商投資設立的娛樂場所申請從事娛樂場所經營活動及外商投資設立演出場所經營單位的審批權下放至區(qū)級人民政府文化主管部門。

四是服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點任務圓滿完成。2020年8月，國務院批準在北京、上海等28個地區(qū)開展全面深化服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點。商務部數據顯示，截至2023年8月，288項試點措施已全面落實，制度創(chuàng)新加速推進。各試點地區(qū)將服務貿易工作納入績效考核，積極承接審批權下放，因地制宜推出差異化重點領域開放政策，自然人移動壁壘逐步削減，跨境交付便利日益提升；“保稅+服務”、版權服務、數字服務等新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現，服務業(yè)開放與服務貿易發(fā)展動能日益增強；知識產權質押融資、出口信保等措施落地，促進服務領域高水平開放。未來，還將在試點基礎上，建設國家服務貿易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。

五是跨境服務貿易負面清單管理制度有效建立。2024年3月22日，商務部發(fā)布《跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》（2024年版）和《自由貿易試驗區(qū)跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》（2024年版）。全國版跨境服務貿易負面清單共計71條，其標志著全國范圍內的跨境服務貿易負面清單管理制度首次建立；自貿試驗區(qū)版跨境服務貿易負面清單共68條。服務貿易管理由正面清單承諾向負面清單管理的轉變，為推動我國服務貿易實現高水平對外開放提供了堅實基礎。

六是行業(yè)開放試點不斷深化。從重點領域來看，電信、醫(yī)療、教育、文化等服務市場準入大幅放寬。其中，允許試點設立外商獨資醫(yī)院是國內醫(yī)療領域對外開放的有力探索，有利于豐富國內醫(yī)療資源的多元供給，滿足居民的多樣化醫(yī)療服務需求，有助于提高國內醫(yī)療服務市場競爭水平。關于電信業(yè)開放，黨中央、國務院高度重視，現已明確在獲批開展試點的地區(qū)取消互聯網數據中心（IDC）、內容分發(fā)網絡（CDN）、互聯網接入服務（ISP）等服務業(yè)務的外資股比限制，電信業(yè)開放步入新階段。

七是人員出入境便利化措施持續(xù)優(yōu)化。以外國人來華便利度來看，為進一步放寬優(yōu)化外國人過境免簽政策，國家移民管理局于2024年發(fā)布多項舉措。當前，外國人過境停留時間已由原72小時和144小時均延長為240小時（10天），新增21個適用口岸，以及新增5個省份適用該政策，擴大免簽范圍至54個國家。

2. 服務業(yè)成為利用外資新增長點

近年來，我國持續(xù)加大外資引進力度，其中服務業(yè)在外商直接投資中占據絕對主導地位。商務部外資統計數據顯示，2023年，第一、二、三產業(yè)新設外商投資企業(yè)數量占比分別為 0.6%、9.1%和90.3%，實際使用外資金額占比分別為0.4%、35.2%和64.4%。2021—2023年，批發(fā)和零售業(yè)、租賃和商務服務業(yè)、科學研究和技術服務業(yè)成為我國吸引外資的前三大行業(yè)（圖2），且三者在2023年的新設外資企業(yè)數創(chuàng)歷史新高，分別高達18010家、10673家和9519家。

3. 服務貿易成為穩(wěn)外貿的重要力量

從我國整體貿易結構來看（圖3），雖然服務貿易占比仍遠不及貨物貿易，但服務貿易增長速度較快、占比總體提升。受逆全球化思潮對世界經濟及全球產業(yè)鏈供應鏈的負面影響，我國貨物貿易增長乏力，2023年以美元計價的貨物貿易呈現負增長，降幅為5.03%。2022年和2023年，服務貿易增速顯著高于貿易整體增速與貨物貿易增速，2023年穩(wěn)定在4.95%的水平。基于服務貿易對穩(wěn)外貿的突出貢獻，貿易整體增速在2021年實現28.19%的快速增長。一方面，由于貨物貿易規(guī)模在貿易整體中占有絕對比重，貿易整體的增長率受貨物貿易下滑的影響較大；另一方面，基于服務貿易的正向拉動，貿易整體在2023年的降幅低于貨物貿易的降幅，為3.78%。

4. 服務業(yè)海外投資提升中國服務影響力

隨著我國“走出去”步伐的日益加快，服務業(yè)海外投資發(fā)展?jié)摿薮螅铡俺龊！睂ξ覈諛I(yè)國際影響力和競爭力具有顯著的促進效應。《2023年度中國對外直接投資統計公報》數據顯示，租賃和商務服務業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)為我國對外直接投資流量的前四大行業(yè)（圖4），服務業(yè)“走出去”力度不斷增強。從海外并購情況來看，2023年中國企業(yè)對外投資并購涉及17個行業(yè)門類。從并購金額上看，制造業(yè)位居首位，并購額高達77.2億美元，涉及127個項目；租賃和商務服務業(yè)、信息傳輸/軟件和信息技術服務業(yè)則分居二、三位，并購額分別為33.7億美元和23.7億美元，中國服務業(yè)在全球的影響力持續(xù)提升。

（二）服務業(yè)開放存在的差距

1. 服務業(yè)開放對服務貿易發(fā)展的支撐還不夠

我國雖然是貨物貿易大國，但服務貿易規(guī)模仍較小，與第一大服務貿易國美國相比還有較大的差距。我國服務貿易逆差較大，競爭力不足，新興服務貿易占比也有待提高。從服務貿易在我國貿易總額中的地位看，我國與盧森堡、日本、西班牙、英國、荷蘭、美國六大服務貿易開放水平較高的經濟體相比，服務貿易占貿易總額的比重一直以來處于較低水平，2018—2023年其年平均占比僅為13.31%。總體來看，以服務業(yè)制度型開放推動服務貿易高質量發(fā)展的空間仍待拓展。

2. 服務業(yè)開放在我國整體開放合作中仍是短板

全國版和自貿試驗區(qū)版外資準入負面清單持續(xù)縮減，分別由2017年的93條和122條縮減至2021年的31條和27條。其中，自貿試驗區(qū)版外資準入負面清單的制造業(yè)領域限制已于2021年率先“清零”。2024年全國版外資準入負面清單繼續(xù)縮減至29條，刪除了“出版物印刷須由中方控股”和“禁止投資中藥飲片的蒸、炒、炙、煅等炮制技術的應用及中成藥保密處方產品的生產”，至此，制造業(yè)外資準入限制實現全面“清零”。然而，服務業(yè)開放程度仍待進一步提高，無論是外商投資負面清單，還是跨境服務貿易負面清單，未來均有進一步壓縮的空間。從OECD公布的全球主要經濟體的服務貿易限制指數看，我國排名明顯靠后。此外，我國在服務貿易便利化、服務市場競爭、服務領域監(jiān)管透明度等方面，與國際高標準經貿規(guī)則仍存在差距，國內規(guī)制與國際規(guī)則的協調亟須加速推進，以制度型開放促改革促發(fā)展任重而道遠。

3. 服務業(yè)名義開放度與實際開放度有差距

服務業(yè)開放度可分為名義開放度和實際開放度。前者主要從市場準入等政策制度的自由化、便利化角度來衡量，實際開放度更多從開放所產生的經濟效益來衡量，如服務業(yè)開放所引起的貿易與投資的增加量、對經濟增長與就業(yè)的帶動效應等。從現實情況來看，服務業(yè)名義開放度與實際開放度存在偏差，名義開放度高。即從我國在服務業(yè)開放的門類，以及在自貿試驗區(qū)等平臺上不斷推出的開放舉措看，我國在服務業(yè)開放方面做了大量工作，與全球其他發(fā)展中國家相比，服務業(yè)開放水平并不低，然而實際開放度并不高，主要表現為服務貿易與服務產業(yè)增加值比重，以及外資服務貿易企業(yè)在中國經濟整體中的占比并不高。

4. 服務業(yè)開放發(fā)展水平區(qū)域差異較大

東部地區(qū)服務業(yè)開放與服務貿易發(fā)展占據引領地位，中西部地區(qū)與東北地區(qū)服務貿易活力亟待釋放。商務部數據顯示，2016—2023年，東部地區(qū)服務進出口總額占全國服務貿易進出口總額的比重由82.8%升至2022年的87.8%，雖然2023年略有回落，但仍高居86.6%的水平（圖5）。2023年東部地區(qū)服務進出口8085.1億美元，同比增長3.5%；其中，服務出口與服務進口分別為3367.7億美元、4717.4億美元，分別下降11%、增長17.2%，占全國服務出口、進口的比重分別高達88.4%和85.5%。東部地區(qū)以金融服務、數字服務、醫(yī)療服務、通信計算機和信息服務、教育服務為優(yōu)勢服務領域，成為中國服務貿易發(fā)展最富有活力的地區(qū)，服務貿易發(fā)展穩(wěn)中向好。中西部地區(qū)和東北地區(qū)服務進出口占比雖呈現略微上升態(tài)勢，但與東部地區(qū)的差距仍然較大，2023年二者占比分別僅為10.1%和2.8%，合計占比僅為12.9%。

（三）產生服務業(yè)開放差距的原因

1. 服務業(yè)準入后的制度性壁壘仍然突出

首先，市場準入壁壘依然明顯。市場準入事權大多在中央，地方開放自主權較小；電信服務，電影、廣播、錄音等文化服務，部分專業(yè)服務等領域的市場準入壁壘突出。其次，在規(guī)制方面，監(jiān)管程序復雜，透明度有待提升，部門間政策協調不夠，開放政策落地困難，準入型開放與準營型開放協同程度亟待提升。再次，對接國際規(guī)則難。雖然中國已經加入RCEP，但還未能加入CPTPP和DEPA等高標準經貿協定。美西方對華脫鉤斷鏈、打壓遏制有增無減，有意排除中國制定相關國際規(guī)則和標準的意圖仍然存在。

2. 開放的系統性、集成性政策創(chuàng)新不夠，影響開放效應的釋放

服務業(yè)開放政策存在碎片化，但服務業(yè)開放往往是個系統工程，導致部分重點服務貿易開放政策落地實施存在困難，政策的集成性、系統性、銜接性不夠，導致產業(yè)鏈上下游協同發(fā)展難。服務產業(yè)開放不僅涉及產業(yè)準入，還涉及人員、資金、數據跨境，以及國內政策配套，如果政策只是單點突破，很難推動服務業(yè)整體開放水平的提升。

3. 服務業(yè)開放合作與服務貿易發(fā)展的協同聯動仍需加強

服務業(yè)擴大開放綜合試點與服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點的協調聯動存在堵點，跨行業(yè)跨部門的政策合力仍需加強。央地間服務業(yè)開放與服務貿易發(fā)展的溝通與反饋機制仍待健全。

4. 支撐服務業(yè)國際合作的資金、數據、人員等跨境流動型開放不足

政府引導基金、重點產業(yè)發(fā)展基金對服務業(yè)開放與服務貿易發(fā)展的賦能效應仍待強化。數據跨境流動，尤其是個人數據隱私保護等數據治理與監(jiān)管舉措有待優(yōu)化與完善。盡管近年來我國在推進服務貿易自由化便利化方面取得了突出進展，但某些關鍵服務部門的市場壁壘依然較多，外國人在華工作、學習生活的便利性仍待持續(xù)提升。

5. 統籌發(fā)展與安全難度更高

美西方國家將安全概念逐步泛化，以安全為由，對關鍵技術實行出口管制，并對與關鍵技術相關的外國投資實行嚴苛的安全審查。其中對中資企業(yè)尤其是具有國資背景的中國企業(yè)具有明顯指向性，為中資企業(yè)“出海”帶來了重重障礙。對我國實施“脫鉤斷鏈”，構筑“小院高墻”的政策正在擴大，導致我國被動防御，我國不得不審視自身的開放政策對國家安全帶來的影響。在經貿政策工具化、武器化過程中，我國如何更好統籌發(fā)展與安全，如何把握好“度”，守住開放安全的紅線，既“放得開”又“管得住”，變得更加困難。

（四）服務業(yè)開放滯后的影響

1. 影響我國搶抓全球服務業(yè)合作新機遇

當前，人工智能、大數據、物聯網、云計算等新興數字技術加速迭代，數字服務領域國際合作空間巨大，搶抓數字經濟發(fā)展機遇刻不容緩。若數字服務領域開放合作不夠，可能影響我國技術能力的躍升，以及服務貿易競爭能力的提升。

2. 影響我國參與全球服務貿易規(guī)則制定

當前，包括數據跨境流動、數字貿易、服務貿易等前沿議題規(guī)則談判不斷擴展。倘若服務業(yè)開放無法對接國際高標準經貿規(guī)則，無法有效參與國際服務貿易和數字貿易規(guī)則制定，發(fā)達國家在這些領域設置新的貿易壁壘，有可能將我國進一步排除在國際服務貿易和數字貿易合作圈之外。

3. 影響我國產業(yè)和貿易發(fā)展后勁

服務業(yè)開放滯后將降低對外資的吸引力，影響服務業(yè)利用外資的水平，進而導致無法獲取國際先進的新技術、新產品、新服務，制約我國服務產業(yè)和服務貿易發(fā)展能力的提升。服務業(yè)開放水平長期不足將降低我國服務業(yè)企業(yè)對海外人才的吸引力或引起本土人才的外流，導致企業(yè)國際話語權不足，削弱國際競爭力。作為生產制造環(huán)節(jié)重要的中間投入，生產性服務業(yè)的開放水平與制造業(yè)和貨物貿易發(fā)展息息相關，關鍵生產性服務領域開放滯后，也會對我國制造業(yè)質量和效益的提升形成制約。

三、我國服務業(yè)開放面臨的新形勢與新要求

（一）美西方脫鉤斷鏈、打壓制裁，對我國服務貿易開放合作形成巨大挑戰(zhàn)

近年來，逆全球化思潮持續(xù)涌動，單邊主義、貿易保護主義興起，以美國為首的西方發(fā)達國家以國家安全為由，對華“科技脫鉤”“數字脫鉤”“資本脫鉤”不斷升級，以加征關稅、出口管制、數據流動限制、外資安全審查、聲譽罰等為主要途徑，對華實施脫鉤斷鏈、大幅提升貿易壁壘，對我國服務貿易開放合作形成巨大挑戰(zhàn)。

一是對華技術封鎖切斷我國關鍵技術領域國際合作渠道。自2018年特朗普執(zhí)政第一任期以來，美國不斷泛化國家安全概念，尤其在高科技領域和軍民兩用物項領域持續(xù)加強對華出口管制，限制我國獲得先進計算芯片、開發(fā)和維護超級計算機以及制造先進半導體的能力，削弱我國半導體產品技術服務及AI應用領域的競爭力，遏制我國技術發(fā)展。拜登政府除延續(xù)特朗普執(zhí)政時期的上述手段外，還強行驅逐中國電信等重點服務貿易企業(yè)在美業(yè)務；在自然人移動方面，限制中國科研技術人員和留學生在美國工作學習，以阻斷中美正常的科技人才交流合作，遏制中國科技創(chuàng)新服務人才的培育。從美國對華技術封鎖的本質來看，均為“美國中心主義”觀念作祟。我國日益強大的技術優(yōu)勢令美對其技術競爭力弱化產生了強烈的擔憂，因此美國通過對其盟友的影響進一步泛化對華的出口管制范圍，以制約我國技術服務供給質量的躍升。

二是數字壁壘大幅上升，壓縮我數字服務領域國際合作空間。ICT等數字服務領域是我國服務業(yè)開放的重點領域，而美國及其西方盟友的數字霸權行徑對我國服務業(yè)市場開放設置了壁壘。關于數據流動，特朗普在第一任期時便提出，外國競爭對手通過創(chuàng)建、利用漏洞信息和通信技術服務，存儲大量敏感數據信息。拜登政府直指我國電信運營商、應用程序商店、應用程序、通信服務企業(yè)等威脅其數據安全，并以保護聯網汽車為由，升級技術服務審查，以遏制我國智能網聯汽車通信技術服務的跨國流動。在外資限制方面，特朗普首個任期內，美國持續(xù)收緊外資開放政策，尤其對中資高新技術企業(yè)具有明顯指向性，對我國服務貿易企業(yè)“出海”躋身美國市場設置了嚴苛的投資門檻。這不僅影響中美兩國投資者的雙向投資決策，更可能擾亂國際經貿規(guī)則體系，對全球產業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定產生影響。除美國之外，德、英、法、意等一些西方發(fā)達國家紛紛建立起外資安全審查制度，對我國服務企業(yè)“出海”構筑起屏障。

三是對華抹黑打壓增加我國服務業(yè)國際合作成本。美國持續(xù)渲染“中國威脅論”，尤其是2024年以來愈演愈烈。作為美國301報告“前哨”的“惡名市場名單”以一種“聲譽罰”的形式，具有強烈的貿易保護屬性。美國貿易代表辦公室（USTR）多次單方面發(fā)布所謂的“惡名市場名單”，將一些包含服務貿易企業(yè)在內的諸多中國實體列入其中，批判我國的知識產權保護水平和執(zhí)法情況，對我國企業(yè)進行惡意抹黑，影響我企業(yè)形象，削減了我企業(yè)進入國際市場的機會。

當前，特朗普再度當選美國總統，很有可能對華進一步加征高額關稅，中美經貿摩擦可能進一步升級，中國與美國“技術脫鉤”“數字脫鉤”“資本脫鉤”面臨更大不確定性。外部環(huán)境的持續(xù)惡化對提高服務業(yè)開放合作的抗風險能力、拓展服務業(yè)開放合作空間提出了更高要求。

（二）全球服務業(yè)開放深入推進，要求我國穩(wěn)步提升制度型開放水平

服務貿易是高水平國際經貿協定的重要內容，全球服務業(yè)開放持續(xù)深化，要求我國加快對接國際高標準經貿規(guī)則，在繼續(xù)擴大市場準入型開放的同時，提升以“邊境后”措施開放為主要特征的制度型開放水平。

一是服務貿易領域區(qū)域貿易協定數量顯著增加。WTO數據顯示，1958—2001年各年全球服務貿易領域新增生效的區(qū)域貿易協定數量均未超過1項。2001年全球新增服務貿易、貨物貿易區(qū)域貿易協定數分別為1項和11項，二者差距顯著；2015—2024年二者協定數量差距日漸縮小，并多次持平（2015年、2020年、2022年和2023年，見圖6）。

二是國際規(guī)則談判納入更多新議題。傳統的貿易談判議題主要以降低貨物關稅水平、促進要素流通為基本遵循，而當前的合作議題更聚焦于對知識產權保護、數據隱私安全、技術標準、勞工保護、環(huán)境保護等服務領域規(guī)則的探討。

三是國際經貿合作逐漸由“邊境上”轉向“邊境后”。為適應國際產業(yè)鏈供應鏈的深度調整，當前CPTPP、RCEP等國際高標準經貿規(guī)則的貿易議題重心逐漸由以市場準入為主的“邊境上”措施轉向更為重視國內規(guī)制與國際規(guī)則協調的“邊境后”措施，逐步傾向于強調放松管制等開放舉措與監(jiān)管一致性的相對平衡。

基于此，要穩(wěn)步擴大制度型開放，主動對接國際高標準經貿規(guī)則，在產權保護、產業(yè)補貼、環(huán)境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融領域等實現規(guī)則、規(guī)制、管理、標準相通相容，打造透明穩(wěn)定可預期的制度環(huán)境。

（三）全球數字貿易加快發(fā)展，要求我國不斷提升數字服務領域開放合作能力

一是全球以數字服務為核心的數字貿易加快發(fā)展。當前，物聯網、大數據、云計算、人工智能等數字技術持續(xù)賦能服務貿易發(fā)展，以數字服務為核心的數字貿易加速發(fā)展。WTO數據顯示（圖7），2015—2023年全球可數字化交付服務進出口規(guī)模擴張了1.97倍，年平均增速為8.14%，高于服務貿易總體平均增速1.66個百分點，成為拉動服務貿易增長的新引擎。從服務貿易數字化水平來看，自2020年以來全球服務進出口中一半以上為可數字化交付服務。2020年全球可數字化交付服務進出口規(guī)模占服務進出口總額的比重高達59.37%，遠高于2005年的37.1%，2023年該占比穩(wěn)定至51.43%的水平。

二是中外數字服務貿易規(guī)則協調和開放合作亟待加強。在數字服務基礎設施和連通性方面，各國關于數據本地化存儲、數據跨境流動的規(guī)制要求明顯增加，電子交易方面，各國關于數字簽名、數字合同的法律規(guī)定和相關標準存在差異，在一定程度上限制了數字服務貿易跨境合作。根據OECD數字服務貿易限制指數（DSTRI）（圖8），我國數字服務貿易限制性措施明顯高于發(fā)達國家，限制程度高居第三，開放水平亟待提升。

（四）全球南方和發(fā)展中國家崛起，為我國發(fā)展與共建“一帶一路”國家服務貿易開放合作伙伴關系提供了機遇

一是我國與共建“一帶一路”國家在合作機制建設、政策溝通和銜接方面的“軟聯通”，為擴大與相關國家服務業(yè)開放合作提供了制度保障。我國作為“全球南方”的一員，高度重視南南國家服務業(yè)開放合作的機制建設。近年來，全球南方國家通過“中非合作”“大金磚合作”“上合組織合作”等多邊合作機制，持續(xù)加快服務業(yè)開放合作進程。我國與中東歐國家簽署《中國—中東歐國家服務貿易合作倡議》，與金磚國家簽署《金磚國家服務貿易合作路線圖》，與上合組織成員國簽署《上海合作組織成員國服務貿易合作框架》《上海合作組織成員國元首理事會關于數字經濟領域合作的聲明》《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》等協定文件。其作為共建“一帶一路”的重要經貿制度安排，在運輸、金融、教育、文化、旅游、醫(yī)療、信息等服務貿易領域的開放合作提出了諸多指導性意見，為推動服務貿易投資便利化創(chuàng)造了有利條件。此外，我國與新加坡、俄羅斯簽署深化服務貿易合作的諒解備忘錄，與白俄羅斯正式簽署《服務貿易和投資協定》，與新加坡、阿根廷、烏拉圭、葡萄牙等國建立了服務貿易合作機制，這些均為我國與共建“一帶一路”國家深化服務貿易合作提供了制度保障。未來，我國應繼續(xù)加強與上合組織、東盟、金磚國家等國際組織的規(guī)制協調，強化政策協同，進一步深化與共建“一帶一路”國家的國際服務貿易合作。

二是我國與共建“一帶一路”國家開展交通運輸、能源網絡等基礎設施“硬聯通”領域擁有較強合作優(yōu)勢。商務部數據顯示，2023年我國與共建“一帶一路”國家的建筑服務進出口規(guī)模達392.9億美元，增長9.6%。其中，出口314.1億美元，增長11.3%，進口增長3.6%。在承包工程方面，2018—2023年，我國在共建“一帶一路”國家新簽承包工程合同額、完成營業(yè)額累計分別達1.3萬億、0.8萬億美元；2024年1—10月此兩項指標分別達到1486.4億和1008.2億美元，前者增長率高達15.7%。總體看，我國與共建“一帶一路”國家開放基礎設施建設和工程承包合作擁有較強優(yōu)勢，但是在基建項目的融資、設計、咨詢、合規(guī)等方面依然存在短板。為進一步助力高質量共建“一帶一路”，筑牢全球南方國家合作根基，我國應延伸服務鏈條，提升工程承包和基礎設施建設合作水平。

三是我國與共建“一帶一路”國家開展金融領域的創(chuàng)新合作具有較大潛力。當前，上合組織銀聯體、絲路基金、亞投行、中國—歐亞經濟合作基金、金磚國家新開發(fā)銀行等金融機構共同形成了“一帶一路”合作多渠道的金融支持與融資平臺。然而，“一帶一路”金融合作依然面臨有效性亟待提升、包容性有待加強等問題，我國與共建“一帶一路”國家金融合作仍是短板，未來在金融領域的合作空間較大。這要求我國一方面要支持引導金融服務機構和產品“走出去”，推動人民幣國際化，在支付結算、數字金融、綠色金融等領域加強合作；另一方面要增強國際金融治理的合作，推進金融市場開放與國際標準規(guī)則的協調兼容，為擴大金融服務領域合作規(guī)模和提升合作質量創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

四是我國與共建“一帶一路”國家在文化、旅游、醫(yī)療、教育等“心聯通”領域擁有較大合作空間。《黑神話：悟空》強勢出圈，助力我國傳統文化IP“走出去”，并吸引了大批海外游客；《三體》影視劇海外版正式上線，其國際市場影響力不斷提升……文化、旅游、中醫(yī)藥、教育等服務業(yè)態(tài)本身承載著中華優(yōu)秀傳統文化的理念與價值，我國與全球南方和共建“一帶一路”國家開展文化領域合作擁有巨大空間。未來，與相關國家積極探索“文化+旅游+醫(yī)療+教育培訓”等產業(yè)一體化融合合作新模式是重要方向。

四、在擴大國際合作中提升我國服務業(yè)開放能力的思路與建議

（一）激活國際合作動能，進一步提升服務業(yè)開放的戰(zhàn)略地位

按照“以開放促合作，以合作促發(fā)展”的總思路，進一步提升服務業(yè)開放在我國新時代對外開放中的戰(zhàn)略地位，明確新時代高水平開放的重點是服務業(yè)的制度型開放。要以高水平開放激活服務貿易高質量發(fā)展的動能，從對外開放和對內改革兩方面把握服務業(yè)制度型開放的戰(zhàn)略方向，從對接國際規(guī)則、改革國內規(guī)制、完善政府管理、強化標準銜接四個維度，有效推進服務業(yè)制度型開放。加強服務業(yè)開放頂層設計，“自上而下”與“自下而上”相結合，開放部門與行業(yè)監(jiān)管部門協同發(fā)力，中央與地方聯動，形成各部門、各地區(qū)推進服務業(yè)開放的合力。

（二）構建國際合作網絡，進一步提升服務業(yè)開放平臺效能

圍繞構建國際服務業(yè)合作網絡，擴大服務貿易合作朋友圈，有針對性地研究制定針對區(qū)域國別的開放政策和開放平臺，商簽更多區(qū)域和雙邊服務貿易合作機制。在持續(xù)鞏固現有重要合作伙伴的基礎上，積極開拓新興貿易伙伴市場，加強同共建“一帶一路”國家服務貿易合作，在金磚國家、上合組織等機制下進一步擴大服務業(yè)合作領域。利用國際展會平臺構建全球服務業(yè)開放合作網絡，辦好中國國際進口博覽會、中國國際服務貿易交易會、全球數字貿易博覽會等展會，以服務貿易高質量發(fā)展為導向，構建全球服務貿易開放合作伙伴關系網絡。在構建和擴大國際合作網絡中增強服務業(yè)開放試點示范與服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點示范的聯動性，將服務貿易發(fā)展成效作為衡量服務業(yè)開放成效的重要指標，增強開放試點對服務貿易創(chuàng)新發(fā)展的支撐帶動作用。

（三）提升國際合作實效，促進服務業(yè)“邊境上”與“邊境后”開放措施同向發(fā)力

圍繞服務業(yè)招商引資和國際合作項目落地運營，系統推進產業(yè)鏈開放和制度型開放，破除制約產業(yè)和企業(yè)發(fā)展的政策堵點、卡點和難點，不斷提升服務業(yè)和服務貿易國際合作效果。一方面，穩(wěn)固服務業(yè)要素流動型開放效果，不斷壓縮外商投資負面清單和跨境服務貿易負面清單條目，持續(xù)擴大服務業(yè)市場準入。另一方面，加強“邊境后”服務貿易國內規(guī)制改革，以落實WTO《服務貿易國內規(guī)制參考文件》為契機，圍繞不斷提升服務業(yè)監(jiān)管透明度、減少制度性成本、保護好知識產權等方面，營造公平高效的服務貿易營商環(huán)境。積極參與OECD、世界銀行等國際組織在服務貿易、數字貿易領域的開放環(huán)境、營商環(huán)境等的研究評價工作。以參與世界銀行營商環(huán)境評價為契機，不斷優(yōu)化服務貿易和數字貿易營商環(huán)境。以產業(yè)鏈開放和制度型開放為導向，以重大服務貿易項目落地實施為目標，研究設計系統集成的產業(yè)上下游、“邊境上”和“邊境后”一體化的政策制度改革，大幅提升服務貿易項目投資經營的自由度和便利度。

（四）拓展國際合作空間，促進服務業(yè)“引進來”與“走出去”雙向聯動

用好“兩種資源”“兩個市場”，堅持“引進來”和“走出去”并舉，持續(xù)推進服務業(yè)高水平雙向開放。“引進來”方面，以制度型開放增強我國對全球外資的吸引力，不斷放寬服務業(yè)市場準入，降低外資準入門檻，持續(xù)擴大和深化電信、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、健康等領域開放，推動科技服務、旅游等領域開放舉措全面落地。落實好《獨資醫(yī)院領域擴大開放試點工作方案》，引進國際高水平醫(yī)療資源，豐富國內醫(yī)療服務供給，為人民群眾和在華外籍人士等提供多元化醫(yī)療服務。落實好《增值電信業(yè)務擴大對外開放試點方案》，在互聯網數據中心（IDC）、內容分發(fā)網絡（CDN）、互聯網接入服務（ISP）、在線數據處理與交易處理等領域引進一批技術先進的外資服務機構。“走出去”方面，推動中國的軟件信息、文化娛樂、電子商務、傳統中醫(yī)藥等優(yōu)勢服務“出海”，形成品牌競爭力。推動中國金融、物流、專業(yè)服務等跟隨中國制造“出海”，在海外建立服務網絡，不斷提升“中國制造+中國服務”的整體競爭力。

（五）優(yōu)化國際合作環(huán)境，促進服務業(yè)“協議開放”與“自主開放”良性互動

加強規(guī)則協調與規(guī)制對接，持續(xù)優(yōu)化服務業(yè)國際合作軟環(huán)境，依托改革試點平臺開展自主開放試點和壓力測試，加快推進加入CPTPP、DEPA等協定談判進程，以協議開放將試點自主開放舉措向全國推廣，帶動全國層面整體發(fā)展水平提升，更大程度釋放開放效應。不同試點區(qū)域要探索差異化開放路徑，形成東、中、西部區(qū)域梯度開放新格局。深化協議開放，提升參與新型服務貿易國際規(guī)則制定能力。主動對接國際高標準經貿規(guī)則，全面深化落實WTO《服務貿易國內規(guī)制參考文件》等國際規(guī)則談判成果，明確服務貿易企業(yè)經營的資質要求及程序、許可及程序和技術標準等，提高審批效率，降低企業(yè)跨境交易成本。加強服務貿易開放政策宣介與政策引導，提高政策透明度，杜絕政府采購、招標投標、資質許可、標準制定、享受補貼等方面對外商投資企業(yè)的歧視行為，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

（六）健全國際合作政策，完善服務業(yè)開放的支撐保障體系

積極探索在財稅、金融、人才、便利化、標準、數據跨境流動等方面形成更加完善有力、成熟有效的服務業(yè)開放合作政策體系。加大對服務貿易財稅支持力度，繼續(xù)完善服務出口免稅和退稅政策，形成全國統一的免稅和退稅流程和合規(guī)要求。充分發(fā)揮服務貿易創(chuàng)新發(fā)展引導基金、中非發(fā)展基金、亞投行以及絲路基金的作用，帶動社會資本投資服務貿易和數字貿易等領域。加大專業(yè)服務和自然人移動模式開放力度，不斷擴大執(zhí)業(yè)資格互認、職業(yè)資格準入考試等范圍。有效推進“240小時過境免簽政策”，進一步擴大單方免簽國家范圍及優(yōu)化入境政策，并與文旅、醫(yī)療等服務領域開放深度對接。加大外國人來華移動支付、出行、購物等便利度。提升服務貿易和數字化標準化水平，依托商務部數字貿易行業(yè)標準化技術委員會作用，加快研制數字服務貿易行業(yè)亟需的標準，積極參與國際標準的制定、修訂和推廣，提升“中國標準”的話語權和國際影響力。推廣實施數據跨境流動負面清單制度，促進服務貿易企業(yè)數據跨境流動自由化便利化。

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The Current Status of China’s Service Industry Opening-up and Strategies for Enhancing Capabilities

Li Jun1， Zhang Xin1，2

（1. Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing 100710;

2. Beijing Union University， Beijing 100025）

Abstract： The openness capacity of the service industry is closely related to national governance and development levels. China has achieved a series of remarkable results in service industry market access， trade in services， and the utilization of foreign capital and outbound investment in the service industry. However， several factors hinder the effectiveness of China’s service industry openness， including prominent institutional barriers “post-access”， insufficient systematic and integrated policy innovation in openness， and the need to strengthen coordination with the development of trade in services. Currently， anti-globalization sentiments are surging， and decoupling and supply chain disruptions， as well as sanctions imposed by the United States and Western countries， pose severe challenges to China’s open cooperation in the service industry. Meanwhile， the deepening high-level openness of the global service industry， the accelerated development of digital trade in services， and the growing strength of the Global South and developing countries have presented new requirements and created new opportunities for China’s strategic focus on open cooperation in the service industry. In the future， to further elevate the status of the service industry within China’s high-level openness strategy for the new era， it is necessary to grasp the strategic direction of service industry openness from both external opening-up and internal reform perspectives. Centered around building an international network of open cooperation， efforts should be made to promote integrated progress in “border” and “post-border” openness， realize bidirectional and coordinated openness in “bringing in” and “going out”， combine “agreement-based” openness with “autonomous” openness， improve the support and guarantee system for service industry openness， and strive to comprehensively enhance the openness capacity of the service industry in expanding international cooperation.

Key words： International Cooperation; Service Industry Opening-up; High-level Opening-up to the Outside World; Institutional Opening-up

（責任編輯：賴芳穎）

[基金項目] 北京市教委社會科學一般項目：生產性服務業(yè)開放對北京市制造業(yè)轉型升級影響路徑研究（SM202111417009）。

[作者簡介] 李俊，商務部國際貿易經濟合作研究院國際服務貿易研究所所長、研究員，研究方向：國際服務貿易；張昕，商務部國際貿易經濟合作研究院國際服務貿易研究所博士后，北京聯合大學講師、碩士生導師，研究方向：國際服務貿易。