21世紀(jì)合作治理的研究范式及其限度

摘要：自進(jìn)入21世紀(jì)以來，合作治理成為當(dāng)今最具聲勢的公共行政理論潮流，追蹤其研究脈絡(luò)與動態(tài)顯得尤為必要。短短數(shù)十年間，合作治理研究已歷經(jīng)兩代迭代更新，形成了三條主要路徑：治理范式說、過程階段說與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說，兼具價值性思考與實證性分析，且對于什么是合作治理、如何推進(jìn)合作治理，它們做出了各具特色的回答。但是，每種途徑也有其缺陷，如治理范式說基于西方情境的特殊主義思考大行其道，過程階段說只見影響因素難見時間要素，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說對于網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的理解過于狹隘。為了突破上述瓶頸，治理范式說須從亦步亦趨走向立足本土，過程階段說須從名實分離走向名實結(jié)合，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說須從“作為社會網(wǎng)絡(luò)的合作治理”走向“作為社會—問題網(wǎng)絡(luò)的合作治理”。

關(guān)鍵詞：合作治理；治理范式說；過程階段說；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，合作治理理論獲得廣泛關(guān)注。特別是Public Administration Review雜志于2006年發(fā)布以合作治理的重要前身——合作公共管理（collaborative public management）為主題的專刊，以及Journal of Public Administration Research and Theory于2008年和2012年刊載合作治理元分析研究，激勵了大量學(xué)者投身于這一領(lǐng)域。

值得一提的是，不過短短數(shù)十年間，合作治理研究業(yè)已歷經(jīng)兩代迭代更新，涌現(xiàn)出治理范式說、過程階段說、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說等路徑，兼具“仰望星空”的規(guī)范性構(gòu)想與“腳踏實地”的實證性思考。治理范式說所代表的第一代研究旨在說服人們相信新治理趨勢正在醞釀之中。立足于治道變革的宏大背景，著力解釋合作治理緣何興起，分析其與既往的國家治理模式有何不同。過程階段說與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說則代表了第二代研究。隨著合作治理概念“飛入尋常百姓家”，打開合作治理的黑箱成為當(dāng)務(wù)之急。愈來愈多的分析著眼于合作治理技術(shù)或曰工具的具體操作，借由過程與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系視角探析關(guān)乎其有效應(yīng)用的關(guān)鍵要素。

然而，在合作治理研究烈火烹油的表象之下，學(xué)術(shù)想象力日漸貧瘠的危機(jī)悄然滋生。Nowell等通過交叉對比合作治理網(wǎng)絡(luò)與組織研究理論議題，指出前者為內(nèi)部視角所裹挾。鑒于研究疲態(tài)已初現(xiàn)端倪，系統(tǒng)回顧既有研究成果，厘清研究瓶頸尤為必要。基于此，本文對合作治理的主流途徑治理范式說、過程階段說、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說展開反思性審視，重點闡釋其有關(guān)“什么是合作治理”“如何推進(jìn)合作治理”兩大問題的核心論點，及其缺陷與不足之處，并提出改進(jìn)方向，為學(xué)術(shù)想象力解縛（表1）。

一、合作治理的治理范式說

早期分析大多遵循治理范式說途徑，將合作治理的興起與蓬勃發(fā)展置于國家治理轉(zhuǎn)型的宏大背景之中來分析。同時，研究者在理性主義（rationalism）指導(dǎo)下，從規(guī)范性角度闡述了合作治理的優(yōu)越性，并就合作治理時代展開暢想。

（一）治理范式說的核心論題

治理范式說途徑主張合作治理有望成為或正在成為繼科層制治理、市場化治理之后的又一國家治理范式。合作治理對納入多元利益相關(guān)者、突出共識導(dǎo)向、鼓勵協(xié)商對話、注重公共價值等尤為重視，因而擁有科層制治理、市場化治理所不具備的諸多優(yōu)勢，成為國家治理變革的歸宿。

論及合作治理特性，絕大多數(shù)研究者從縱向比較入手，考察其與歷史上其他治理模式的異同。一些研究采用“多點透視”思路，力主展開綜合性比較分析。Osborne圍繞理論源流、國家系統(tǒng)本質(zhì)、分析焦點、強(qiáng)調(diào)重點、治理機(jī)制、服務(wù)系統(tǒng)、價值基礎(chǔ)等7個維度，鞭辟入里地闡述了工業(yè)社會以來各治理模式的特性。Bryson等論述之詳盡程度則更上一層樓，涉及生成環(huán)境與知識基礎(chǔ)、公共領(lǐng)域、政府與公共行政等3個維度，共計13個子維度。

與此同時，部分研究因循“重點突進(jìn)”策略，緊緊抓住某個維度管窺合作治理特性。例如，基于治理過程的開放性，許多研究者認(rèn)為民主構(gòu)成合作治理的鮮明特質(zhì)。如果說技術(shù)官僚模式是一種封閉、自上而下、命令和控制式統(tǒng)治模式，那么合作治理則代表了從統(tǒng)治走向治理的深刻轉(zhuǎn)型。治理過程涉及但不限于國家機(jī)構(gòu)或公共管理者的活動，國家與社會、公共與私人的邊界被打破或模糊化。公共部門精神的定義權(quán)不再由單個部門（sector）壟斷，而是通過協(xié)商對話確定并追求公共價值和對公眾有益的東西，而這正契合了結(jié)社民主（associational democracy）、話語民主、參與式民主、協(xié)商民主等后自由民主理論所言的民主內(nèi)核。

除此之外，也有一些研究者從橫向比較切入，通過闡述合作治理及其類似概念的異同厘清其特性。以互動性元素為錨點，研究者區(qū)分了配合（cooperation）、協(xié)調(diào)（coordination）、合作（collaboration）的異同點。配合是短期的、非正式的、自愿的互動，參與行動者保持自主；與之相比，在協(xié)調(diào)活動中，行動者之間有更牢固、更正式的互動聯(lián)系；合作則涉及更長期、更正式的安排，行動者之間有很大的相互依賴性。由此觀之，合作治理反映了更深入的組織間聯(lián)系，需要行動者之間相互依賴，具有共同開發(fā)理念，并在參與者之間建立協(xié)同效應(yīng)，以找到新的解決方案。以參與性元素為錨點，研究者闡述了合作治理與參與治理的關(guān)系。如合作治理涉及更為深入的參與活動，參與者獲得了共同決策權(quán)，而參與治理中的參與者未必?fù)碛袥Q策權(quán)。因此，一些典型的參與治理安排如聽證會，在嚴(yán)格意義上屬于非合作治理形式。

論及如何助推治理模式早日改弦更張，學(xué)者將目光瞄準(zhǔn)了宏觀公共治理體系，這與該途徑立足于治道變革的宏大切入點相呼應(yīng)。具體而言，第一，重塑治理主體關(guān)系模式。在傳統(tǒng)的縱向支配—控制關(guān)系模式中，政府是唯一的治理主體，社會組織、公民等行動者則處于政府的控制之下。即使向非國家行動者打開參與之門，參與活動也極易被強(qiáng)勢方控制，合作共治無從談起。必須代之以橫向關(guān)系模式，由權(quán)力支配走向權(quán)力共享。

第二，重塑治理主體角色。其總體思路是擺脫社會原子化窠臼，轉(zhuǎn)而以個體共在共生作為定位治理主體角色的參照系。一是公民定位為公共問題解決者。如果公民成為公共問題的解決者，意味著其不再囿于一己之利，能夠積極主動地承擔(dān)公共義務(wù)，為開展合作性協(xié)商對話打下堅實基礎(chǔ)。二是公共管理者定位為促動者。合作治理時代的來臨呼喚其充當(dāng)合作催化劑，通過建立制度、信息和關(guān)系聯(lián)系，將不同部門的行動者匯聚起來，為營造真誠協(xié)商對話保駕護(hù)航。諸如元治理、關(guān)系型領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)、整合型領(lǐng)導(dǎo)等眾多概念，共同指向了這一點。

第三，重塑（突破）官僚制組織。脫胎于現(xiàn)代工廠的官僚制組織，本質(zhì)上是一個分工—合作體系。然而，長期以來卻一直存在重分工、輕合作的現(xiàn)象。這一局面在新公共管理運動時期更是達(dá)到無以復(fù)加之勢。面對新情境提出的跨界合作需求，難免顯得左支右絀。改革官僚制已成為共識。溫和者主張在保留官僚制框架的前提下，做出技術(shù)性調(diào)整，將邊界跨越活動作為日常行政的新常態(tài)。激進(jìn)者則力主必須解構(gòu)官僚制。官僚制與合作治理存在不小的張力：前者運轉(zhuǎn)所倚重的是正式規(guī)章制度，而后者依賴的卻是非正式規(guī)則。如無突破或解構(gòu)官僚制之勇氣，則改革成效難盡人意。解構(gòu)之后又該如何建構(gòu)呢？合作治理時代呼喚以合作型組織取代官僚制。因為它具有充分開放性，既不允許任何封閉自我的傾向出現(xiàn)，也不排斥任何可以被納入合作行動之中的因素。

（二）治理范式說的研究缺陷

治理范式說最為突出的缺陷在于，基于西方情境的特殊主義思考大行其道。無論是其關(guān)于合作治理的興起還是合作社會的構(gòu)想，均體現(xiàn)了這一點。就前者而言，西方學(xué)者從西方諸國的改革進(jìn)程出發(fā)，提出合作治理是對新公共管理運動的回應(yīng)。而不少非西方學(xué)者也接納了這一觀點，即便其所處情境并未走過類似的軌跡，卻強(qiáng)行將本土經(jīng)驗置于不合身的后新公共管理敘事之中。事實上，如果放眼全球，與其說合作治理是對新公共管理的糾偏，毋寧說是殊途同歸的結(jié)果。雖然各國將合作治理視作極具前景的改革目標(biāo)，但具體原因卻不盡相同。以中國為例，整體而言，新公共管理改革運動并未真正開展，所謂“糾偏說”自然不具備立論依據(jù)。回溯中國歷史進(jìn)程，合作治理的出現(xiàn)，與1978年改革開放促使國家行政走向公共行政有著密切的關(guān)聯(lián)。

就合作社會的構(gòu)想而言，在展開何謂理想的橫向關(guān)系模式的分析時，根植于西方情境的多中心模式備受推崇，形成強(qiáng)大學(xué)術(shù)影響力。出于效仿標(biāo)桿之目的，我國一些早期分析亦步亦趨地追隨其后，而忽略國情差異。所幸，伴隨著中國之治取得諸多成就，本土學(xué)術(shù)自信與日俱增，愈來愈多的學(xué)者開始跳出多中心思維的桎梏，指出中國的國情決定了必須打造一核多元模式，即中國共產(chǎn)黨這“一核”與“多元”主體在相互尊重的基礎(chǔ)上形成協(xié)商共治格局。不過，理論化不足的問題始終困擾著此類努力，甚至比政治學(xué)同仁更甚。大量著述的追風(fēng)式風(fēng)格濃厚，止步于政策文件內(nèi)容的“轉(zhuǎn)譯”，鮮有與理論研究等進(jìn)行深入對話者，極大消解了研究的理論成色，經(jīng)年以后難以留下半點印記。

這種誤將地方性知識作為普遍知識的現(xiàn)象是極其危險的。即使是西方學(xué)者也承認(rèn)，以復(fù)制—粘貼的方式將西方經(jīng)驗遷移至其他地域，并非總是取得成功，甚至可以說從不奏效。倘若無法擺脫學(xué)術(shù)“自我殖民”之風(fēng)、一味扮演價值體系的接受者，在思考需要什么樣的合作治理、怎樣擁抱合作治理時代等問題時，可能陷入歧途。

二、合作治理的過程階段說

如果說治理范式說確立了合作治理概念的合法性，使人們意識到合作治理是必須接受并充分利用的事物。那么，過程階段說則旨在打開合作治理的黑箱。其在實證主義指導(dǎo)下遵循“因素—結(jié)果”邏輯，探討了影響合作治理有效性的因素，揭示卓有成效的應(yīng)用策略。

（一）過程階段說的核心論題

不同于治理范式說立足于治道變革的宏觀層面，過程階段說扎根于具體的合作治理安排展開論述，主張合作治理本質(zhì)上是包含若干子階段的動態(tài)過程。得益于諸多學(xué)者的努力，涌現(xiàn)出諸多頗具代表性的合作過程模型。由于各模型的理論淵源或?qū)嵺`基礎(chǔ)存在差異，子階段的命名也不盡相同，既包括“前件—過程—結(jié)果”三階段模型；還包括“激活—集體化（collectivity）—制度化—穩(wěn)定/衰退/變化”四階段模型，亦不乏“驅(qū)動力—合作動態(tài)—行動—影響—調(diào)適”六階段模型。總體而言，盡管術(shù)語使用差異頗大，但萬變不離其宗，“開始—過程—結(jié)果”的思路一以貫之。

雖然研究者已就合作治理過程包含的基本階段達(dá)成共識，但在階段演化模式上產(chǎn)生了分歧。大體存在以下觀點：線性演化論、循環(huán)演化論。顧名思義，線性演化論認(rèn)為合作由初始階段步入后續(xù)階段的過程，呈現(xiàn)出直線、單向運動模式。因循這一思路，合作理論早期代表性人物格雷（Gray）指出，組織間合作的發(fā)展通常會經(jīng)歷三個階段：問題設(shè)置、方向設(shè)置、結(jié)構(gòu)設(shè)定（structuring）。具體而言，問題設(shè)置階段旨在識別利益相關(guān)者，以及將各方聯(lián)系起來的問題；方向設(shè)置階段旨在給予利益相關(guān)者闡明自身價值觀的空間，進(jìn)而提供識別并認(rèn)可共同目標(biāo)之契機(jī)；結(jié)構(gòu)設(shè)定階段旨在促進(jìn)合作正式化并為其創(chuàng)建穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，保障合作得以長期存續(xù)。盡管以今日眼光來看線性演化論存在不少缺陷，但在當(dāng)時的確是打開合作黑箱的關(guān)鍵一步。

循環(huán)演化論則更進(jìn)一步，捕捉到合作過程的迭代循環(huán)特性。這一思路揭示了合作的復(fù)雜性：合作并非一蹴而就之事，而是遵循螺旋式發(fā)展軌跡。因其與現(xiàn)實的貼合，當(dāng)今主流的合作治理過程框架大多沿襲這一思路。例如，受Peter Smith Ring等的“談判—承諾—執(zhí)行”循環(huán)論啟發(fā)，Thomson等指出，無論怎么強(qiáng)調(diào)合作過程的非線性和涌現(xiàn)性特性也不為過，并提出了“前件—過程—結(jié)果”循環(huán)框架。此后，極具影響力的Ansell、Emerson合作治理框架均繼承了這一觀點，并發(fā)展出若干階段演化命題。

論及如何推進(jìn)合作治理有效運轉(zhuǎn)，該途徑大體遵循“過程—因素”思路，即以各個過程階段為錨點，深入提煉特定階段需關(guān)注的因素。在開始階段，合作處于支離破碎的動蕩狀態(tài)。此時，能夠讓各方走到談判桌前即勝利。能否吸引、接納和支持“正確”的行動者成為關(guān)鍵所在，研究重心放在了驅(qū)動合作形成的因素上。一般而言，合作的形成或是源自諸如政府規(guī)定、政策法規(guī)約束等自上而下力量的驅(qū)使，或是源于資源依賴、相互依賴性、良好既往關(guān)系等自組織力量的支撐。

在過程/發(fā)展階段，構(gòu)建合作共同體意識、形成合力成為優(yōu)先事項。為此，需要“軟硬”兼施、雙管齊下。既重視柔性的關(guān)系性要素，著力推動相互信任深化為相互理解，再由相互理解升華為內(nèi)部合法性，以及由內(nèi)部合法性轉(zhuǎn)化為共同承諾的良性循環(huán)。而這一進(jìn)程往往與是否提供長期重復(fù)互動契機(jī)、確保合作設(shè)計公平等關(guān)聯(lián)甚深。重視相對剛性的制度性要素，利用正式的機(jī)制將合作治理的結(jié)構(gòu)、治理、行政、流程的關(guān)鍵方面制度化。根本目的在于，強(qiáng)化合作共同體的身份意識，減少對個人關(guān)系的依賴，創(chuàng)建一個高效和持久的結(jié)構(gòu)。通常，制度化安排是綜合權(quán)衡內(nèi)外因素的結(jié)果。其中，內(nèi)部因素主要包括成員規(guī)模、成員穩(wěn)定性、成員既存關(guān)系質(zhì)量、合作能力等；外部因素則包括合作發(fā)起性質(zhì)、支持性制度環(huán)境、政策環(huán)境穩(wěn)定性等。

在結(jié)果階段，一方面需要考察合作治理帶來的短期、中期以及長期影響。其中，短期影響是合作過程帶來的直接結(jié)果，可以通過是否或在多大程度上實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)來刻畫；中期影響則形成于合作進(jìn)展順利的情形，可利用新的伙伴關(guān)系、超越合作的社會學(xué)習(xí)等來表征；長期影響則有著更長的時間視域，可從服務(wù)、資源、城市和地區(qū)的適應(yīng)性、解決公共問題的新規(guī)范和社會啟發(fā)以及新的話語模式來衡量。另一方面需要關(guān)注合作治理自身的發(fā)展趨勢，分析其究竟是走向了湮滅、穩(wěn)定還是轉(zhuǎn)型。當(dāng)合作因無法維持實現(xiàn)其目標(biāo)所需的資源或承諾，或者因治理結(jié)構(gòu)在某種程度上存在缺陷而迅速衰落，意味著其走向終結(jié)。如果合作在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍然富有成效，能夠維持存續(xù)所需的資源，且涉及規(guī)則、慣例和程序的修改為增量調(diào)整，則其步入動態(tài)穩(wěn)定狀態(tài)。而當(dāng)合作治理出現(xiàn)涉及使命、任務(wù)、運作方式的根本性調(diào)整時，則走向轉(zhuǎn)型。

（二）過程階段說的研究缺陷

過程階段說最為突出的缺陷莫過于，只見影響因素而難見時間要素。前文已經(jīng)提及，揭示合作治理的動態(tài)特質(zhì)是該途徑的精髓所在。所謂動態(tài)性是指合作治理會隨著時間的推移呈現(xiàn)不同的狀態(tài)。時間、狀態(tài)/階段、影響因素構(gòu)成了動態(tài)性立論之基石。其中，時間是根本，狀態(tài)由時間派生而出，因素則與狀態(tài)有關(guān)。早期研究較好地遵循了“時間+狀態(tài)+因素”的分析框架，前文提及的許多代表性階段模型即為例證。它們探討了演化邏輯、子階段構(gòu)成、子階段影響因素等問題，較為充分地展現(xiàn)了合作的動態(tài)本質(zhì)。

然而，除少數(shù)例外情形，絕大多數(shù)后續(xù)分析卻“誤入歧途”，背離了“時間+狀態(tài)+因素”的分析邏輯，簡化成純粹的影響因素研究，并陷入某種實證主義怪圈。無數(shù)學(xué)者醉心于從案例或量化研究中抽離出影響合作結(jié)果的因素，并將之抽象化為諸如結(jié)構(gòu)、治理、行政、關(guān)系、情境等一般維度，然后嘗試將其整合于概念框架或模型中。其他學(xué)者則通過經(jīng)驗加以驗證、改進(jìn)，或者研究它們的可泛化性，以進(jìn)一步推進(jìn)研究和理論建設(shè)。極具影響力的Emerson框架正因循這一路徑，通過梳理眾多實證文獻(xiàn)，總結(jié)了23個因素，涉及情境、驅(qū)動力、合作動態(tài)等維度。其后，Newig等更是極盡詳盡之能事，基于305個已發(fā)表的環(huán)境合作決策案例，梳理出200余個因素，涉及政策環(huán)境、地理環(huán)境、社會環(huán)境、議題特點、利益相關(guān)者特征、過程設(shè)計、實際過程等維度。如此反復(fù)之下，“因素—結(jié)果”的研究邏輯不斷強(qiáng)化，幾成固定模板，甚至有積重難返之態(tài)。尤為值得注意的是，此類分析中，多數(shù)研究人員采用橫截面分析，難以觸及時間元素蘊含的因果機(jī)制，大有蛻化至靜態(tài)研究之勢。

如此做法可謂“流毒無窮”。其一，它雖然看似帶來研究興盛，助力“因素—結(jié)果”中層理論發(fā)展，但實則使過程階段途徑早已“名實分離”。虛假繁榮的表象之下，是這樣一個值得警惕的現(xiàn)象：作為該途徑關(guān)鍵基石的時間元素被束之高閣，鮮有人問津，研究逐漸背離揭示動態(tài)性之初衷。重影響因素、輕時間要素的做法，無異于緣木求魚。不管“因素—結(jié)果”中層理論發(fā)展如何迅猛，亦難以推動過程階段說取得實質(zhì)性進(jìn)展。其二，暫且放下其忽視時間的做法不表，即使是其花費大力氣的“因素—結(jié)果”分析亦存在不小的問題。籠罩于實證主義陰影下的研究，注重理論驗證，忽視理論發(fā)展，已然成為知識發(fā)展的障礙。許多分析高度同質(zhì)，異化為瑣碎的實證證據(jù)堆積。例如，許多環(huán)境治理分析不僅研究問題趨同，而且相關(guān)變量測量也頗為相近。更有甚者，部分研究逐漸淪為變量游戲，陷入方法主義泥潭。以前文提及的Newig等領(lǐng)銜的案例元分析為例，在提取出影響因素后，分析人員通過諸如主成分分析、線性回歸、結(jié)構(gòu)方程模型等各色方法挖掘數(shù)據(jù)價值。雖然以上分析提供了不少洞見，但也招致以統(tǒng)計檢驗取代理論建構(gòu)以及陷入方法主義泥淖之風(fēng)險。

三、合作治理的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說

與過程階段說類似，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說同樣堅持實證主義立場審視合作治理。所不同的是，其以參與者之間的關(guān)系模式作為重要分析單元，探析合作治理應(yīng)用規(guī)律。

（一）網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說的核心論題

網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說途徑主張合作治理是一個網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系視角是解碼參與者相互依賴的關(guān)鍵。合作治理匯集了來自不同部門、層級或地域的行動者，他們在特定公共問題上擁有共同的利益，而處置這些問題超出了任何單一個體的能力限度。圍繞焦點與公共問題有關(guān)的政策項目，行動者之間會形成穩(wěn)定的社會關(guān)系模式，這一模式亦會通過一系列博弈形成、維持和改變。由此觀之，合作治理本質(zhì)上是一個網(wǎng)絡(luò)化社會結(jié)構(gòu)，具有明確的成員邊界（即網(wǎng)絡(luò)節(jié)點），成員通過互動或交換聯(lián)系在一起（即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系）。

該途徑將關(guān)系分析作為重中之重，合作治理成因分析亦由此轉(zhuǎn)化為對網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成的探究。目前，學(xué)者從理性選擇、行為心理、社會資本等不同維度展開了論述。理性選擇視角假定，伙伴關(guān)系選擇行為遵循追求個人利益最大化的邏輯，極其重視成本—收益分析。例如，在考察法國流域合作治理時，研究者發(fā)現(xiàn)行動者傾向于選擇地域鄰近的合作伙伴，以降低交易成本。行為心理視角則揭示了合作行為另一個面向——心理情緒驅(qū)動。諸如辯護(hù)聯(lián)盟框架、文化框架正堅持了這一觀點，主張行動者容易為各種心理啟發(fā)式和偏見所裹挾，形成動機(jī)性推理，合作關(guān)系形成很大程度上取決于信念/觀點相似性。更有甚者，還出現(xiàn)了回音壁效應(yīng)。社會資本視角則具有濃重的社會學(xué)傳統(tǒng)色彩，沿襲了“社會關(guān)系影響行為和制度”的問題意識，主張信任等良性社會資本對于關(guān)系形成具有積極意義。

與此同時，此途徑還發(fā)展出基于關(guān)系模式的合作治理類型學(xué)。密度、核心—邊緣結(jié)構(gòu)等概念被廣泛用于描述、解釋或比較關(guān)系模式。目前，最為常見的做法是，借鑒刻畫整體網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵指標(biāo)中心勢、密度，劃分出集中型合作治理、分權(quán)/共享型合作治理。它們反映了整合行動者的不同策略，前者遵循集權(quán)式整合邏輯，合作關(guān)系集中于特定行動者，由其協(xié)調(diào)其他行動者實現(xiàn)合作目標(biāo)；后者因循分權(quán)式整合邏輯，行動者之間具有直接聯(lián)系，關(guān)聯(lián)緊密。這與治理范式說形成了鮮明的對照，后者一直停留于“屬”的層次，將合作治理視為無區(qū)別的形式，仿佛它們千篇一律、定于一尊。這與功能主義觀點有著千絲萬縷的聯(lián)系，由于合作治理是對市場失敗、科層失效的一種回應(yīng)，研究者自然大量著墨于闡釋合作治理與市場、科層的區(qū)別，而無暇細(xì)究合作治理的不同形態(tài)。與之不同的是，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說則深入“種”的層次，積極引入社會網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)，推動作為治理形式的網(wǎng)絡(luò)與作為分析工具的網(wǎng)絡(luò)傳統(tǒng)合流。其深刻意義在于，打破了治理范式說隱含的合作治理優(yōu)越論思維，助力合作治理形態(tài)及其影響的實證研究發(fā)展。

該途徑的倡導(dǎo)者極具洞見地指出，有效性是一個多層次概念。Provan和Milward做出了開創(chuàng)性貢獻(xiàn)，提出須從組織/參與者、網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)層次加以考察。彼時，絕大多數(shù)組織間合作研究深受組織視角裹挾，分析重心放在了參與合作活動對焦點組織的影響，鮮見整體合作層面（即網(wǎng)絡(luò)）層次的分析。然而，這僅僅揭示了某個側(cè)面。如果從主導(dǎo)項目的公共管理者角度出發(fā)，重要的是整個合作治理項目的有效性，以及其對更廣泛群體產(chǎn)生的影響，而非作為參與其中的某些行動者是否表現(xiàn)更佳。因此，理想情況下，考察有效性應(yīng)多管齊下。值得注意的是，盡管后續(xù)研究認(rèn)可了多層次觀點具有重要意義，但通常只在同一個水平上評估其有效性。有些學(xué)者立足于合作網(wǎng)絡(luò)的有效性，如Provan提出結(jié)構(gòu)、管理與網(wǎng)絡(luò)有效性之間的若干推論；其他學(xué)者則聚焦于社區(qū)層面，如Wang剖析社區(qū)合作治理對于居民生活質(zhì)量之影響。這與以下因素存在著千絲萬縷的聯(lián)系。其一，數(shù)據(jù)收集的重重挑戰(zhàn)。多維度分析離不開龐大完備的數(shù)據(jù)支撐，這對數(shù)據(jù)收集工作提出了不少的挑戰(zhàn)；其二，不同層次有效性的非一致性，即合作治理可能在某個層面上是有效的，而在另一個層面上是無效的，這無疑加劇了分析的復(fù)雜性。

論及合作治理有效運轉(zhuǎn)的影響因素，相關(guān)分析出現(xiàn)了由結(jié)構(gòu)主義到構(gòu)型主義的轉(zhuǎn)向。所謂結(jié)構(gòu)主義，是指網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)決定了治理績效。這種思潮在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系途徑興起之初尤為盛行，深受社會網(wǎng)絡(luò)研究“結(jié)構(gòu)至關(guān)重要”傳統(tǒng)形塑。這一觀點的代表性學(xué)者當(dāng)屬Provan、Milward和Bodin。在考察美國四個城市健康服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)績效時，Provan與Milward發(fā)現(xiàn)集中式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更為可取。Bodin則系統(tǒng)性回顧了結(jié)構(gòu)—績效研究，指出在網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系密度、凝聚力、子群體互聯(lián)性和網(wǎng)絡(luò)集中度等方面存在結(jié)構(gòu)性差異的合作治理實踐中，治理過程和結(jié)果存在顯著差異。此外，這些結(jié)構(gòu)特征都沒有對自然資源治理過程產(chǎn)生單調(diào)增加的積極影響，而且支持一種特征可能會以犧牲另一種特征為代價。

隨著相關(guān)知識不斷累積，愈來愈多的學(xué)者意識到結(jié)構(gòu)雖然重要卻并非唯一決定因素。而且，結(jié)構(gòu)與績效之間的聯(lián)系是開放式的且與環(huán)境相關(guān)。簡言之，必須結(jié)合情境理解結(jié)構(gòu)。由此，構(gòu)型思維應(yīng)運而生。構(gòu)型思維承認(rèn)包括網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的諸多因素與有效性之間存在復(fù)雜因果關(guān)系，需要探討不同決定因素，尤其是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)管理/治理、環(huán)境資源等對績效的聯(lián)合、交互作用。如果將各種因素適當(dāng)組合，即可收獲不俗的成效。在資源豐富的環(huán)境中，績效取決于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)/機(jī)制/管理的不同組合。有研究對12個提供家庭和社會護(hù)理服務(wù)的瑞士網(wǎng)絡(luò)分析顯示，存在兩條帶來良好治理績效的路徑：對于由一個核心機(jī)構(gòu)管理的合作網(wǎng)絡(luò)而言，須輔之以網(wǎng)絡(luò)管理手段；而當(dāng)合作網(wǎng)絡(luò)參與者共享治理時，則須配合以界定伙伴互動的正式協(xié)調(diào)。

（二）網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說的研究缺陷

網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說途徑最為突出的缺陷表現(xiàn)在，對于網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的理解過于狹隘。盡管其敏銳地洞悉了合作治理是網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)之本質(zhì)，但絕大多數(shù)研究對于此的理解拘泥于參與者層次，將合作治理網(wǎng)絡(luò)等同于參與者之間的社會網(wǎng)絡(luò)。然而，這一觀點頗為片面，僅考慮了行動者之間的關(guān)聯(lián)性，而遮蔽了合作治理的復(fù)雜本質(zhì)。

事實上，在具體的治理情境中，行動者之間的聯(lián)系是圍繞特定公共問題而形成的。既然如此，合作治理自然還涉及行動者與公共問題的聯(lián)系。而且，特定公共問題不僅被拆解為多個單獨的議題，大的公共問題之間也并非孤立存在，在公共問題愈發(fā)棘手化的背景下其表現(xiàn)尤為明顯。以此而論，合作治理的實質(zhì)是行動者與公共問題相互作用的諸多方式所造就的復(fù)雜社會—問題網(wǎng)絡(luò)。以社會網(wǎng)絡(luò)分析術(shù)語觀之，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點不僅包括行動者，還包括公共問題；同樣地，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系自然也不限于參與者之間，還應(yīng)考慮公共問題之間以及行動者與公共問題的聯(lián)系。這些關(guān)系創(chuàng)造了相互依賴、合作治理系統(tǒng)的一個組成部分的行動和結(jié)果，可能影響另一個組成部分的行動和結(jié)果。例如，一個國家森林保護(hù)政策的改變，可能通過深遠(yuǎn)的社會—生態(tài)相互依存關(guān)系，導(dǎo)致另一個國家的森林被砍伐。這提供了理解治理問題新思路，研究人員得以深入問題的核心。因此，從“作為社會網(wǎng)絡(luò)的合作治理”轉(zhuǎn)向“作為社會—問題網(wǎng)絡(luò)的合作治理”極其關(guān)鍵。

當(dāng)前已經(jīng)有兩股力量朝此方向努力，雖非主流卻也是重重迷霧中不可多得的微光：生態(tài)博弈框架與社會—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究。其中，博弈生態(tài)框架發(fā)軔于多中心治理研究。它將決策情境描述為政策博弈，并明確強(qiáng)調(diào)6個相互依賴的組成部分：政策博弈、政策問題、政策行動者、政策制度、政策系統(tǒng)和時間。政策參與者通過利益和資源決策參與解決政策問題。政策博弈被描述為由政策參與者、政策問題和政策制度組成，它們在一個地理定義的政策系統(tǒng)（政策子系統(tǒng)）中運行，所有這些都隨著時間的變化而變化。這些構(gòu)成要件以及它們之間的相互依賴關(guān)系串聯(lián)起來，形成了一個非有序的多中心治理系統(tǒng)。盡管生態(tài)博弈框架的原初目的是呈現(xiàn)并分析制度復(fù)雜性，但也的確提醒人們應(yīng)注意特定政策環(huán)境中參與者之間、政策問題之間、參與者—問題之間相互交織，以及這些關(guān)系如何對治理結(jié)果產(chǎn)生影響。

社會—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究則是社會—生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域的新近潮流。社會—生態(tài)系統(tǒng)的一大特質(zhì)是，人類和自然系統(tǒng)的相互交織、共同決定整體動態(tài)，并非簡單的“社會+生態(tài)”。社會—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究則充分捕捉到這一點，不再僅僅基于系統(tǒng)內(nèi)部同種構(gòu)件之間的關(guān)系研究，而是以網(wǎng)絡(luò)方法同時分析一系列社會和生態(tài)/生物物理實體（網(wǎng)絡(luò)節(jié)點）及其相互依賴關(guān)系（網(wǎng)絡(luò)關(guān)系），成為對現(xiàn)有豐富的社會生態(tài)學(xué)術(shù)的重要補(bǔ)充。該思路正是踐行“視合作治理為社會—問題網(wǎng)絡(luò)”的生動寫照，提出了許多頗具啟發(fā)意義的看法。制度適應(yīng)（institutional fit）概念的提出即為例證，它強(qiáng)調(diào)行動者的管理方法與生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)模式之間的一致性。

四、合作治理研究的未來展望

過去20余年，合作治理研究獲得眾多學(xué)者關(guān)注，成為當(dāng)今最具聲勢的公共行政理論潮流，追蹤其研究脈絡(luò)與動態(tài)顯得尤為必要。合作治理研究形成了三條主要路徑：治理范式說、過程階段說與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說，兼具價值性思考與實證性分析。對于什么是合作治理、如何推進(jìn)合作治理，它們做出了各具特色的回答。但是，三種途徑也有著各自的缺陷，致使研究遭遇瓶頸。為了更好地推進(jìn)合作治理研究，應(yīng)關(guān)注以下方面。

第一，就治理范式說而言，須從亦步亦趨走向立足本土。治理范式說有關(guān)合作治理的分析，實質(zhì)上是對美好社會的一種構(gòu)想，而探討此類規(guī)范性問題離不開行政哲學(xué)的支撐。事實上，西方視角的強(qiáng)勢在一定程度上源于其深厚的行政哲學(xué)底蘊。例如，合作治理體道德話語內(nèi)嵌康德哲學(xué)之基因——公共治理系統(tǒng)的設(shè)計和實施，必須始終以這樣一種方式來對待人性，即不是僅僅視其為手段，而是自始至終視之為目的。相比之下，我國則備受“規(guī)范理論貧困”問題困擾，致使本土化思考缺少價值指引。為扭轉(zhuǎn)這一局面，將哲學(xué)引入公共行政勢在必行。一方面，以選擇性再審視為短期突破口。因循批判哲學(xué)之思路，采用后現(xiàn)代主義/批判理論立場，重新審視“正統(tǒng)”合作治理議題。另一方面，以系統(tǒng)化哲學(xué)思考為長期著力點。重訪儒釋道各傳統(tǒng)學(xué)說、馬克思主義哲學(xué)等，探究其深化理解合作治理的潛力，構(gòu)建服務(wù)于合作治理的哲學(xué)大廈。以儒家思想為例，其關(guān)于“君子”“德治”的各種主張，為我們提供了治理主體角色定位的新見解——培育君子型公民、發(fā)揮執(zhí)政黨/政府教化性角色，豐富了合作治理共同體創(chuàng)造路徑。

第二，就過程階段說而言，須從名實分離走向名實結(jié)合。其關(guān)鍵在于找回時間。對此，可從兩個方面入手。一是開闊研究視野。需要解決的首要問題是如何理解時間。目前，主流的分析框架或是因循時鐘時間思路（線性演化論），或是秉持循環(huán)時間、生命周期觀點（迭代循環(huán)論），忽視了其他的理解方式。事實上，事件時間（event time）也是一種極具啟發(fā)意義的概念化方式。特定事件是之前和之后發(fā)生的事情的參考點（如特定政策的出臺）。對于時間的多樣化理解，相關(guān)研究將提供理解合作演化的新視角。例如，時鐘時間和事件時間的結(jié)合，有助于將關(guān)鍵事件如何隨時間改變合作治理動態(tài)提上研究議程。此外，還應(yīng)該建構(gòu)基于時間的研究問題。既有研究框架初步回答了何種順序、何種邏輯等問題，還有諸如跨期過程、持續(xù)性、頻率等問題有待深入剖析。二是調(diào)整研究方法。對時間的重視，要求研究者盡可能地收集縱向數(shù)據(jù)。同時，采用多方法三角論證（multi-method triangulation），特別是多元主義策略，堅持不同方法（相關(guān)假設(shè)/理論）自主性原則，推動知識協(xié)同生產(chǎn)。

第三，就網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說而言，須從“作為社會網(wǎng)絡(luò)的合作治理”走向“作為社會—問題網(wǎng)絡(luò)的合作治理”。社會—問題網(wǎng)絡(luò)的核心要旨在于，認(rèn)可行動者與公共問題之間存在著單向或雙向關(guān)系。這一論述背后隱含對因果關(guān)系的闡述，可作為相關(guān)中層理論發(fā)展的啟發(fā)性框架。其可能存在如下情形。一是社會網(wǎng)絡(luò)指向問題網(wǎng)絡(luò)，行動者的關(guān)聯(lián)性如何通過行動者與議題的關(guān)聯(lián)，影響問題間的聯(lián)系。例如，當(dāng)兩個具有合作關(guān)系的行動者分別處置兩個不同的議題，那么議題的處置策略是否趨同？二是問題網(wǎng)絡(luò)指向社會網(wǎng)絡(luò)，議題關(guān)聯(lián)性如何通過行動者與議題的聯(lián)系，形塑行動者互動。例如，當(dāng)兩個行動者參與不同但相互關(guān)聯(lián)的政策議題時，這些行動者之間是否會傾向于合作？三是社會—議題網(wǎng)絡(luò)指向系統(tǒng)層次結(jié)果，即行動者與議題的關(guān)系模式與全局結(jié)果的關(guān)系。例如，當(dāng)與相互關(guān)聯(lián)的議題具有直接聯(lián)系的行動者之間也相互關(guān)聯(lián)時，是否可能有助于參與者協(xié)調(diào)管理行動，最大限度地降低溢出效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)治理系統(tǒng)的適應(yīng)性？四是社會網(wǎng)絡(luò)與問題網(wǎng)絡(luò)的共同演化。例如，如果行動者的廣泛社會聯(lián)系使其在處置特定公共問題時表現(xiàn)得十分活躍，參與眾多相關(guān)的政策議題，那么，這是否會反過來強(qiáng)化其作為合作對象的吸引力，進(jìn)而形成一種強(qiáng)循環(huán)效應(yīng)？

責(zé)任編輯：唐紅玉