創新“投融建運管”發展模式探索高標準農田新鄉路徑

推進高標準農田建設是提高農業現代化水平、保障糧食安全、推進鄉村振興的重要舉措。為深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，2022年，河南省政府決定加快推進高標準農田示范區建設，提出到2025年建設100萬hm2高標準農田示范區。按照河南省委、省政府的部署，新鄉市堅持把高標準農田示范區建設作為中原農谷的重大基礎工程來抓，舉全市之力，不斷創新實踐，持續完善機制，為全省示范區建設積累經驗，探索新鄉路徑。調研組通過深入有關縣（市、區）實地調研，與當地農業農村部門、建設運營主體、農戶座談交流，對新鄉市高標準農田示范區建設情況進行比較全面系統的了解。現將高標準農田建設中存在的問題及“投融建運管”發展模式進行分析。

一、高標準農田及示范區建設過程中存在的突出問題

從近年的實踐來看，高標準農田建設在穩定糧食生產和調動農民種糧積極性方面發揮了重要的基礎支撐作用，但在推進過程中出現不同程度的問題。

（一）基層政府“投、融、還”壓力大，資金配套難

按照河南省高標準農田示范區“改造提升項目”投資不低于45 000元·hm-2的標準，扣除中央財政補助資金和各級財政配套資金，缺口資金為22 500元·hm-2左右，新鄉市13.33萬hm2的建設任務，合計缺口30億元左右。目前，主要依靠縣級政府發行專項債或銀行貸款進行融資，還款來源多為新增耕地指標和新增糧食產能指標，但是目前兩類指標變現困難，地方政府壓力較大。究其原因，主要是投入還款主體與受益主體錯位。

（二）各方主體“規、建、運”相脫節，投資效益差

在項目設計過程中，一些設計單位單純追求“田成方、林成網、渠相連、路相通”的成方連片設計，與單家獨戶的經營現狀不能有效銜接，征求意見的廣度和深度不夠，設計與實際現狀不完全匹配，部分農戶不滿意、不配合，甚至個別人阻撓施工，有些規劃設計后期頻繁更改。在工程建設中，一些施工企業存在偷工減料、降低標準的現象，加之一些監理單位在施工材料質量把關、隱蔽工程施工、單項工程驗收等環節不負責任，相關職能部門履職盡責不到位，村集體經濟組織、農戶和其他利益相關方也無“話語權”，導致工程質量大打折扣。在群眾參與中，涉農企業、合作社、農戶等應該全程參與其中，但是由于知情權、決策權、參與權、監督權缺乏制度設計支撐，導致所建工程不好用、不能用，甚至有故意破壞影響自身利益工程的現象。在后期管護過程中，管護主體一般為村集體經濟組織，但是部分村集體經濟薄弱、組織能力不足，部分農戶對農田基礎設施不愛惜，導致部分工程設施使用年限遠遠達不到設計標準。

（三）建設內容“形、量、質”不統一，效能不佳

相對于田塊整治、田間道路、灌溉與排水、農田林網等基礎設施建設工程，土壤改良、障礙土層消除、土壤培肥等地力提升工程耗資大、見效慢，導致一些項目建設時片面注重工程形象，對提高耕地等級或提高土壤質量的內涵工程考慮較少，工程綜合效能不佳。究其原因，主要是缺乏一套全過程的地力評價機制和提升機制。

二、圍繞高標準農田“投融建運管”一體化的探索實踐

自2022年以來，新鄉市搶抓中原農谷戰略機遇，按照建設標準化、裝備現代化、應用智能化、管理規范化、經營規模化、環境生態化的“六化”要求，在全省率先啟動并建成了6.67萬hm2高標準農田示范區，目前，正在推進第二批3萬hm2示范區建設。圍繞高標準農田示范區建設，新鄉市重點聚焦“錢從哪里來、項目如何建、設施如何管、風險如何控”等核心問題，按照“融資與還款閉環設計、建設與運營一體謀劃、使用與管護無縫對接、數量與質量同步提升”的理念和原則，以“投融建運管”一體化為導向，積極探索引入市場化機制，形成了“政府主導+平臺運作+村級實施+社會協同+群眾參與+數字賦能”六位一體的高標準農田示范區建設實施路徑，為全省高標準農田示范區建設探索了路子、積累了經驗。

（一）抓準四個關鍵主體利益鏈接

牢牢抓住縣級平臺公司、村集體經濟組織、種糧大戶、農戶四個關鍵主體，以土地適度規模經營為基礎，按照“平臺公司+村集體經濟組織+種糧大戶”合作模式，建立合作機制，明確各方職責，維護各方權利，保證各方利益，充分調動各方積極性，探索引入市場化機制建設高標準農田新模式。

1.縣級平臺公司。由縣級平臺公司負責高標準農田建設，主要有三種模式：第一，縣級平臺公司“獨自干”，如長垣市投資公司專門成立農投公司，和鄉村合作負責“投融建運管”；第二，與社會資本“合作干”，如輝縣市與河南省建設集團有限公司成立聯合體公司負責項目運作，融資主要由引入企業負責；第三，“委托干”，如衛輝市引入中農發集團，全權委托國企進行項目運作。項目建成后，縣級平臺公司（或聯合體公司、國企）通過與政府簽訂協議，獲取項目運營權和還款期限內設施設備的特許經營權，并通過土地適度規模經營獲取收益。這部分收益主要包括土地溢價和新增指標兩部分。據調查，農田建成高標準農田示范區后，土地流轉或托管費用在原來的基礎上可上漲3000元·hm-2左右。同時，通過高標準農田建設和地力提升，小田變大田，新增耕地指標和糧食產能指標約為1%，新增指標交易收入可作為縣級平臺公司還款來源和收入。

2.村集體經濟組織。以村集體經濟組織為核心，嚴格按照“依法、自愿、有償”的原則，推進土地適度規模經營。項目建設前，村集體經濟組織測算確定高標準農田實施前后土地租金，負責與農戶達成預流轉或托管協議，約定價格。對無意愿流轉或托管土地的農戶，通過調地、換地等方式，保護其種糧積極性。項目建成后，進行公開競拍，簽訂正式合同，確定具體的種糧大戶和土地流轉價格。在后期運營過程中，村集體經濟組織負責為種糧大戶提供服務，協調解決問題，以及項目區內整體農田基礎設置管護工作。村集體經濟組織獲得的收益主要有以下幾方面：一是根據有關規定向種植大戶收取土地流轉或托管服務費；二是通過取得農田內的林網所有權及新增集體土地對外發包獲得收益等。

3.種糧大戶。通過公開競拍，以限價提質的方式選擇大戶，選擇優質經營主體負責高標準農田后期運營，降低運營風險，建立穩定還款渠道。例如，輝縣市峪河鎮村集體經濟組織在通過公開競標選擇種糧大戶時，采取審查種糧大戶資質和個人征信、嚴禁轉租倒包、繳納1500～3000元·hm-2保證金、本村或本鄉種糧大戶優先等方式，共選拔出132個信譽良好、實力突出的種糧大戶，為高標準農田示范區后期運營奠定堅實基礎。經測算，高標準農田示范區內，種糧大戶較建設前可以實現增收節支6000多元·hm-2，包括糧食作物增產約1500 kg·hm-2、節支3255元·hm-2（節水210元、節肥1245元、省工1575元，種子、農藥等225元）。

4.廣大農戶。參與土地流轉或托管的農戶，通過土地適度規模經營，解放農村剩余勞動力到二三產業務工，得到更多的收入，也可參加村級勞務合作社，確保勞動力充分就業。對于種地意愿強烈的農戶，通過調地、換地等方式，可讓其繼續從事農業生產，保護群眾的種糧積極性。

（二） 發揮職能部門和鄉鎮政府的作用

1.發揮農業農村部門的主導作用。由農業農村部門牽頭，協調發改、財政、資源規劃、水利、林業、電力等部門，在項目立項、資金爭取、規劃設計、竣工驗收等方面策劃好、宣傳好、指導好、落實好。在示范區建成后，農業農村部門加強指導，縣、鄉、村三級配合，通過統一供應、統一技術、統一收購、統一儲存、統一營銷、統一標準的“六統一”方式，提高糧食附加值，增加運營收益。

2.發揮鄉鎮政府的屬地管理作用。鄉鎮政府充分參與項目的建設、運營、管理、維護。在項目建設前，指導、督促村集體做好土地規模化經營和種糧大戶的選擇；在項目建設中，協助農業農村部門、縣級平臺公司、項目施工單位做好施工質量管理，做好節本降費；在項目建設后，統一組織轄區內的村集體，做好種糧大戶的管理和后期運營還款、工程設施管護等工作。

（三）嚴控工程建設成本和質量

1.保證科學規劃。嚴格對照《河南省高標準農田示范區建設指南（第三版）》文件標準，充分結合村集體、種糧大戶、農戶實際需求，避免過度設計、過分投資。2023年，新鄉市3萬hm2高標準農田示范區項目設計，依托中國農科院農灌所及南京土壤研究所封丘試驗站技術優勢，以地力提升為基礎、以高效節水為關鍵，一地一策，確保示范區設計接地氣、合民意。

2.充分發動群眾。由村集體組織當地群眾廣泛參與項目建設。在項目建設前，群眾負責對道路、溝渠、違建等進行清理拆除；在項目建設中，有實力、有基礎的村集體可以具體承擔部分工程建設，優先使用當地勞動力，帶動群眾就近就業，并組建工程質量監督小組，參與工程建設質量監管；在項目建設后，以“一長兩員”（井長和管護員、維修員）管護機制為基礎，動員群眾參與高標準農田后期管護，確保工程長久發揮效益。

3.實行集采集供。高標準農田示范區建設項目中所需原材料、設施設備等數量大、資金多。新鄉市在6.67萬hm2高標準農田示范區建設過程中，通過整合資源、升級產業等方式，建立中原智慧灌溉裝備產業制造園，對示范區內的灌溉設施設備進行集采集供，降低建設成本。2023年，新鄉市在新啟動的3萬hm2示范區建設中，進一步擴大集采集供范圍，除對商品砼、電纜、灌溉設備等實行集采集供，還采用標準化、預制化構件生產排水溝、渠道磚等，從而有效控制建設投入。

三、相關啟示

農業農村的發展歸根結底“基在農業、惠在農村、利在農民”，應妥善處理好各個環節關系，創新體制機制，切實把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為

高標準農田示范區建設的出發點和落腳點，不斷提高農

民的滿意度、獲得感。

（一）堅持為民服務，保證群眾利益

在高標準農田示范區內積極探索“農戶+村集體經濟組織+經營主體”的運行機制，由村集體主導，按照依法自愿有償原則，引導不愿自耕自種的農戶將土地入股村股份經濟合作社，并簽訂規范的土地入股協議，實現土地集中和適度規模經營。村集體將成方連片的土地全程托管給農業經營主體，由經營主體負責統一生產經營糧食作物，約定利益分配和權利、義務。經營主體發揮自身技術集成和規模優勢，提高農業生產效益，再通過“保底+分紅”的方式，完善三方利益聯結機制，使農民有保障、村集體有收益、企業有利潤，達到共贏的目的。

（二）堅持探索創新，做好后期管護

1.融資方式。新鄉市高標準農田示范區建設積極與上級對接，用好用活政策資金，根據“地方融資、省級貼息”政策，通過發行政府專項債券和使用政策性貸款進行融資，擴大項目資金來源。

2.經營模式。新鄉市高標準農田示范區建設積極推廣“EPC+O”模式，從項目設計到建設、采購，由縣級地方平臺公司統一負責，進一步縮短項目建設周期。項目建成后，縣級平臺公司與北大荒農墾集團有限公司、中原豫資投資控股集團有限公司等國家和省級農業公司合作，負責高標準農田示范區后期運營，所得利潤一部分作為專項債償還來源，一部分作為分紅保障公司正常收益。

3.管護模式。市里建立健全“一長兩員”管護隊伍，完善責任到人、分工協作、執行高效的日常管護機制。落實管護經費，由縣級財政將管護經費納入財政預算。同時，引入社會公司托管、農田基礎設施投保等機制，實現多元化管護。

（三）堅持融合發展，樹立三種理念

1.統籌理念。新鄉市將高標準農田示范區建設與人居環境、美麗鄉村建設充分融合，推動農田與農村“四網融合”，連通水網、路網、林網、電網，打造一批集良種繁育、糧食生產、休閑觀光、農墾文化傳承、農業科普等多功能于一體的復合式高標準農田示范區。

2.市場理念。牢牢樹立市場化運作理念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，全面發揮好政府的引導作用，加強政策引導、資金扶持和部門協調，引導各類市場主體、專業化公司參與高標準農田示范區建設、運營和管護當中，制定相應支持政策，確保高標準農田示范區建得好、用得久、成效足。

3.群眾理念。黨的二十大報告指出，要站穩人民立場、把握人民愿望、尊重人民創造、集中人民智慧。推進高標準農田示范區建設應始終堅持將群眾利益放在首位，在積極推進經營規模化的同時，保障好群眾權益，將維護農民主體地位、尊重農民意愿、保障農民各項權益擺在突出位置、貫穿始終。同時，充分調動農民的積極性、主動性、創造性，使農民成為高標準農田示范區建設的參與者、支持者和受益者，真正實現農民富、農村美、農業強的目標。

作者簡介：宋春麗（1980— ），女，河南原陽人，本科，高級農經師，主要從事農民教育工作。

（責任編輯 " 劉沛儒）