農村土地二輪到期延包政策下農村土地流轉現狀、現實障礙與對策

摘要：農村土地二輪承包到期后土地承包關系將沿著“長久不變”路徑演變已成為當前和未來一個時期我國土地承包制度建設的基本方向，但是這種“長久不變”土地承包關系帶來的耕地分配不公現象難以回避。如何應對“人地不均”土地承包矛盾、確保延包順利組織實施成為現階段重中之重。土地流轉經營制度及配套措施是有效緩解土地承包矛盾的重要引擎，本研究基于鹽城市八灘鎮調查，總結當前農村土地流轉經營現狀與實效、現實障礙，提出相應優化路徑和對策建議，以期為農村土地二輪到期延包政策實施提供有益借鑒。

關鍵詞：土地流轉 土地承包矛盾 二輪延包

*基金項目：揚州大學大學生科創基金項目：土地延包政策與土地承包矛盾：沖擊效應評估與機理實證推演（XCX20230932）。

一、引言

土地制度問題是“三農”問題的核心，關系國家農業現代化建設、農村社會穩定發展和農民福祉提升，其中土地承包制度建設是中國土地制度變遷的關鍵。自家庭聯產承包責任制推行以來，農村普遍推行農田分散細碎化經營，“人人有份”的集體成員權深入民心。尤其是在2006年取消農業稅以后，國家轉向“以工促農”的發展策略，加大種田補貼力度與資源投入，加快完善農村基礎公共設施建設，農村基本生產生活秩序得到有效維持，土地顯然已逐步成為那些難以進城或進城失敗農民的基本保障與最后退路。黨的二十屆三中全會提出有序推進二輪土地承包到期后再延長三十年試點政策，已成為當前農村土地制度深入改革重點工作，因此探索并總結土地流轉實效、現實障礙，解決人地關系矛盾已成為當前土地二輪延包工作重點關注和研究內容。

學界主要針對土地流轉過程中農村土地承包的期限、經營主體、經濟利益、現實矛盾等展開了研究。一是承包期限方面，家庭聯產承包以來，我國土地承包政策一直沿著對農戶的土地承包經營權保護力度不斷加強路徑演變。1984年，中央政府提出農村“土地承包權15年不變”，希望在承包期內盡量不調整土地；1993年，又提出土地承包經營權“30年不變”，提倡承包期內“增人不增地、減人不減地”；1997年，明確提出不允許“大調整”，并限定了“小調整”的條件；2002年頒布的《農村土地承包法》及2007年頒布的《物權法》都明確規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”，并進一步嚴格了“小調整”的條件。二是經營主體方面，主要有農戶、個人和集體經濟組織成員等，《農村土地承包法》中第十六條規定土地承包經營權的主體是以“戶”為單元來體現，而二輪承包中每戶承包土地面積是以每戶的家庭人口來分配的，《農村土地承包法》中第五條規定農村集體經濟組織成員享有土地承包經營權。三是經濟利益方面，這是土地承包的核心，通過分期承包和均田授權的形式，在集體內將土地產權轉讓給承包農戶，從而使得承包農戶在承包期內獲得一定范圍的土地承包經營權，達到保護農戶土地權益的目的。四是現實矛盾方面，實行家庭聯產承包責任制以來，中國農村土地一直為集體所有，家庭承包經營。土地集體所有，意味著村莊集體成員人人有份。“人人有份”的集體成員權已深入民心，“公平”享有農村承包地的承包權能已廣為認可。但伴隨著農村居民家庭嫁入婦女、新生兒、收養子女、入贅女婿等新增人口的加入，調整土地以實現平均分配成為部分農民的訴求。城鎮化進程中均質化小農高度分化，部分放棄了土地承包經營，減免農業稅費后，進城失敗的農民也開始向村集體索求均分集體土地，同時，地方政府在征地過程中具有較大的自由裁量權和控制權，存在濫用職權、程序不規范、征地范圍不嚴謹等現象，侵犯農戶承包土地實際利益。

穩定土地承包關系長久不變與引導土地經營權流轉相輔相成，穩定土地承包關系有助于更好放活經營權，讓農戶更放心地流轉土地；放活土地經營權、加快土地流轉更加保障承包關系長久穩定，更好實現農戶的承包權和相應土地權益。近年來農業機械化加快推進，各種新型經營主體加快發展，對制定高效、公平的土地流轉政策提出了更高的期望。保障農村土地承包經營權有序流轉，引導農村土地向規模化集中經營是農業可持續發展的客觀要求。而另一方面，伴隨著我國工業發展、城鎮建設和農業現代化進程，大量農村剩余勞動力轉移，農村土地資源閑置。促進土地流轉經營，為緩和二輪承包到期長久不變政策激化的土地矛盾提供有利契機。為此本文基于鹽城市八灘鎮農戶數據，探究該鎮土地流轉現狀與實效、面臨障礙與優化路徑和對策，以期為土地承包到期延包政策修訂與實施提供參考。

二、農村土地流轉現狀與實效

農村土地流轉不僅增加了農民財產性收入且有效避免土地資源閑置，同時吸引企業進入村莊，助力改善農村基礎設施建設，推進現代農業農村發展。此外，土地經營權流轉也增加了政府可支配用地，有利于加快地區創業園、工業園等非農項目建設。在實施土地流轉和規模經營后，社會分工和專業化生產得到了不斷擴展，形成了一系列專業化生產基地，促進生產經營標準化和專業化，逐步適應市場化生存要求。據八灘鎮政府工作人員描述，政府通過土地流轉盤活了22萬多畝土地，再將其承包給種田大戶、酒廠等經營主體，每年為地區創收80多萬元，有效促進了農民增收，加快現代農業農村生產生活方式的形成。此外，土地流轉也為規模化經營創造了條件，吸引了一大批新型農業經營主體加盟，便于大型機械作業，推動農業產業化發展。

（一）政策引導、市場需求加快土地流轉速度，增加流轉面積

《農村土地承包法》、《土地經營權流轉管理辦法》等相關政策舉措、法律法規相繼出臺，圍繞耕地保護、糧食安全、監督管理等方面進一步放活土地經營權，為流轉雙方合法權益提高保障，使土地資源得到更合理有效的利用，同時以構建家庭經營為基礎，鼓勵集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展，社會化服務為支撐的政策導向促進了土地流轉更加迅速與順暢。隨著城鎮化進程不斷加快，城鎮對農村人口的虹吸效應加強，造成農村人口老齡化、空心化和家庭空巢化現象嚴重，從事農田種植勞動人口加速轉移，刺激土地承包經營權流轉。其次，土地經營成本逐年上漲、農業種植收益低，導致農民承包經營土地積極性不高，農村土地承包經營面積不斷增加。

（二）土地流轉主體多元化，流轉形式更加靈活

八灘鎮加快推進新型經營主體建設，推出了各類財政補貼、技術和人才培訓措施，為新型經營主體提供資金和技術支撐，形成了以小農戶為基礎、新型農業經營主體為重點、社會化服務為支撐的農業經營格局。土地經營主體由原來的農戶為主逐步轉向家庭農場、種植大戶、農業龍頭企業、專業合作社多元化發展，有效解決了“誰來種地”的問題，打造了一批適應現代農業發展需要的高素質生產經營隊伍。八灘鎮在充分尊重地區實際發展情況的前提下，結合已有先進經驗和當地農戶需求特征，采取了不同的土地流轉模式。調查顯示目前采取土地流轉的主要形式中轉包和出租占比較高，八灘鎮也逐步采用股份合作等新型流轉方式。此外，當地土地流轉推行了“三分法”，將全部土地以份額形式（一般按照70%、25%和5%）來分配，其中70%份額主要流轉到涉農企業、家庭農場、種植大戶等新型農業經營主體，激活土地要素、充分利用土地資源逐步發展規模農業，打造地方特色農業及旅游觀光農業。25%份額依然留給有需求且戀土情節較深的農戶自耕自管，同時為保障部分無地或少地農戶的基本生活及外出務工返鄉農民臨時周轉用地，集體預留5%份額的機動地。

（三）權益保障意識“蘇醒”，流轉價格逐步市場化

土地流轉價格作為農村土地流轉交易中的核心影響因素，是實現農村土地經營權有序流轉的基礎和關鍵因素，與農地流轉效率和經營主體經營風險、農民權益保障等重大問題緊密掛鉤。早期農村資源往往被政府、開發商低價或無償占用，土地要素不允許流轉，農民對此產生的權益虛化，同時受自身素質水平影響，對市場供求、資源稀缺程度難以獲得一手信息，缺乏談判水平和議價能力，對流轉價格制定影響力微乎其微。如今農村逐步引入要素市場管理制度、集中交易平臺，流轉價格通過各方主體平等協商制定，形成透明的市場化價格形成機制；各村流轉價格會在政府專欄公開，形成有效監督；同時政府部門建立健全檢舉機制，暢通信訪、電訪渠道，嚴厲打擊破壞市場價格行為。

三、農村土地流轉現實障礙

（一）權屬不清，相關制度建設不完善

農地承包經營權缺乏明晰性。從表面上看，家庭聯產承包責任制下集體所有制的農地所有權歸農民集體所有，承包經營權歸農民家庭所有，但由于農民的土地承包經營權必須通過簽訂承包合同由雙方約定才可取得，這就使土地承包經營權具有一定的約定性和不確定性。在調查過程中發現農村土地權屬不清晰，一些農村集體經濟組織圍繞“真空地帶”在成員不知情的情況下，擅自將村集體公共用地有償轉讓給相關利益主體，并從中收取土地使用費用。其次，農民欠缺對土地承包經營權流轉的認知，部分農民認為只要取得土地承包經營權，土地就歸個人所有，因而按照個人的意志，隨意進行交易，從而引發土地權屬糾紛，這種現象屢見不鮮。城市里很難為所有進城農戶提供穩定的職業和完備的社會保障，因此很多外出務工人員回農村返鄉創業，對創業啟動地需求日益增加。同時，不少農戶在翻新建房時，為了擴大住房用地，會存在非法侵占集體土地的現象，從而引發地權糾紛。此外，土地登記流程不規范，政府職能錯位，有些地區并沒有完全按照土地登記程序進行有效登記，為土地承包矛盾埋下了隱患。集體土地流轉中的前提條件、適用范圍、主體地位、權利義務、受讓人資格、收益分配等問題均缺乏必要的法律規定依據，土地流轉過程中也存在諸多不規范行為，如流轉合同未經過正規法律程序，導致流轉雙方權力和義務不明確，產生土地流轉利益糾紛問題。

（二）地方保障體系不健全，農戶切身權益難維系

自古以來土地就是農民安身立命的希望所在，對農民具有多重功能性作用，土地既是農民重要的生產資料，也是農民就業養老的堅實保障，這導致農民普遍形成了風險規避型人格。農民對土地之爭，實質爭的是土地所提供的這些功能性利益。八灘鎮調研表明農民不愿意放棄土地承包權的重要原因之一正是土地特有的保障作用，然而地方仍存在就業安排不及時、補貼金額拖欠及補償不合理現象，嚴重削弱農戶流轉土地意愿。對于種田大戶而言，農業生產周期長、生產風險高，流轉土地相當于將更大的風險匯集于一人，缺乏穩定全面的風險保障體系是難以持續經營的。此外，農村信息交流機制與流轉市場機制不健全、渠道不通暢，土地轉入轉出方可參考性低、選擇空間局限、流轉范圍受桎梏，到手的土地質量難以保證，阻礙了土地流轉市場的發展。

（三）土地流轉后用途發生改變

我國耕地受嚴格的管制保護，且明確提出堅守耕地18億畝紅線。土地流轉后，要嚴格把控流轉后用途，確保承包地經營權只能用于農業經營，農地轉為非農地要經過嚴格的審批程序。我國在此期間雖不斷優化種植業扶持政策，提高農產品的收購價格，但和其他產業對比，種植業的成本投入增加，收益反而下降。一旦土地流轉給企業，很多企業會因為利益驅使而改變土地用途，如開發房地產、從事工業等，從而違背我國土地用途管制的要求，降低我國農村耕地面積和利用質量，對國家的農業生產和糧食安全造成了一定威脅。土地流轉后用途轉變已然成為推進土地流轉的嚴抓嚴打環節。

四、農村土地流轉優化路徑與對策

（一）完善土地產權制度建設，落實政府部門工作，嚴格規范土地流轉過程

政府部門要緊抓政策方針、加大宣講力度，加大村組干部培訓指導，結合地方實際轉換工作方式，先易后難、做好入戶宣傳工作和各種安置方式的宣傳和講解、強化服務管理職能。完善政府土地信息網絡平臺建設，建立土地流轉登記備案制度，完善土地產權制度建設，預防產權利益糾紛事故，完善農民土地產權權能，保障和實現農民對土地的財產權利。同時土地流轉要充分遵循依法、自愿、有償的原則，土地是否參與流轉、流轉價格確定、流轉形式選擇等都應由主體之間平等協商確定，不得通過少數服從多數、基層干部謀私利、拉指標的形式強迫進行，土地流轉要簽訂完整的合同并報發包方備案，保障土地流轉有據可依，維護好各方合法權益。

（二）健全社會保障體系，弱化土地保障功能

通過健全社會保障體系解決土地轉出農戶的后顧之憂，逐步形成土地福利和社會保障功能替代品是保障農戶權益、促進土地流轉的必由之路。政府各部門聯合多元主體加快建立健全農村養老醫療保障體系、完善社會最低保障制度，從制度上打消農民對土地的眷戀情節。制定差別化補貼制度，根據流轉期限實行差額級補貼金額。政府結合當地實際情況，加大農村公共物品投入、完善基礎設施建設、開辦職業教育與技能培訓，做好農民基本生活保障兜底工作，切實提高農民生活水平。

（三）建立健全土地流轉用途監管機制，抑制“非農化”、“非糧化”傾向

做好土地在不同主體之間的流轉監督管理，嚴格把關審批程序，從源頭上制止“非農化”、“非糧化”行為。建立違規用地舉報獎勵機制，形成多主體全方位監督機制。加強對耕地保護的宣傳，完善相關法律法規，嚴厲打擊土地流轉過程中出現的違法行為，避免違法違規占用問題，確保農地農用，優先用于糧食生產，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，實現對耕地的有效保護。

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（作者單位：揚州大學商學院）

責任編輯：李政