漁業行政執法“不予行政處罰”法律規制研究

摘" 要：“不予行政處罰”條款的模糊性和不確定性，導致其在漁業行政執法實踐中的適用上面臨諸多困境。為突破這一桎梏，亟需對漁業行政執法“不予行政處罰”條款的法律規制進行進一步完善。文章通過對漁業行政執法與不予行政處罰的內涵進行分析，并指出漁業行政執法“不予行政處罰”條款適用中存在的“輕微不罰”條款適用不清晰、“主觀過錯”條款地位及證明標準存在爭議，以及“初次不罰”界定標準不明等現實問題，提出了統一漁業行政執法“輕微不罰”適用標準、明確漁業行政執法“主觀過錯”條款法律規范以及完善漁業行政執法“初次不罰”規范體系的可行性路徑，以期為漁業行政執法“不予行政處罰”規則的適用提供有益借鑒。

關鍵詞：漁業行政執法；不予行政處罰；法律規制

中圖分類號：D922.29文獻標志碼：A

黨的“二十大”報告作出了加快建設海洋強國、農業強國的重要部署，為全方位推進海洋與漁業高質量發展提供了根本遵循。漁業資源作為海洋生態系統中的重要組成部分，不僅關系人類日常生產生活，更是國家海洋發展戰略的關鍵一環。漁業行政執法是中國漁業相關法律法規得以切實執行和貫徹的直接有效的手段，也是規范漁業行業發展的重要環節，在漁業發展進程中具有不可替代的作用。文章旨在對漁業行政執法中“不予行政處罰”法律規制進行探究，并提出相應的完善建議，為漁業行政執法中不予行政處罰規則的適用建言獻策。

1 漁業行政執法的內涵及實踐意義

1.1 漁業行政執法的內涵

行政執法作為保障社會公平正義的關鍵環節，構成了國家行政管理中不可或缺的重要組成部分，在法治觀念日益深入人心的當今社會背景之下，行政執法的地位正不斷上升，其作用也愈發顯著。漁業行政執法是行政執法在漁業領域的具體實踐，是由漁業行政主管部門根據漁業法規負責實施的，對漁業資源進行增殖、保護以及合理開發而實施的管理和監督的活動，漁業健康可持續發展事關國家建設和人民幸福^[1]。因此，文章將從漁業行政執法角度出發，對漁業行政執法“不予行政處罰”相關法律問題進行探討。

1.2 漁業行政執法的實踐意義

1.2.1 保護漁業資源的可持續利用

漁業資源是自然賦予的寶貴財富，漁業行政執法對于保障漁業資源可持續利用等方面發揮著至關重要的作用。通過執行相關法律法規，對漁業活動進行嚴格地監督和管理，確保漁業資源的可持續利用。一方面，漁業行政執法能夠打擊非法捕撈等行為，限制捕撈強度，有利于保護珍稀和瀕危水生生物，防止漁業資源的過度消耗。另一方面，漁業行政執法能夠保障漁業水域生態環境，防止漁業資源的污染與破壞，維持漁業生態平衡，為漁業資源的恢復與再生提供法律保障，確保漁業資源的長期可持續利用。

1.2.2 維護漁業生產秩序和漁民合法權益

漁業系統是一個復雜且龐大的系統，漁業行政執法對維護漁業生產秩序和漁民合法權益等方面都具有重要意義。漁業行政執法通過打擊非法捕撈、非法銷售漁獲物等違法行為，以維護漁業市場的公平競爭和正常秩序。同時，漁業行政執法能夠切實保障漁業生產者合法權益，防止其受到非法行為的侵害，確保漁業生產活動安全進行，有助于激發漁業生產者的積極性，提高漁業生產效率，促進漁業經濟持續健康發展。

2 不予行政處罰的內涵

在現行法律體系中，尚未對“不予行政處罰”這一概念作出明確的定義。然而，學術界對此概念的界定存在多種不同的觀點。張紅教授等認為，不予行政處罰與免于行政處罰在概念的界定上并沒有本質上的區別，換言之，不予行政處罰并不會對行政違法行為的構成造成影響，而是存在特定的免責事由而免除行政相對人的責任^[2]。黃澗秋教授認為，不予行政處罰和免予行政處罰在法律實施的效果上并無二致，兩者的概念區別在立法中并沒有體現，二者僅在理論學說上存在著一定的差別^[3]。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二條對行政處罰的定義進行了明確闡述，行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。基于此，通過對行政處罰定義的綜合考量以及《行政處罰法》中關于不予行政處罰情形的詳細規定，可以明確界定不予行政處罰的內涵。具體而言，從形式層面看，行政相對人實施的行政違法行為不成立；從實質層面看，存在法定的不予行政處罰事由，從而可以排除其違法性^[4]。

3 漁業行政執法“不予行政處罰”面臨的現實困境

3.1 漁業行政執法“輕微不罰”條款適用不明晰

《行政處罰法》第三十三條對“輕微不罰”條款進行了規定，即違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。但該條款的適用在漁業行政執法實踐中卻缺乏具體的判斷標準，導致在漁業行政執法中仍存在著大量的解釋與裁量空間。《行政處罰法》第五條規定行政處罰遵循公正、公開的原則，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。裁量權基準是執法正義之基礎^[5]，但漁業行政執法過程中對“輕微”的判定仍存在著較大的主觀性和不確定性，“輕微”模糊性的規定將可能對漁業行政執法中的公平公正產生一定的震蕩。而現有的法律法規中并未對“輕微”設定具體的客觀標準，因此，有必要從漁業執法實踐與司法實踐的角度找尋“危害后果輕微”的具體判斷標準。

3.2 漁業行政執法“主觀過錯”條款地位與證明標準存在爭議

有錯必罰、無錯不糾，是人類社會獲得普遍認同的正義和法理^[6]。新修訂的《行政處罰法》引入了主觀過錯條款，將“無過錯不罰”作為不予行政處罰的情形之一，但在《行政處罰法》其他條文中并未對主觀過錯的內容涉及，導致主觀過錯條款在漁業行政執法中的適用難以明確。在《行政處罰法》修訂之后，理論界對于主觀過錯是否應當作為行政處罰的歸責要件和證明標準的問題上仍存在爭議。

3.2.1 “主觀過錯”條款的地位未明確

尹培培教授指出，各類案件所呈現的社會危害性及對行政相對人的影響程度存在差異性。故而，在實施對行政相對人的行政處罰時，需針對個案的具體情形進行深入剖析，依據案件的社會危害程度、處罰的類型以及對行政相對人所造成的影響等多重考量，進行綜合評判，從而確立與之相應的主觀歸責原則。對于數額較大的財產罰和人身罰應當確立主觀歸責原則，由行政機關對行政相對人具有過錯承擔舉證責任，而對于暫扣許可證件等程序性行為可以采取過錯推定原則，由行政相對人承擔舉證責任^[7]。王貴松教授主張應當由行政機關認定是否存在主觀過錯，反對過錯推定原則在行政處罰當中的適用^[8]。因此，主觀過錯條款地位問題將會引致漁業行政執法中不予行政處罰的判定受到一定程度掣肘，為此，有必要從主觀過錯條款地位的角度著手，為漁業行政執法中不予行政處罰提供有益的解決路徑。

3.2.2 “主觀過錯”條款的證明標準存在爭議

馬懷德教授指出，證實主觀過錯的存在必須依賴于充分的證據支持。若將證明責任完全賦予行政機關，則會加重其負擔，從而降低行政執法的效率^[9]。喻少如教授提出，在行政處罰過程中，要求行政相對人承擔主觀過錯的舉證責任，這與行政處罰的職能定位相悖，并在邏輯上無法自洽^[10]。《行政處罰法》第三十三條中規定主觀過錯要件要求行政相對人予以證明，但在漁業執法過程中，行政相對人往往處于弱勢的一方，難以對自身不存在過錯進行舉證，并達到“足以證明”的標準。因此，針對主觀過錯證明標準的認定是漁業行政執法中亟須解決的問題，舉證責任的合理分配將有利于維護行政相對人的合法權益。

3.3 漁業行政執法“初次不罰”界定標準不明

新《行政處罰法》通過立法形式明確了“初次不罰”制度，該制度的確立為漁業行政執法中不予行政處罰的認定提供了方向指引。然而，目前理論上尚未對其形成統一且明確的認識，特別是在“初次”這一關鍵性要素的認定上，存在著較大的爭議和分歧。例如，在《江西省農業農村廳、江西省司法廳關于印發〈江西省農業領域輕微違法不罰指導意見〉、〈江西省農業領域輕微違法不罰清單（第一版）〉的通知》中規定“初次違法”是指行政相對人兩年內未實施農業違法行為。再如，《湖北省農業農村關于印發〈湖北省農業農村領域輕微違法行為包容免罰清單〉的通知》中明確規定，“初次”是指自清單執行之日起，當事人在違法行為發生之日前24個月內在違法行為地未發生違法行為。而《湖南省農業農村關于印發〈湖南省農業農村領域首次輕微違法行為免責清單〉的通知》中規定，“首次”特指自通知執行之日起，當事人在違法行為發生之日前24個月內，在違法行為發生地未曾因同類違法事項受到責令改正或行政處罰。由此可見，不同地域的地方性規范文件中針對“初次不罰”的界定標準有所不同，將影響漁業行政執法中法律適用的統一性，因此，形成統一的界定標準有利于保障漁業行政執法的實施。

4 漁業行政執法“不予行政處罰”法律規制完善路徑

4.1 統一漁業行政執法“輕微不罰”適用標準

針對漁業行政執法中“違法行為輕微”認定標準不統一，可以通過分析相關司法案例等途徑，來明確并細化該類型行為的評判標準，此舉旨在進一步統一和規范漁業行政執法中對于“違法行為輕微”的裁判尺度，有助于防止在漁業行政執法中自由裁量權的濫用。在法律層面，“輕微”一詞用以界定違法行為對公民、法人及其他組織權益或公共利益造成損害的程度，即在此程度內的損害被視為可容忍范圍^[11]。而判斷某個違法行為是否屬于輕微范疇，一般從違法行為的性質以及其造成的社會危害性等多個維度全面考量。在具體實踐中，由于行政相對人實施的違法行為所侵害的法益不同，在對違法行為程度的評估層面也會有所不同。因此，在漁業執法領域，可以通過相關司法案例對其程度的界定予以明晰。

4.1.1 從漁獲物數量及收益方面綜合考量

在石柱土家族自治縣某委員會與劉某虎行政強制執行一案中，執法人員認為根據農業農村部《關于發布長江流域重點水域禁用漁具名錄的通告》和重慶市農業農村委員會等部門《關于重慶市長江流域重點水域實行全面禁捕的通告》的規定，劉某虎在禁漁區及禁漁期使用禁用的漁具進行捕撈屬實，其行為違反了《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）第三十條第一款的規定，作出行政處罰決定書。石柱土家族某委員會（以下簡稱石柱某委）向劉某虎直接送達催告書后，劉某虎仍未履行行政處罰決定書所確定的義務，復議申請人石柱某委向重慶市黔江區人民法院申請強制執行行政處罰決定書規定的義務，即劉某虎繳納罰款15 000元和加處罰款15 000元，合計30 000元。重慶市黔江區人民法院認為，該案中劉某虎非法捕獲漁獲物重量為0.08 kg，其行為盡管破壞了行政管理秩序，構成行政違法行為，但由于違法行為輕微，沒有造成危害后果，石柱某委對劉某虎作出的行政處罰畸重，根據《行政處罰法》第三十三條之規定，對劉某虎不予行政處罰。因此，從行政相對人漁獲物的數量和收益等方面綜合考量，對漁業行政執法中“輕微不罰”的適用具有重要的參考意義。

4.1.2 從行政相對人主觀態度方面綜合考量

在河南省新蔡縣農業農村局與高某民非訴行政行為執行審查一案中，新蔡縣農業農村局執法人員依法對被申請人高某民進行執法監督檢查，經現場發現高某民使用定置（串聯）倒須籠壺（地籠網）非法捕撈水產品1.395 kg，新蔡縣農業農村局認為上述行為違反了《漁業法》第三十八條之規定，對其作出行政處罰決定書。新蔡縣農業農村局以高某民既未申請行政復議也未提起行政訴訟，更未履行行政處罰決定書所確定的義務，且經催告后仍未履行義務，依法向人民法院申請強制執行。新蔡縣人民法院認為當事人及時改正且違法行為輕微，申請執行人新蔡縣農業農村局作出的行政處罰決定書，根據過罰相當原則，不符合向法院申請強制執行的條件，不予行政處罰，行政機關應當對當事人進行教育。因此，行政相對人的主觀態度可以成為考量輕微不罰的重要因素，對于主觀惡意小且及時改正的當事人，可以對其不予行政處罰。

4.2 明確漁業行政執法“主觀過錯”條款法律規范

4.2.1 漁業行政執法中合理確立條款地位

修訂后的《行政處罰法》將“無主觀過錯不罰”納入不予行政處罰的情形，彰顯了人權保障的原則，有助于維護行政相對人的合法權益。同時，《行政處罰法》第三十三條第二款規定法律、行政法規另有規定的，從其規定。該款為其他法律、行政法規的例外規定留出了空間^[12]。因此，文章認為，在漁業行政執法中，對于嚴重的漁業違法行為，可以納入主觀歸責原則，由行政機關承擔證明責任。例如，《漁業法》第四十一條規定的情節嚴重沒收漁具和漁船，以及數額較大的財產罰等對行政相對人影響較大的行政行為。而針對暫時扣押捕撈許可證等程序性行為，可以適用過錯推定原則，由行政相對人承擔證明責任。通過多方面綜合考量分層適用“主觀過錯”條款，將有利于合理分配舉證責任，促進漁業健康穩定發展。

4.2.2 漁業行政執法中合理界定證明標準

在新修訂的《行政處罰法》中，明確規定了行政相對人享有證明自身是否存在主觀過錯的權利。然而，由于主觀過錯本質上是一種內心的心理狀態，當事人往往難以提供直接有效的證據來證明其主觀意圖^[13]。在漁業行政執法中，可以通過故意和過失兩個維度著手，來確定漁業行政執法中主觀過錯的證明標準。例如，《漁業法》第四十五條規定，未經批準在水產種質資源保護區內從事捕撈活動的，責令立即停止捕撈，沒收漁獲物和漁具，可以并處一萬元以下罰款。若行政相對人在水產種質資源保護區內從事捕撈活動被行政處罰，行政相對人可以從故意和過失兩個維度著手，對自身是否存在主觀過錯進行舉證。因此，在漁業行政執法活動中，行政機關應當依據行政相對人所提供的證據，全面審視其是否存在故意或過失，從而明確主觀過錯的證明標準。

4.3 完善漁業行政執法“初次不罰”規范體系

4.3.1 確立“初次不罰”免罰清單制度

為有效地規范漁業行政執法中“初次不罰”的界定標準，增強法律的可操作性，有必要建立健全漁業行政執法領域免罰清單制度，制定一套統一的指導原則和規范，明晰漁業行政執法“輕微不罰”的具體適用情形。可以根據不同地區的地方規范性文件和地方工作文件，并結合具體漁業活動，制定國家層面統一的規則，并據此編制全國性的“初次不罰”清單，為漁業行政執法提供清晰明確的指導方向，實現對個案處罰裁量權的有效控制^[14]，減少在漁業行政執法領域因相似案件而處罰不一的現象。

4.3.2 在“初次不罰”適用比例原則

行政法的基本原則作為行政領域的核心指導準則，對漁業行政執法活動發揮著至關重要的規范和指導作用，基本原則不僅有助于行政機關在行使職權時遵循規范路徑，還能夠確保行政行為的合法性和合理性，使之更符合法治精神和實踐要求，能夠最大程度地保障行政相對人的合法權益。因此，在漁業行政執法過程中，行政機關應當將行政法基本原則“內化于心、外化于行”，在認定“初次不罰”時，要遵循比例原則，強化漁業執法人員對比例原則的理解與應用，確保比例原則貫穿漁業行政執法的全過程和各個環節^[15]，也要充分考慮行政相對人的合法利益，合理兼顧雙方利益，維護漁業行政執法領域的公平公正。

5 結語

漁業經濟的發展對漁業行政執法提出了新的要求和挑戰，只有不斷完善相關法律法規，保障漁業行政執法有據可依，才能夠維護漁業行政執法的公正性，切實保障漁民合法權益。因此，為保障漁業行政執法工作穩健發展，要不斷完善漁業行政執法“不予行政處罰”法律規制，統一“輕微不罰”的適用標準，明確“主觀過錯”條款法律規范，完善漁業行政執法中“初次不罰”的法律規范體系，營造公平公正的漁業行政執法環境，為漁業的可持續發展保駕護航。

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Research on the legal regulation of “no administrative punishment” in fishery administrative law enforcement

WEI Xin

（College of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：The fuzziness and uncertainty of the “no administrative punishment” clause lead to its application in fishery administrative law enforcement practice facing many difficulties. In order to break through this shackle， it is urgent to further improve the legal regulation of \"no administrative punishment\" clause in fishery administrative law enforcement. This paper analyzes the connotation of fishery administrative law enforcement and non-administrative punishment， and points out the practical problems existing in the application of the \"no administrative punishment\" clause of fishery administrative law enforcement， such as the unclear application of the \"minor impunity\" clause， the controversial status and proof standard of the \"subjective fault\" clause， and the unclear definition standard of \"initial impunity\". This paper puts forward a feasible path to unify the applicable standard of \"slight impunity\" in fishery administrative law enforcement， clarify the legal norms of \"subjective fault\" clause in fishery administrative law enforcement and improve the normative system of \"initial impunity\" in fishery administrative law enforcement， in order to provide useful reference for the application of the \"no administrative punishment\" rule in fishery administrative law enforcement.

Keywords：fishery administrative law enforcement; no administrative penalty; legal regulation

作者簡介：魏鑫（2001.12- ），男，大連海洋大學海洋法律與人文學院碩士研究生。研究方向：行政法、漁業法。E-mail：2419053395@qq.com。