理解全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型：概念釋義、影響因素與融合路徑

摘要：數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式的深刻變革，在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域數(shù)字化活力競(jìng)相迸發(fā)的背景下，如何構(gòu)建全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同機(jī)制，整合并最大化利用數(shù)字資源，實(shí)現(xiàn)一體融合、整體推進(jìn)，成為亟須關(guān)注的重要議題。本文通過(guò)厘定全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念內(nèi)涵，從技術(shù)賦能、制度創(chuàng)新、場(chǎng)景重構(gòu)三個(gè)核心要素及其相互關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建一套全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論分析框架，結(jié)合多案例研究，發(fā)掘全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效實(shí)施的影響因素。實(shí)踐中，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型因多重內(nèi)在張力致使融合受阻，包括組織整體性與職權(quán)分散化、制度完備性與建制遲滯化、治理協(xié)作性與主體分離化、資源共享性與行動(dòng)裂解化、服務(wù)集成性與場(chǎng)景碎片化、能力復(fù)合型與知識(shí)單一化的張力，影響了改革紅利的釋放，需要從組織協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、治理協(xié)同、服務(wù)協(xié)同、能力協(xié)同等方面探尋全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的融合路徑。

關(guān)鍵詞：全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型；技術(shù)賦能；制度創(chuàng)新；場(chǎng)景重構(gòu)

新一代信息通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用引領(lǐng)人類進(jìn)入數(shù)字化智能化時(shí)代。當(dāng)前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家均把數(shù)字化作為推動(dòng)全球價(jià)值鏈重構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能。習(xí)近平總書(shū)記高度重視數(shù)字化工作，多次就網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)與數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略、國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)發(fā)表一系列重要講話、作出一系列重大部署。“十四五”規(guī)劃圍繞加快數(shù)字化發(fā)展目標(biāo)，專章闡述數(shù)字化轉(zhuǎn)型議題。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“加快新一代信息技術(shù)全方位全鏈條普及應(yīng)用”。2024年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家數(shù)據(jù)局、財(cái)政部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次明確提出“推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，支撐發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”。2021年以來(lái)，上海、浙江、廣東等省市先行先試，相繼出臺(tái)數(shù)字化改革的綱領(lǐng)性文件，推動(dòng)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。可以說(shuō)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為各地支撐發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，贏得地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的重要賽道。那么，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明諸多領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型活力競(jìng)相迸發(fā)的背景下，如何構(gòu)建全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化數(shù)字資源配置，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字生態(tài)等一體融合、整體推進(jìn)，這是目前亟須研議的核心問(wèn)題。圍繞“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”這一新概念新形態(tài)，把脈先行先試地區(qū)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施情況，探尋改革的邏輯，科學(xué)識(shí)別當(dāng)前全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素、作用機(jī)制與現(xiàn)實(shí)困境，旨在為推動(dòng)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型邁向“賦能式創(chuàng)新+融合式變革”提供有效方案。

一、概念界定與研究回顧

數(shù)字化時(shí)代，數(shù)字技術(shù)賦能帶來(lái)各行業(yè)領(lǐng)域的顛覆式創(chuàng)新與變革，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為熱門(mén)研究主題。如果說(shuō)單一行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是1.0階段，那么2.0階段的改革趨向?qū)⑹恰叭驍?shù)字化轉(zhuǎn)型”。“全域”指的是全方位、多領(lǐng)域、跨界域；“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”是一個(gè)新的概念，也是數(shù)字化轉(zhuǎn)型深化發(fā)展的新形態(tài)，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐，擘畫(huà)面向未來(lái)的數(shù)字技術(shù)與實(shí)體融合發(fā)展藍(lán)圖。

（一）全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念界定

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是各行業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的策略選擇，相關(guān)概念得到學(xué)界的廣泛關(guān)注。早期研究強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)的使用，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型定義為使用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大業(yè)務(wù)變革的過(guò)程。這一定義凸顯兩個(gè)關(guān)鍵要素，即“數(shù)字技術(shù)”和“重大變革”。學(xué)者們就數(shù)字化轉(zhuǎn)型的定義進(jìn)行綜述性的解釋性研究，認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指“通過(guò)數(shù)字化技術(shù)的創(chuàng)新使用以及關(guān)鍵資源和能力的戰(zhàn)略杠桿作用，從根本上改善實(shí)體，并為其利益相關(guān)者重新定義其價(jià)值主張的一個(gè)根本性變革過(guò)程”。數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)過(guò)了數(shù)字化轉(zhuǎn)換、數(shù)字化升級(jí)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)變過(guò)程，體現(xiàn)從作為工具的信息技術(shù)應(yīng)用到數(shù)字技術(shù)重構(gòu)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，再到發(fā)展出新業(yè)務(wù)模式的變化過(guò)程。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的研究起始于工商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型方興未艾，隨后擴(kuò)散到政府、社會(huì)、鄉(xiāng)村等其他領(lǐng)域。但是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村等只是數(shù)字賦能的一個(gè)“剖面”，諸多領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型“百花齊放”之時(shí)，“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”被提上議事日程。基于“全域”知識(shí)構(gòu)建，本文將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”定義為秉持系統(tǒng)思維、整體思維與協(xié)同思維，運(yùn)用先進(jìn)的數(shù)字化技術(shù)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用，整合并最大化利用數(shù)字資源，一體融合數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，整體推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)字化變革。這一過(guò)程以政府為主要牽引，市場(chǎng)主體與社會(huì)組織廣泛參與，不斷推動(dòng)組織、制度、資源、治理、服務(wù)、能力多個(gè)維度的協(xié)同，形成可持續(xù)發(fā)展的數(shù)字生態(tài)環(huán)境。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究述評(píng)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型以數(shù)據(jù)要素賦能解放和發(fā)展數(shù)字化生產(chǎn)力，以平臺(tái)化的經(jīng)濟(jì)組織形式變革生產(chǎn)關(guān)系，以數(shù)字治理推動(dòng)上層建筑調(diào)整，帶來(lái)全新的價(jià)值創(chuàng)造方式和更高的價(jià)值創(chuàng)造水平。學(xué)者們對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念、動(dòng)因、過(guò)程、價(jià)值、問(wèn)題、路徑等進(jìn)行了系統(tǒng)研究，圍繞數(shù)字技術(shù)與各領(lǐng)域的融合發(fā)展以及由此出現(xiàn)的新應(yīng)用、新業(yè)態(tài)、新模式，深入展開(kāi)理論分析與實(shí)踐探索。美國(guó)、歐盟等相繼出臺(tái)數(shù)字化戰(zhàn)略，例如，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署發(fā)布了《數(shù)字戰(zhàn)略（2020—2024）》（Digital Strategy 2020—2024），試圖在全球范圍構(gòu)建以自身為主導(dǎo)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。歐盟于2020年起陸續(xù)發(fā)布《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》等一批旨在推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略規(guī)劃文件。現(xiàn)有研究關(guān)注數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字生態(tài)等各領(lǐng)域變革，從個(gè)人、組織和產(chǎn)業(yè)層面分析其轉(zhuǎn)型過(guò)程，探討數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的效率提升，如關(guān)注組織運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和價(jià)值創(chuàng)造的變革。部分研究聚焦于特定內(nèi)容，如大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字倫理、公私關(guān)系、數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。從數(shù)字治理形態(tài)、模式、內(nèi)容框架等方面出發(fā)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供理論支撐。結(jié)合實(shí)踐案例總結(jié)數(shù)字化改革經(jīng)驗(yàn)，剖析現(xiàn)存問(wèn)題，從戰(zhàn)略、價(jià)值、制度、治理、技術(shù)等維度為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供操作思路。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型各領(lǐng)域的研究積累了一定成果，有關(guān)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、要素等框架已初步成型，但現(xiàn)有研究大都只關(guān)注數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字法治、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村等單一領(lǐng)域改革，研究成果呈現(xiàn)出碎片化特征。諸多文獻(xiàn)雖然強(qiáng)調(diào)了跨部門(mén)協(xié)同是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要影響因素，組織之間的相互獨(dú)立和不協(xié)同是數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須跨越的鴻溝，但是鮮見(jiàn)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合研究文章，尚未就如何協(xié)同推進(jìn)“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”這一議題展開(kāi)系統(tǒng)思考，由于未能跳出傳統(tǒng)單一領(lǐng)域，面對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的主體間角色定位、協(xié)作關(guān)系、運(yùn)作機(jī)制等問(wèn)題時(shí)，學(xué)界沒(méi)有給出較好的回答。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，在堅(jiān)定不移推進(jìn)數(shù)字中國(guó)與網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下，諸多領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)際上是相互交融的，應(yīng)秉持改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維理念，以全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的宏觀視角開(kāi)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論架構(gòu)、生成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制的研究，深入剖析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的融合路徑。

二、全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論框架與影響因素

當(dāng)前，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型正處于技術(shù)、組織、制度、場(chǎng)景之間張力的臨界點(diǎn)，為突破“技術(shù)應(yīng)用悖論”，增強(qiáng)戰(zhàn)略實(shí)施效果，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)多跨場(chǎng)景的組織協(xié)同、決策協(xié)同、資源協(xié)同、治理協(xié)同、服務(wù)協(xié)同、能力協(xié)同。構(gòu)建全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“TIS理論模型”，根據(jù)多案例研究的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，發(fā)掘全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效實(shí)施的主要影響因素。

（一）全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架：“TIS”理論模型構(gòu)建

當(dāng)今時(shí)代，組織間、系統(tǒng)間、主體間的界域逐漸變得模糊，傳統(tǒng)界別限制被打破，跨界融合、跨界協(xié)作大勢(shì)所趨。數(shù)字化是邁向現(xiàn)代化的必由之路，如何通過(guò)跨界協(xié)作最大化整合共享資源，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理體系，系統(tǒng)集成推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)等綜合應(yīng)用，打造數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈和數(shù)字化生態(tài)，已成為新階段的改革重點(diǎn)。借鑒組織采納理論中的“TOE模型”與“數(shù)字治理生態(tài)理論”，構(gòu)建全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論分析框架。20世紀(jì)90年代，Tornatzky 和Fleischer在《技術(shù)創(chuàng)新的流程》中提出“TOE模型”，旨在探索企業(yè)如何采納應(yīng)用新技術(shù)，包括技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)層面。技術(shù)應(yīng)用真正的挑戰(zhàn)不在于技術(shù)能力，而在于克服組織內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧，即制度創(chuàng)新比技術(shù)創(chuàng)新更為關(guān)鍵。數(shù)字治理生態(tài)從生態(tài)論角度理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)治理體系的系統(tǒng)化、治理主體的包容性、治理資源的共享性。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)，與“TOE模型”關(guān)注單個(gè)組織的技術(shù)嵌入不同，其過(guò)程是網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)的技術(shù)應(yīng)用協(xié)作，需要通過(guò)制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)不同主體行動(dòng)，這里的制度涉及內(nèi)部與外部、正式與非正式的程序性安排和規(guī)則性安排。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是一種數(shù)字治理生態(tài)，包括政府部門(mén)、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等多元治理主體為實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值目標(biāo)，有機(jī)鏈接起來(lái)，根據(jù)公共事務(wù)議題與特定治理場(chǎng)景需要，通過(guò)跨界協(xié)同、共治共享的方式供給多樣化數(shù)字資源，促進(jìn)各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深度融合。這一過(guò)程突破了傳統(tǒng)場(chǎng)景數(shù)字服務(wù)單一化的窠臼，圍繞復(fù)雜治理場(chǎng)景給出系統(tǒng)集成服務(wù)方案，促進(jìn)多元主體數(shù)字治理能力的有效提升。

技術(shù)、制度、場(chǎng)景是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的核心要素，根據(jù)技術(shù)、制度、場(chǎng)景之間的互動(dòng)關(guān)系來(lái)探討全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，深入闡釋變革過(guò)程遵循的“技術(shù)賦能—制度創(chuàng)新—場(chǎng)景重構(gòu)”邏輯理路，進(jìn)而構(gòu)建出全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“TIS”理論分析框架（圖1）。“技術(shù)”包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、算法算力、數(shù)字治理能力等維度。“制度”既包括法律法規(guī)、政策規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等規(guī)制性正式制度，也有權(quán)力運(yùn)行規(guī)則等規(guī)范性非正式制度等，還包括數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)、人力與財(cái)力保障。“場(chǎng)景”指的是事關(guān)地區(qū)發(fā)展的“重大任務(wù)”“重點(diǎn)項(xiàng)目”“重點(diǎn)工作”等一級(jí)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，包含工業(yè)復(fù)興、科技賦能、城市更新、鄉(xiāng)村振興、招商引智、生態(tài)提質(zhì)、交通建設(shè)，以及各級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、民生實(shí)事等二級(jí)業(yè)務(wù)板塊。信息技術(shù)革命使得全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型具備“賦能工具”，新一代信息通信技術(shù)通過(guò)助推現(xiàn)有治理場(chǎng)景，重塑傳統(tǒng)治理體系，包括政府科層結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)主體架構(gòu)體系、權(quán)力邊界劃分與權(quán)力運(yùn)行體系、跨界域多主體的組織間網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而影響改變著制度安排，推動(dòng)制度變遷并受到制度變遷的反作用，制度變遷重構(gòu)了主體行為，由此全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以實(shí)施。這一過(guò)程中，技術(shù)有效賦能依賴于數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放共享，以及組織者具備復(fù)合型的數(shù)字治理能力。制度創(chuàng)新不僅是政策供給、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，還有適應(yīng)并助力全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新組織體系設(shè)計(jì)。場(chǎng)景重構(gòu)依托多元主體跨界協(xié)作，形成多跨協(xié)同、系統(tǒng)集成的數(shù)字服務(wù)場(chǎng)景應(yīng)用，用以滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公共事務(wù)治理需求。

（二）全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素：基于多案例比較分析

1.前沿地區(qū)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新實(shí)踐

（1）上海推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。上海是全國(guó)首個(gè)提出全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市，2020年12月，《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》公布，該文件提出堅(jiān)持整體性轉(zhuǎn)變，推動(dòng)“經(jīng)濟(jì)、生活、治理”全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化系統(tǒng)集成、整體提升，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化，形成新供給、生活數(shù)字化滿足新需求、治理數(shù)字化優(yōu)化新環(huán)境，推動(dòng)三大領(lǐng)域相互協(xié)同、互為促進(jìn)，整體推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這里的“經(jīng)濟(jì)”指的是數(shù)字經(jīng)濟(jì)，“生活”指的是數(shù)字社會(huì)，“治理”指的是數(shù)字政府。堅(jiān)持全方位賦能，構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字城市基本框架，加快構(gòu)筑數(shù)據(jù)新要素體系、數(shù)字新技術(shù)體系和城市數(shù)字底座，充分釋放數(shù)字化蘊(yùn)含的巨大能量，以數(shù)字維度全方位賦能城市迭代進(jìn)化、加速創(chuàng)新。

（2）浙江全面數(shù)字化改革。浙江的全面數(shù)字化改革走在全國(guó)前列，探索出一攬子可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。2021年2月，浙江省召開(kāi)全面數(shù)字化改革大會(huì)，圍繞建設(shè)數(shù)字浙江目標(biāo)，統(tǒng)籌運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知，把數(shù)字化、一體化、現(xiàn)代化貫穿到黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)全過(guò)程各方面，對(duì)省域治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑。在改革重點(diǎn)上聚焦黨政機(jī)關(guān)、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治。浙江改革形成了一套科學(xué)規(guī)范的方法論作為改革指引，以“V字模型”為指引，推動(dòng)治理體系的數(shù)字化重塑、治理能力的數(shù)字化提升、運(yùn)行流程的數(shù)字化再造、核心業(yè)務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和主體關(guān)系的數(shù)字化整合。

（3）廣東加快數(shù)字化發(fā)展。作為全國(guó)首個(gè)進(jìn)行數(shù)字政府整體性改革的省份，廣東省在數(shù)字政府建設(shè)成效基礎(chǔ)上加快各領(lǐng)域數(shù)字化發(fā)展。2021年5月，發(fā)布《廣東省關(guān)于加快數(shù)字化發(fā)展的意見(jiàn)》，圍繞數(shù)字生態(tài)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府四個(gè)方面，聚焦數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、新型基礎(chǔ)設(shè)施體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)要素高效配置、核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，系統(tǒng)謀劃布局、統(tǒng)籌資源要素、創(chuàng)新體制機(jī)制，著力提升數(shù)字化發(fā)展能力，全方位賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，把廣東建設(shè)成為全球領(lǐng)先的數(shù)字化發(fā)展高地。與此同時(shí)，穩(wěn)步開(kāi)展數(shù)字化發(fā)展領(lǐng)域立法工作，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展治理體系，逐步構(gòu)建起政府部門(mén)、平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等多方參與的數(shù)字化發(fā)展多元協(xié)同治理體系。

2.全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效實(shí)施的影響因素

（1）組織整體度。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨復(fù)雜，涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)部門(mén)，高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建制與科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作有序開(kāi)展的重要支柱。上海、浙江、廣東將數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為“一把手工程”，各級(jí)主要負(fù)責(zé)同志強(qiáng)力推動(dòng)。如上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導(dǎo)小組由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)重大改革舉措實(shí)施，做好跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的組織聯(lián)動(dòng)。廣東省建立加快數(shù)字化發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)親自謀劃部署重大政策和重點(diǎn)任務(wù)。浙江省由省委書(shū)記擔(dān)任數(shù)字化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，定期召開(kāi)工作例會(huì)與推進(jìn)會(huì)，檢視既定階段性目標(biāo)完成情況。為強(qiáng)力推動(dòng)改革，浙江全省上下實(shí)行專班制，以“一號(hào)工程”和“一把手工程”保障各項(xiàng)改革任務(wù)落地落實(shí)。此外，在數(shù)字化改革的公私協(xié)作方面，各省大數(shù)據(jù)局等業(yè)務(wù)主管部門(mén)與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織構(gòu)建起跨界協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的非正式組織進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)。

（2）政策完備度。完備的政策體系是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以實(shí)現(xiàn)的有效保障，這里的“政策”，首先是有關(guān)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃方案，例如《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》《廣東省人民政府關(guān)于加快數(shù)字化發(fā)展的意見(jiàn)》。其次是有關(guān)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度、規(guī)范、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，例如算法評(píng)估、監(jiān)管、治理方面的制度。此外，廣義制度還涉及數(shù)字化發(fā)展領(lǐng)域立法，如通過(guò)數(shù)據(jù)立法界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，不斷優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展治理體系。浙江省建立數(shù)字化改革項(xiàng)目管理制度體系，編制《省級(jí)數(shù)字化改革項(xiàng)目建設(shè)指南》，明確項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求，指導(dǎo)規(guī)范新建項(xiàng)目，確保數(shù)據(jù)充分回流，有效支撐項(xiàng)目管理。

（3）治理協(xié)同度。發(fā)揮政府、市場(chǎng)主體（如技術(shù)企業(yè)、平臺(tái)企業(yè)）、社會(huì)組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)）等多方參與、高效聯(lián)動(dòng)的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型多元協(xié)同治理體系。廣東省先后與騰訊、華為、三大運(yùn)營(yíng)商 （中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信）、中國(guó)電子科技集團(tuán)有限公司等數(shù)字科技頭部企業(yè)通過(guò)公共服務(wù)市場(chǎng)化、放松管制、合同外包等手段建立合作，首創(chuàng)“政企合作、管運(yùn)分離”的數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。上海市發(fā)揮市場(chǎng)作用，依托數(shù)字化轉(zhuǎn)型典型場(chǎng)景，引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型項(xiàng)目建設(shè)和場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)，并在政企合作過(guò)程中培育壯大數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)桿企業(yè)和平臺(tái)企業(yè)。借助社會(huì)力量，成立專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和應(yīng)用促進(jìn)中心，形成城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型專家咨詢機(jī)制。

（4）資源共享度。“協(xié)同思維”意味著全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中主體間共享資源，例如，不同地區(qū)之間的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施共建，政府部門(mén)與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織之間的數(shù)據(jù)共享。廣東省提出統(tǒng)籌資源要素，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素高效配置體系，建立財(cái)政資金支持?jǐn)?shù)字化加快發(fā)展新機(jī)制，優(yōu)化整合各類財(cái)政資金，加大對(duì)技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、標(biāo)準(zhǔn)專利布局、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等方面的支持力度，強(qiáng)化政府采購(gòu)對(duì)數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品的首購(gòu)首用。上海市出臺(tái)《上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金管理辦法》，有效發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的保障作用，加大對(duì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)型任務(wù)的資金投入力度，優(yōu)化數(shù)字化轉(zhuǎn)型重大項(xiàng)目的預(yù)算管理機(jī)制和建設(shè)模式。浙江省統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，加快城市智能設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，合理配置公共資源，形成以城帶鄉(xiāng)、共建共享的數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。數(shù)據(jù)資源應(yīng)用方面，浙江省構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制，數(shù)據(jù)需求方與利用方成為授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，在安全技術(shù)環(huán)境下公私部門(mén)就公共數(shù)據(jù)進(jìn)行授權(quán)使用和特許開(kāi)發(fā)。

（5）服務(wù)集成度。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要關(guān)注不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同層級(jí)的應(yīng)用場(chǎng)景，因此應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)需要系統(tǒng)規(guī)劃、集成建設(shè)，以此形成供給合力。例如，政務(wù)服務(wù)“全域通辦”“跨省通辦”“一件事（一類事）一次辦”，市場(chǎng)監(jiān)管“一業(yè)同查”“綜合查一次”，這里就需要部門(mén)間、層級(jí)間、地區(qū)間的業(yè)務(wù)協(xié)作。浙江省提出一套數(shù)字化轉(zhuǎn)型方法論，用好“Ｖ字”開(kāi)發(fā)方法，將“業(yè)務(wù)協(xié)同模型”和“數(shù)據(jù)共享模型”貫穿到數(shù)字化改革的各領(lǐng)域、全過(guò)程。寧波市推出《寧波市黨政機(jī)關(guān)整體智治場(chǎng)景應(yīng)用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，成為分析需求、謀劃場(chǎng)景、再造流程的“操作手冊(cè)”。杭州市臨安區(qū)秉持?jǐn)?shù)字化、市場(chǎng)化、系統(tǒng)化“三化”協(xié)同，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”融合原則，聚焦鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字治理、數(shù)字服務(wù)，搭建公共支撐平臺(tái)，集成推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。

（6）能力匹配度。數(shù)字化改革是運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維解決傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)模式解決不了的問(wèn)題。數(shù)字化改革對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字思維、數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字治理能力提出較高要求，領(lǐng)導(dǎo)者的規(guī)劃設(shè)計(jì)能力與執(zhí)行者的技術(shù)治理能力一定意義上決定著全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效。上海、浙江、廣東的改革中，均提出試點(diǎn)設(shè)置數(shù)字化轉(zhuǎn)型專職領(lǐng)導(dǎo)崗位，推行“首席數(shù)字官”“首席數(shù)據(jù)官”“首席信息官”制度。實(shí)施科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才政策體系與人才發(fā)展治理體系，以提高對(duì)數(shù)字化人才的吸引力。與此同時(shí)，面向領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)人員、專業(yè)技術(shù)人員開(kāi)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型技能培訓(xùn)，提升數(shù)字素養(yǎng)與能力。

三、融合困境：全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在張力

近年來(lái)，各地聚焦數(shù)智治理能力提升，打造數(shù)字化協(xié)同工作場(chǎng)景，通過(guò)運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、數(shù)據(jù)、治理、需求等多個(gè)層面的賦能。然而，當(dāng)下全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨程序性和功能性雙重困境，仍以單一領(lǐng)域的“賦能式創(chuàng)新”為主，主體間缺乏合作共識(shí)與合作動(dòng)力，激勵(lì)約束等基礎(chǔ)制度建設(shè)缺位，包括組織、政策、資源、治理、服務(wù)、能力在內(nèi)的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型跨界協(xié)同機(jī)制尚未構(gòu)建，致使數(shù)字技術(shù)紅利難以充分釋放。

（一）組織維度：組織整體性與職權(quán)分散化的張力

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)全方位、系統(tǒng)性、綜合性改革，涉及多類主體的職能與業(yè)務(wù)范疇，需要自上而下與自下而上相互配合，然而現(xiàn)行的一些組織結(jié)構(gòu)安排尚不完全適應(yīng)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型跨界協(xié)作需要。以改革的職權(quán)隸屬和決策機(jī)制為例，新成立的數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容，國(guó)辦電子政務(wù)辦負(fù)責(zé)數(shù)字政府與一體化政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，國(guó)家發(fā)展改革委與工業(yè)和信息化部均已開(kāi)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，各單位各司其職，但缺乏跨部門(mén)協(xié)作，在數(shù)字化項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和標(biāo)準(zhǔn)化方面需進(jìn)一步明確職責(zé)定位和具體分工。由于制度的頂層設(shè)計(jì)還不夠完善，數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)等改革割裂，呈現(xiàn)出碎片化、分散化局面。各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型和國(guó)家、省域、市域、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化融合度不夠，尚未完全融入新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展大格局，未能思考如何通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型克服傳統(tǒng)生產(chǎn)力發(fā)展體制機(jī)制弊病，一些地方改革表現(xiàn)出目標(biāo)不清晰、方法不規(guī)范、規(guī)則不完善等問(wèn)題。

（二）制度維度：制度完備性與建制遲滯化的張力

數(shù)字化轉(zhuǎn)型改到最后就是制度重塑和機(jī)制革新，形成適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展要求的制度體系、政策體系和規(guī)范體系，包括規(guī)劃制度、協(xié)作制度、開(kāi)放制度、數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)及交易制度，以及自主創(chuàng)新、數(shù)字監(jiān)管、公平競(jìng)爭(zhēng)、考核評(píng)價(jià)、安全保障等方面的制度。當(dāng)前，各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展迅速，應(yīng)用范圍十分廣泛，但相關(guān)法律法規(guī)滯后于改革創(chuàng)新。例如，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化協(xié)同發(fā)展的政策體系和運(yùn)行機(jī)制尚不完備，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展進(jìn)程相匹配的制度環(huán)境和治理框架亟須完善。與數(shù)據(jù)要素相關(guān)的數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化、數(shù)據(jù)跨境流通等方面的法律法規(guī)尚在醞釀。此外，數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的制度安排有所缺失，例如，數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)的主體間權(quán)責(zé)清單制度、立項(xiàng)審批與資金使用制度、項(xiàng)目管理辦法和各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有關(guān)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)的政企合作、跨系統(tǒng)平臺(tái)信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)安全與隱私保護(hù)等制度規(guī)則，均需要進(jìn)一步健全完善。

（三）治理維度：治理協(xié)作性與主體分離化的張力

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要正確處理“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系，地區(qū)間、部門(mén)間、系統(tǒng)間、行業(yè)間整體統(tǒng)籌與協(xié)同推進(jìn)，科學(xué)合理配置數(shù)字資源。各地現(xiàn)有改革的體系化規(guī)范化程度不夠深，系統(tǒng)集成水平不高，磋商協(xié)作機(jī)制缺失，數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)尚未形成。如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治、數(shù)字鄉(xiāng)村等治理載體一體融合、協(xié)同推進(jìn)亟須考量。目前，實(shí)施全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型“大跑道”已經(jīng)明確，但“子跑道”還需要細(xì)化，數(shù)字化改革系統(tǒng)邊界尚未完全理清，各系統(tǒng)之間、各單位之間工作分工不夠明確，一些部門(mén)忽略了系統(tǒng)架構(gòu)改革這個(gè)本質(zhì)要求，一些場(chǎng)景應(yīng)用停留在技術(shù)層面，缺少流程再造、制度重塑等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；大多數(shù)系統(tǒng)平臺(tái)與應(yīng)用的設(shè)計(jì)建設(shè)局限于本單位內(nèi)部，沒(méi)有體現(xiàn)“三融五跨”的要求；政府部門(mén)與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)領(lǐng)域缺乏溝通渠道，難以依據(jù)共同價(jià)值與利益訴求尋求合作契機(jī)。“全域數(shù)字化”意味著要超出單一部門(mén)、單一領(lǐng)域、單一行業(yè)的業(yè)務(wù)范疇，涉及職責(zé)、利益、協(xié)調(diào)等問(wèn)題，這個(gè)時(shí)候需要職能部門(mén)積極擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，增強(qiáng)部門(mén)之間相互配合協(xié)作的效度。

（四）資源維度：資源共享性與行動(dòng)裂解化的張力

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心是信息數(shù)據(jù)的有效賦能。當(dāng)前，數(shù)據(jù)開(kāi)放共享問(wèn)題仍未解決，數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)有待加速，數(shù)據(jù)要素價(jià)值未能釋放。一是不同主體間數(shù)據(jù)共享存在梗阻。不同區(qū)域、層級(jí)、部門(mén)政府之間，政府部門(mén)與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織之間的數(shù)據(jù)尚未打通共用，不同部門(mén)系統(tǒng)互不聯(lián)通，生成信息孤島與數(shù)據(jù)煙囪。二是數(shù)據(jù)治理的資源基礎(chǔ)亟須夯實(shí)。各主體數(shù)據(jù)家底不清，數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)與數(shù)據(jù)治理平臺(tái)建設(shè)尚未完成，缺乏科學(xué)治理體系與能力，存量數(shù)據(jù)價(jià)值無(wú)法充分釋放。三是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化體系尚不健全。數(shù)據(jù)資源確權(quán)登記、開(kāi)放利用、流通交易等服務(wù)體系亟須完善，數(shù)據(jù)流通交易體制機(jī)制、隱私保護(hù)制度、創(chuàng)新應(yīng)用監(jiān)管制度等仍在探索。數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)事項(xiàng)、流程、標(biāo)準(zhǔn)等尚未明確，政府向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)存在數(shù)量少、質(zhì)量低、平臺(tái)缺失等問(wèn)題。數(shù)據(jù)資源多場(chǎng)景應(yīng)用、多主體復(fù)用少，政企數(shù)據(jù)資源連通與整合應(yīng)用不夠，一些中小企業(yè)依托各種渠道獲得海量數(shù)據(jù)，但缺乏數(shù)據(jù)治理與挖掘的能力，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)化應(yīng)用還處于起步階段，數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)融合不足。

（五）服務(wù)維度：服務(wù)集成性與場(chǎng)景碎片化的張力

謀劃應(yīng)用場(chǎng)景是系統(tǒng)思維方法在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的重要實(shí)踐，特別是“多跨協(xié)同場(chǎng)景”。“多跨協(xié)同場(chǎng)景”可以定義為遵循全局觀念設(shè)計(jì)的跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)協(xié)同場(chǎng)景，比較典型的是“高效辦成一件事”“一類事一次辦”場(chǎng)景。多跨協(xié)同場(chǎng)景應(yīng)用是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型最終要實(shí)現(xiàn)的流程再造、模式變革、方式重塑、能力提升與“整體智治”目標(biāo)的集中體現(xiàn)，重點(diǎn)在于精準(zhǔn)把脈改革的協(xié)同機(jī)制，根據(jù)實(shí)際需求推出系統(tǒng)化、集成化、集約化的數(shù)字服務(wù)，最大程度發(fā)揮出全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體效用。目前，多跨協(xié)同場(chǎng)景的構(gòu)建存在著主動(dòng)創(chuàng)造積極性不足、場(chǎng)景謀劃質(zhì)量不佳、工作推進(jìn)節(jié)奏不快、碎片化問(wèn)題嚴(yán)重等情況。一些部門(mén)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型場(chǎng)景設(shè)計(jì)仍然停留在解決具體事務(wù)層面，將原有信息化項(xiàng)目進(jìn)行簡(jiǎn)單包裝，對(duì)深層次問(wèn)題缺乏挖掘，對(duì)如何以點(diǎn)帶面推動(dòng)其他領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型尚不明晰，對(duì)找尋小切口謀劃大場(chǎng)景缺乏系統(tǒng)研究。

（六）能力維度：能力復(fù)合型與知識(shí)單一化的張力

實(shí)踐過(guò)程中，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需專業(yè)人才的儲(chǔ)備和培養(yǎng)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需求，專業(yè)人才隊(duì)伍供需失衡。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)前沿領(lǐng)域，需要改革者具備數(shù)字思維、數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字技能，包括業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力、問(wèn)題解決能力、場(chǎng)景應(yīng)用能力與跨界協(xié)作能力，不僅需要懂?dāng)?shù)字技術(shù)、有數(shù)字素養(yǎng)的人才，更需要熟悉政府與企業(yè)運(yùn)行流程、管理規(guī)章制度的復(fù)合型人才，尤其需要具有數(shù)字思維，并能利用數(shù)字工具解決數(shù)字治理過(guò)程中各類難題的人才，擅長(zhǎng)將網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、服務(wù)、創(chuàng)新等數(shù)字化要素綜合運(yùn)用的融合型人才。而真正具備數(shù)字技術(shù)、數(shù)字服務(wù)、數(shù)字監(jiān)管等跨領(lǐng)域知識(shí)，滿足改革實(shí)務(wù)需要的跨界型人才少之又少，特別是既懂?dāng)?shù)字技術(shù)又懂專業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才更少。與此同時(shí)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、數(shù)字治理能力有待提升。一些干部理解的數(shù)字化改革創(chuàng)新更多是停留在基礎(chǔ)建設(shè)等“規(guī)定動(dòng)作”層面，缺乏對(duì)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型如何重塑體制機(jī)制、再造業(yè)務(wù)流程、形成數(shù)字生態(tài)、創(chuàng)新數(shù)字產(chǎn)業(yè)、助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全局考量。

四、協(xié)同創(chuàng)新：全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑

面向各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速發(fā)展的新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)遵循全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型“TIS”理論分析框架的邏輯理路，從組織協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、治理協(xié)同、服務(wù)協(xié)同、能力協(xié)同等維度，重塑現(xiàn)行制度安排、應(yīng)用場(chǎng)景、治理結(jié)構(gòu)與組織功能，通過(guò)增強(qiáng)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字生態(tài)等制度環(huán)境、結(jié)構(gòu)體系、治理能力的整體性、融合式嵌入，引導(dǎo)多元主體協(xié)作，將技術(shù)紅利充分轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理效能。

（一）統(tǒng)籌改革整體布局，推進(jìn)全域一體化建設(shè)與均衡化發(fā)展

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)并非簡(jiǎn)單的技術(shù)投入與應(yīng)用，而是一種高度融合的過(guò)程，將全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型放在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的大局中謀劃，同推進(jìn)國(guó)家、省域、市域、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化深度融合，堅(jiān)持各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型“一盤(pán)棋”，統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、社會(huì)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，從統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)到聯(lián)通數(shù)據(jù)平臺(tái)，改變過(guò)去不同部門(mén)各自建設(shè)的情況，推動(dòng)各層級(jí)一體化建設(shè)、各區(qū)域均衡化布局、各部門(mén)集約化共享、各領(lǐng)域融合化發(fā)展。加強(qiáng)黨對(duì)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全決策機(jī)制，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導(dǎo)小組，提高站位謀劃改革，對(duì)各領(lǐng)域、各要素進(jìn)行全方位、整體性考量；根據(jù)具體情況來(lái)把握，統(tǒng)籌各部門(mén)實(shí)際需求，擬定改革方案，分步驟分層次地謀劃規(guī)劃新建、整合淘汰或迭代升級(jí)。倡導(dǎo)省市間、部門(mén)間、政企間合作，共享優(yōu)勢(shì)資源，綜合集成創(chuàng)新，促進(jìn)均衡發(fā)展。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)各領(lǐng)域跨界協(xié)作，統(tǒng)籌數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的責(zé)任、沖突、安全、公開(kāi)、參與等問(wèn)題。基于人民權(quán)益保護(hù)的道義基礎(chǔ)和法律約束，理性認(rèn)識(shí)、科學(xué)界定數(shù)字治理邊界，關(guān)注數(shù)字倫理、數(shù)字鴻溝、信息安全問(wèn)題，讓改革紅利惠及全體人民。

（二）注重政策法規(guī)引領(lǐng)，健全數(shù)字治理制度體系與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型“TIS”理論分析框架指出，制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)技術(shù)有效賦能的載體與保障，營(yíng)造全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的良好數(shù)字生態(tài)必須建立健全制度規(guī)則，涵蓋規(guī)劃制度、數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通交易、數(shù)字監(jiān)管、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督考核和安全保障以及跨地區(qū)協(xié)作規(guī)則等內(nèi)容。加強(qiáng)政府職能部門(mén)與立法部門(mén)協(xié)同，組建由數(shù)據(jù)局、發(fā)展改革委員會(huì)等部門(mén)牽頭的工作專班，加快全域數(shù)字化改革領(lǐng)域法律法規(guī)、政府部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的“立、改、廢、釋”工作，健全與全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的政策法規(guī)體系，明確界定數(shù)字治理主體權(quán)責(zé)，規(guī)范主體行為，建立改革的監(jiān)管機(jī)制與規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，注重監(jiān)管部門(mén)管理，為全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。例如，推出促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化協(xié)同發(fā)展的政策體系和運(yùn)行機(jī)制，建立與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展進(jìn)程相匹配的制度環(huán)境和治理框架。健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管制度，理順監(jiān)管部門(mén)、平臺(tái)企業(yè)、消費(fèi)者等多元主體關(guān)系。各職能部門(mén)持續(xù)完善項(xiàng)目建設(shè)流程與管理制度，出臺(tái)一攬子規(guī)章制度，形成重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)理制、項(xiàng)目例行溝通機(jī)制與督辦機(jī)制等科學(xué)管理機(jī)制。成立全域數(shù)字化改革標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，制定出臺(tái)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成標(biāo)準(zhǔn)化工作體系。

（三）培育數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，理順不同主體權(quán)責(zé)與業(yè)務(wù)協(xié)同邏輯

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)協(xié)同，這一做法促進(jìn)了不同地區(qū)、部門(mén)、領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)之間的交流，通過(guò)跨界協(xié)作，形成數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)改革合力。順應(yīng)改革的“跨界性、整體性、協(xié)同性”要求，打破傳統(tǒng)行政壁壘，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，明確各部門(mén)職責(zé)，建立全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的綜合管理部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)之間的銜接配合、信息互通、監(jiān)督制約的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)主體間、事務(wù)上縱橫連接，組織、權(quán)限、責(zé)任相一致。營(yíng)造跨界開(kāi)放的數(shù)字生態(tài)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量作用，打造各行業(yè)各部門(mén)向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的跨界合作模式。整合共享各方優(yōu)勢(shì)資源，探索構(gòu)建多元主體協(xié)作機(jī)制，形成“政企合作、管運(yùn)分離”的數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式。優(yōu)化數(shù)字產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展軟環(huán)境，吸引信息科技領(lǐng)域頭部企業(yè)憑借其優(yōu)勢(shì)技術(shù)、產(chǎn)品和生態(tài)資源，協(xié)同本地區(qū)企業(yè)構(gòu)建數(shù)字化發(fā)展生態(tài)，打造共享共贏生態(tài)圈。成立全域數(shù)字化發(fā)展聯(lián)盟，集聚信息科技、金融投資、科研智庫(kù)、新型工業(yè)、新媒體、政務(wù)服務(wù)等機(jī)構(gòu)力量，促進(jìn)伙伴之間聯(lián)合開(kāi)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)研究，共同探索改革新業(yè)態(tài)新模式。

（四）夯實(shí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)放共享數(shù)據(jù)與培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)支撐。2024年政府工作報(bào)告明確指出，要“適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快形成全國(guó)一體化算力體系”。大數(shù)據(jù)、大算力、大模型、大網(wǎng)絡(luò)等新一代信息通信技術(shù)構(gòu)成新質(zhì)生產(chǎn)力的核心生產(chǎn)要素，其強(qiáng)大的技術(shù)滲透和產(chǎn)業(yè)支撐能力將在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型各環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用。應(yīng)加快構(gòu)建以5G通信網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)算力設(shè)施為核心、以智能互聯(lián)為突破的現(xiàn)代化數(shù)字基建新體系。夯實(shí)信息科技底層技術(shù)，包括操作系統(tǒng)、驅(qū)動(dòng)程序、底層編程語(yǔ)言、嵌入式系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議等，發(fā)揮鴻蒙操作系統(tǒng)的應(yīng)用整合作用。迭代升級(jí)通用基礎(chǔ)軟件，確保國(guó)產(chǎn)自主可控。加大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)傳輸材料研發(fā)，豐富數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)。本著適度超前的理念進(jìn)行前瞻性布局，預(yù)留改進(jìn)提升空間，充分考慮量子科技、6G、太赫茲、量子信息、XR、類腦計(jì)算、神經(jīng)芯片、DNA存儲(chǔ)等前沿科技應(yīng)用場(chǎng)景，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，避免因技術(shù)快速迭代造成數(shù)字基建的重復(fù)建設(shè)與無(wú)效建設(shè)。健全數(shù)據(jù)要素治理體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置，完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體制機(jī)制。建設(shè)行業(yè)性數(shù)據(jù)流通交易服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新政企數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源與產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)資源深度融合應(yīng)用，發(fā)揮政企數(shù)據(jù)融合對(duì)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的賦能和倍增作用。構(gòu)建數(shù)據(jù)綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)，為企業(yè)提供授權(quán)用數(shù)、存證溯源服務(wù)，盡快解決制造業(yè)和中小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本高、數(shù)字化轉(zhuǎn)型難等實(shí)際困難。

（五）加強(qiáng)系統(tǒng)集成謀劃，探索多跨協(xié)同的數(shù)字服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景

場(chǎng)景重構(gòu)是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容與目標(biāo)指向。建立全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的服務(wù)協(xié)同機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用統(tǒng)籌考量設(shè)計(jì)，以全局觀念、系統(tǒng)思維開(kāi)發(fā)多跨協(xié)同應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)“信息共享、資源共用、問(wèn)題共治”。例如，城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，統(tǒng)籌數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治建設(shè)，智慧城市、智慧校園和數(shù)字鄉(xiāng)村等的建設(shè)，做到基礎(chǔ)建設(shè)行動(dòng)一致、部門(mén)資源集約利用、數(shù)字服務(wù)普惠共享、數(shù)字治理高效協(xié)同。樹(shù)立全周期管理與城市全域治理理念，將數(shù)字政府與智慧城市有機(jī)融合，在政務(wù)服務(wù)、電子商務(wù)、數(shù)字貿(mào)易、交通出行、醫(yī)療健康、生態(tài)治理、教育培訓(xùn)、社區(qū)建設(shè)、公共安全與應(yīng)急管理等城市治理重點(diǎn)領(lǐng)域整體發(fā)力，打造城市全域治理智能體。按照“技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合”和“層級(jí)貫通、區(qū)域聯(lián)通、部門(mén)打通”要求，探索新技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景與賦能機(jī)制，應(yīng)用政務(wù)云和數(shù)字中臺(tái)技術(shù)推動(dòng)部門(mén)間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。構(gòu)建一體化智能化管理平臺(tái)，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)分析、虛擬現(xiàn)實(shí)、邊緣計(jì)算與數(shù)字孿生等前沿技術(shù)，整合各領(lǐng)域資源要素，以數(shù)據(jù)流為載體打通業(yè)務(wù)流、決策流、執(zhí)行流，著力推動(dòng)流程再造、場(chǎng)景重構(gòu)、機(jī)制重塑。

（六）鍛造數(shù)字治理能力，構(gòu)筑全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型人才集聚高地

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及的不僅僅是數(shù)字技術(shù)本身，更重要的是人，特別是作為改革主導(dǎo)者、推動(dòng)者的領(lǐng)導(dǎo)干部，需要提升數(shù)字思維、數(shù)字技能和數(shù)字素養(yǎng)在內(nèi)的數(shù)字治理綜合能力。例如，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)融合的能力；數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)等協(xié)同改革的能力；堅(jiān)持社會(huì)需求導(dǎo)向，推動(dòng)磋商協(xié)作的能力；理順合作關(guān)系，整合各方資源的能力。通過(guò)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域前沿知識(shí)學(xué)習(xí)，以及開(kāi)展數(shù)字技能培訓(xùn)，如數(shù)字協(xié)作系統(tǒng)、人工智能對(duì)話模型的使用等，提升領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字治理能力，提高數(shù)字化轉(zhuǎn)型決策的前瞻性和科學(xué)性。數(shù)字化項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及高質(zhì)量發(fā)展不僅僅取決于技術(shù)，更取決于人才。應(yīng)加快數(shù)字化人才資源集聚，結(jié)合全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的人才需求，構(gòu)建面向高質(zhì)量發(fā)展的人才體系，制定適應(yīng)本土需求的人才專項(xiàng)引進(jìn)與培養(yǎng)計(jì)劃，從薪酬待遇、職稱晉升等方面增強(qiáng)吸引力，精準(zhǔn)引才、精心育才、用心留才，形成數(shù)字化高端人才的磁力場(chǎng)。加強(qiáng)高端智庫(kù)建設(shè)，借力引智發(fā)揮專家作用，整合共享智力資源。促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研合作，建強(qiáng)人才孵化平臺(tái)，夯實(shí)人力資源基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

數(shù)字化是邁向現(xiàn)代化的“船”和“橋”，本文在充分認(rèn)識(shí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是塑造國(guó)家治理變革的核心載體和量化閉環(huán)的核心工具基礎(chǔ)上，將“全域治理”意識(shí)引入數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以“數(shù)字化+協(xié)同機(jī)制”的視角，一體融合數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字城市、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。借鑒組織采納理論中的“TOE模型”與“數(shù)字治理生態(tài)”的理論命題，闡述全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本原理，構(gòu)建全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“技術(shù)賦能—制度創(chuàng)新—場(chǎng)景重構(gòu)”理論分析框架。本文通過(guò)對(duì)浙江、廣東、上海的案例研究，探索技術(shù)、制度和場(chǎng)景在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的互動(dòng)機(jī)制，研究得出以下結(jié)論：第一，技術(shù)賦能是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本依托。組織之間的相互獨(dú)立和不協(xié)同是當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須跨越的鴻溝，而信息技術(shù)發(fā)展是催生組織變革的重要因素。秉持整體理念，著眼系統(tǒng)集成，強(qiáng)化多跨協(xié)同，促進(jìn)資源共享，通過(guò)數(shù)字化改革“一張圖”，一體融合新一代信息通信技術(shù)，以數(shù)據(jù)流為載體打通業(yè)務(wù)流、決策流、執(zhí)行流，能夠推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的流程再造、制度創(chuàng)新、場(chǎng)景重構(gòu)。第二，制度創(chuàng)新是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要保障。技術(shù)賦能的有效實(shí)施依賴于制度變遷，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要打破條塊分割、行政壁壘，構(gòu)建包括組織、政策、資源、治理、服務(wù)、能力在內(nèi)的全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同機(jī)制，通過(guò)制度安排、運(yùn)行規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，為改革策略運(yùn)作和認(rèn)知調(diào)適提供條件和參照，調(diào)適多元主體行為、減少交易成本。在制度創(chuàng)新的形塑作用下，多元主體厘清權(quán)責(zé)邊界、優(yōu)化權(quán)力配置，形成了新的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。第三，場(chǎng)景重構(gòu)是全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)指向。通過(guò)技術(shù)賦能與制度創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)場(chǎng)景數(shù)字服務(wù)單一化的窠臼，圍繞復(fù)雜的治理場(chǎng)景給出系統(tǒng)集成服務(wù)方案，推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)協(xié)同管理與服務(wù)。第四，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有效進(jìn)行受到組織整體度、政策完備度、治理協(xié)同度、資源共享度、服務(wù)集成度、能力匹配度等因素影響。實(shí)踐中，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要克服組織整體性與職權(quán)分散化、制度完備性與建制遲滯化、治理協(xié)作性與主體分離化、資源共享性與行動(dòng)裂解化、服務(wù)集成性與場(chǎng)景碎片化、能力復(fù)合性與知識(shí)單一化之間的張力。

由此可見(jiàn)，技術(shù)、制度和場(chǎng)景這三個(gè)要素彼此之間密切聯(lián)系且相互作用，在技術(shù)賦能、制度創(chuàng)新與場(chǎng)景重構(gòu)的背景下持續(xù)互動(dòng)，構(gòu)成了全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯理路，即從技術(shù)層面理解全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的變革推力，從制度層面把握全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的互動(dòng)機(jī)制，從場(chǎng)景層面探尋全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。基于“技術(shù)賦能—制度創(chuàng)新—場(chǎng)景重構(gòu)”理論分析框架與全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建，有助于推動(dòng)各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型在理念、場(chǎng)景、制度、過(guò)程、結(jié)構(gòu)、能力等多個(gè)層面的協(xié)同創(chuàng)新，為探尋全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行邏輯、現(xiàn)實(shí)困境、影響因素、作用機(jī)制提供基礎(chǔ)理論支撐與方法論指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁向“賦能式創(chuàng)新+融合式變革”的轉(zhuǎn)型，深化對(duì)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)律的認(rèn)識(shí)，解決全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐與理論有效銜接方面的問(wèn)題。

責(zé)任編輯：唐紅玉