分層分類社會救助精準化研究

作為提高社會救助服務水平與效率的重要內容，社會精準化救助需要與時俱進，不斷細化，基于分層分類視角，對不同困難層次以及類型的低收入家庭進行精準識別，從而制定針對性、多層次、綜合性的救助方案，建立分層分類社會救助體系。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出應當健全分層分類社會救助體系的要求。當前社會救助事業的發展應當以分層分類社會救助體系建設為基礎，完善動態管理機制，開展精準化的救助工作，全面提升社會救助質量，為社會救助事業的轉型發展做出貢獻。

一、分層分類社會救助精準化的國內外研究現狀

（一）國外

關于分層分類社會救助精準化概念的界定在近年來被國內外廣泛關注，世界各國的公共管理工作均涉及精準化管理的內容。精準化管理旨在全面促進政府部門改變傳統的粗放型管理模式，從而實現更加精細化的管理。Johnsin（2013）認為，精準治理是在數字化時代背景下，利用現代數字技術輔助政府部門展開優化治理的全新方式，在治理工作中面向全體公眾與個體選擇相適配的偏好。

國外在有關救助識別機制方面的研究中提到，當前社會在對救助對象的識別方面存在著一定的問題，包括但不限于成本高昂以及工具有限等，難以對需要救助者進行精準識別。Podger（2014）、Dean（1996）等人的研究認為：城鄉地區實施最低保障的標準相對較低，受區域經濟影響，最低保障存在較大差異，經濟保障標準單一。以上情況說明，目前國際上一些國家在社會救助方面存在著一定的不足。

（二）國內

通過對我國當前針對分層分類社會救助的研究結果進行分析發現，國內學術界主要針對分層分類社會救助體系創建的必要性、圈層理論以及中心路徑等方面進行探究，這些研究旨在全面重塑社會救助體系。其中，林閩鋼（2020）等人普遍認為，社會救助工作在體系化重塑的過程中能夠有效轉變其職能范圍，從以往的維護底線公平的“兩不愁”以及“三保障”逐漸向滿足人民大眾對美好生活的需求進行積極轉變。國內相關研究人員針對分層分類社會救助體系的建設以及路徑等提出了建議。匡亞林（2021）指出，在建設社會救助體系的過程中，應當差異性分析困難群體的需求以及特征，并基于縱向與橫向兩方面的角度設計救助制度，確保精準救助得到有效實施。該研究認為，應以社會民眾的切實需求為導向，創建分層分類救助體系，引導服務供給側改革，從而確保社會救助更加適配于低收入困難群體。

二、分層分類社會救助精準化概述

（一）理論基礎

分層分類社會救助，指針對救助內容、方式以及對象等差異性，按照基本生活保障、社會福利、特殊困難救助以及應急救助等四個層面建立有機統一的社會救助體系。而精準治理強調更加依賴于前沿信息技術，通過廣泛收集整合社會數據，對政府服務流程進行再造，從而有利于政府部門根據社會救助需求實際情況展開針對性的治理。通過對社會困難人群數據進行分析，政府部門管理從粗放型管理逐漸向精細化管理模式轉變。

（二）應用價值

構建分層分類社會精準救助體系可優化資源配置，通過對困難群體的層次與類型進行識別，科學劃分圈層之后，合理配置救助資源，并基于分層視角創建差異性的救助方案，確保根據困難群體的真實情況，制定個性化的救助方案，提高救助的針對性，提升受助對象的滿意度。分層分類社會救助體系能夠全面解決社會困難群體的生存困境，有助于減少因生活困難而引發的極端社會問題，對于維護社會穩定具有重要意義。

三、寧波市社會精準救助制度建設現狀

（一）現實困境

寧波市社會精準救助制度建設仍舊存在著一定的問題，包括救助制度無法順利銜接、救助監管流程過于復雜、救助資源碎片化、救助對象難以識別等問題。根據實際調查結果發現，寧波市在對最低保障資格進行認定時，主要的資格審查制度仍舊建立在自擬目標、目標指示器、家計調查等基礎上，在開展救助工作時，存在救助群體保障不充分等問題；現階段救助資源的分配難以達到更高效率，導致資源浪費。針對以上問題，急需尋找全新的解決路徑，建立精準救助服務體系。

（二）預防方法

面對分層分類救助精準化困境，寧波市針對實際情況分析原因，從根源上找到問題并加以解決。由于實施分層分類社會救助涉及政府以及社會組織等多個主體，導致經辦流程較為復雜，因此寧波市通過促進各主體之間互動的方式，提高政府治理效能。寧波市在廣泛進行案例研究的基礎上總結經驗，同時基于理論視角針對社會救助精準化建設的方案、標準以及重心等達成共識，并根據寧波市不同區縣政府的政策措施，基于現實與理論之間的張力進行研究，從而找到分層分類社會精準救助的最佳路徑。寧波市逐步對現有的社會救助體系進行迭代升級，實現流程再造，進而以溫情智慧、精準高效等為推手，在應用信息技術的基礎上，對潛在救助對象的識別、救助政策運用、救助資格認定等方面構筑起全新的體系，并逐步取得了良好的應用效果。

（三）救助舉措

寧波市根據分層分類社會救助國內外研究的結果，提出了構建基于圈層理論的救助體系框架。政府部門根據被救助群眾的實際情況，按照困難程度以及原因等劃分出三個不同的層次：核心圈層、中層圈、最外層。核心圈層為最低保障對象以及特困人員，對于這類人員，政府應當解決其基本生存問題，為其提供供養以及最低保障等生活救助；核心圈的外層，也就是中層圈，其中包括低收入家庭以及支出型貧困家庭，對于這類家庭，由政府部門出面向其提供醫療、教育、住房以及就業等方面的專項救助，使其能在合理的范圍內解決個人生存困難。最外層涵蓋遭受重大疾病、自然災害等突發事件的社會公民，由政府部門對其提供臨時救助，解決其生活所需。以上措施的實施，能夠確保根據困難類型以及層次對救助人群提供差異化的救助服務。當了解到及時性、精準性與有效性對于分層分類社會救助制度的重要性之后，寧波市通過學習浙江省其他縣市的經驗，開展了救助體系的框架建設工作，并取得了良好的成效。

四、基于分層分類社會救助體系的建設

（一）基于有效性視角的建設

基于上文中寧波市當前創建分層分類社會救助體系面臨的困境，首先，應當做好有效性的社會救助服務工作。具體來講，寧波市政府部門首先要針對救助對象強化分類管理。對低收入群體中風險抵御能力不足、可行能力缺乏的人群進行劃分。如可通過創建五型“扶弱圈”的方式，在原有救急援助的基礎上，增加“關懷型”以及“發展型”救助工作。“關懷型”救助工作是指聚焦社會老弱婦孺、重病重殘等特殊對象展開動態化的關注與救助管理，確保在2025年前實現從“救貧”到“扶弱”的轉變。而后者則更加側重于關注喪失勞動力、致貧風險相對較高的個人與家庭，對其提供一定的就業幫助等。在此過程中，寧波市可充分參考其他地區的經驗，如南京市棲霞區通過區分六類不同困難家庭的方式，按照殘疾人、困難老人、未成年人、單親家庭、重大患病人員以及有勞動能力但失業的家庭進行劃分，同時在救助服務方面按照基本生活照料、就業提升、精神關愛、康復護理等多種不同層級在全市范圍內展開救助服務，實現精準社會救助。

其次，基于有效性視角做好社會救助服務工作也應當在服務基礎上為救助者提供物質保障，從根本上解決貧困人員的困難。分層分類社會救助精準化體系建設中最為重要的內容就是制定階梯式的管理計劃。因此，寧波市應當圍繞社會調研結果、供給改革以及服務優化三方面的內容著手開展工作。一方面，要求相關政府人員通過走訪調查全面了解困難群體的基本需求，并列出需求清單，隨后基于清單創建完善的救助方案，根據服務清單中的基本要求創建“救助云超市”等平臺，在其中設置包括基礎生活照料、精神慰藉等在內的多類救助項目，確保轄區范圍內的所有層次的困難群體均被覆蓋；另一方面，寧波市也應當探索全新的高效救助服務模式。可采取引進專家學者共同參與優化救助計劃的方式，以更加專業化的視角全面了解困難群體在精神以及物質方面的需求，推廣項目式救助服務，在轄區范圍內廣泛開展“愛心傳遞”等活動，引導廣大人民群眾積極參與其中，集中眾人之力解決困難群體的切實需求，全面提高社會救助服務的有效性。

（二）基于精準性視角的建設

精準開展分層分類社會救助工作，應當從多維視角精準判斷貧困家庭。在初步展開分層分類社會救助工作時，最為關鍵的就是精準評估低收入群體的困難程度以及其切實需求，進而開展針對性的救助扶貧工作。首先，應當構建多維貧困指標，從而改變以往單一的經濟評判指標。寧波市應當基于教育、就業、物質、健康、未成年人比重以及社會支持等方面對貧困等級進行判斷，并基于貧困人群的身心健康、發展能力、經濟狀況等多項指標精準計算貧困權重，從而在定性的基礎上展開定量評價，獲得更加客觀真實的分層依據。以高、中、低三個不同等級對貧困家庭的困難程度進行劃分，確保為其進行更加精準的扶貧救助服務。

其次，為實現精準扶貧救助，應當利用前沿信息技術，創建基于數據動態管控的人口收入信息監測管理系統。作為扶貧救助決策的重要參考，低收入人群的基本信息將直接影響救助工作的精準性，為避免出現“錯保”與“漏保”等情況，應當根據不同地區的經濟發展情況，創建各具特色的低收入人群信息監測系統。寧波市可以在政務服務中心中建立專屬救助板塊，借助于信息系統搭建快捷模塊，在精準救助信息系統中容納救助決策信息、救助資源鏈接、多維貧困識別以及需求精準識別等信息內容，打造一體化、智能化的信息綜合評估平臺，解決信息孤島問題，并通過動態數據收集整合，及時針對轄區內的低收入貧困事件加以預警，實現防患于未然。

最后，應當制定個性化、針對性的精準服務清單。救助工作的精準性要求根據低收入人群的真實需求提供針對性的解決方案，避免出現“供需脫節”的問題。這就需要在線下救助的基礎上結合線上救助，對貧困人群基本情況進行綜合評估之后，創建社會救助名單，結合被救助者的實際情況創建一對一的幫扶方案。面對以往救助過程中服務缺失的對象，由社區組織救助人員及時上門慰問，并幫助其申請救助，全過程跟蹤救助工作實施情況。基于信息化手段構建服務閉環，制定基于物質結合服務的全新救助清單，在充分篩選、分類、轉介以及服務的過程中，全面提高群眾滿意度。

（三）基于及時性視角的建設

改變以往救助服務流程繁雜的狀況，建立一次性受理流程。相關實踐中表明，確保救助服務及時到達貧困人群，應當結合信息技術對救助服務經辦流程進行完善和優化。如可通過創建智慧調度中心的方式，在轄區內基于市政府服務中心創建以社區為單位的救助調度子系統，建立快速應答響應機制，實現線上一站式服務，包括發布救助需求、認領救助項目、查看服務進度以及結果反饋等可在信息服務平臺上一鍵查詢。由各個社區服務中心創建專屬的救助“小管家”，全面提高救助服務效率，確保社區范圍內當獲取低收入人群的救助需求后及時提供救助解決辦法。與此同時，在以社區為子級救助單位開展及時救助服務的過程中，也應當對區、市等救助資源進行積極整合，從而實現以點帶面的三級聯動救助管理，全面提高救助家庭慰問探訪率以及“幸福清單”派送速率。

應對分層分類社會救助工作的重點進行分析。非戶籍人口的救助工作異常困難，若不及時加以處理，將會影響城鄉救助統籌效果。因此在及時性救助視角下應當高度重視非戶籍人口的救助工作。寧波市應當參考杭州市的基本做法，針對在寧波市居住且持有居住證的非本地戶籍困難個人以及家庭等，可向當地政府部門申請救助，并由政府部門及時對此類救助申請進行審查，制定相適配的臨時應急救助舉措，通過簡化家計調查流程，下放審核權利等，由街道辦事處等基層單位根據查詢情況先行救助，后補辦申請程序，從而有效解決非戶籍人口的救助困難。

結語：

根據本文研究成果，在打造分層分類社會精準救助體系時，應當加強數據共享系統建設，并創建動態監測平臺，開展差異化與個性化的救助服務。通過及時性、精準性與有效性等視角對社會困難群體進行界定，從而為其提供專項救助服務，全面提升社會救助工作質量，促進社會整體發展。