廈門市國土空間信息管理地方性法規的立法實踐與探索

摘要：針對國土空間信息管理在概念定義、數據整合利用方面的模糊性和分散性等問題，廈門市人大出臺了《廈門經濟特區國土空間信息管理若干規定》，為加強國土空間信息的專業統籌和有效管理，確保全市范圍內空間數據的一致性和完整性提供了法規保障。在該規定立法過程中，廈門市采取了精細化立法、小切口立法等策略，明確國土空間信息定義，構建科學治理系統，推進國土空間信息全面匯聚，推動國土空間信息共享與開放。完善該規定，應界定它和《廈門經濟特區數據條例》在目錄清單編制上的界限，健全國土空間信息政策標準體系，探索國土空間信息的開放機制，加強國土空間信息的安全運維保障。

關鍵詞：國土空間信息；廈門；治理體系；數據管理

中圖分類號：D922.181.9;TU981.2文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）03-0073-04

Legislative Practice and Exploration of Local Regulations on

Territorial Spatial Information Management in Xiamen City

— Taking Regulations on the Management of Territorial Spatial Information

in Xiamen Special Economic Zone as an Example

Chen Biao

（Xiamen Research Center of Urban Planning Digital Technology， Xiamen 361001）

Abstract： In response to the issues of ambiguity and dispersion in the definition of concepts and the integration and utilization of data in the management of territorial spatial information， the People’s Congress of Xiamen has introduced Regulations on the Management of Territorial Spatial Information in Xiamen Special Economic Zone. This provides a legal guarantee for strengthening the professional coordination and effective management of territorial spatial information， and ensuring the consistency and integrity of spatial data across the city. During the legislative process of these regulations， Xiamen City has adopted strategies such as refined legislation and small-cut legislation. The definition of territorial spatial information was clarified， a scientific governance system was constructed， the comprehensive aggregation of territorial spatial information was promoted， and the sharing and opening of territorial spatial information were facilitated. To improve these regulations， it is necessary to define the boundaries between them and Regulations on Data in Xiamen Special Economic Zone in terms of directory list compilation， to improve the policy and standard system for territorial spatial information， to explore the opening mechanism of territorial spatial information， and to strengthen the security and operation and maintenance guarantees for territorial spatial information.

Keywords： territory spatial information; Xiamen; governance system; data management

在全球化和信息化的背景下，推進國家治理體系和治理能力現代化已成為全面深化改革的核心目標［1］。國土空間規劃是國家空間治理體系和治理能力現代化的重要基礎，是國家治理體系的重要組成部分［2］。2019年5月，中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，完善國土空間基礎信息平臺。以自然資源調查監測數據為基礎，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間關聯數據，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺［3］。隨著國土空間治理進入新階段，國土空間信息的圖譜整合成為構建全面、多元、連貫的治理體系的關鍵。

學者唐華等人［4］指出，盡管在數據管理方面已有諸多努力，如國土資源、規劃管理、農業管理等領域的“一張圖”平臺建設，但這些嘗試主要集中于各自領域的數據集成，尚未實現跨部門數據的有效聯動，數據整合的沖突問題依然存在。王瑋等人［5］以珠海市為例，基于國土空間信息模型的自然資源“一張圖”探索研究數據融合治理，開展跨層級、跨地區、跨部門、跨業務、跨系統的協同數據治理研究工作。基于國土空間治理體系和治理能力現代化，探索建立國土空間信息立法的相關工作，支撐和保障實踐中的工作需要，成為迫切需要解決的問題。現以《廈門經濟特區國土空間信息管理若干規定》（以下簡稱《若干規定》）為例，對廈門市國土空間信息管理地方性法規的立法實踐與探索進行探討。

一、《若干規定》的立法背景

自2019年自然資源部門機構改革實施以來，廈門市整合了包括規劃、國土資源、生態環境、市政園林、水利、文物保護、測繪地理信息在內的多種數據資源，但這些資源在概念定義和數據整合方面存在一定的模糊性和分散性，亟須通過立法明確其統一性和整合性。同時，各類國土空間信息存在定義不清、數據分散難以匯集、質量不高、重復建設、利用難度大、部門壁壘難以共享、新型國土空間數據匯交及利用沒有相應法規依據等問題。解決這些問題，成為廈門市人大的一項階段性工作。《廈門經濟特區國土空間信息管理若干規定（草案）》從2021年提出到2023年10月由廈門市人大審議通過開始施行，前后歷經三年。這一立法實踐的出發點是以地方性法規形式固化、提升廈門國土空間信息管理發展實踐經驗，為國土空間治理體系提供基礎性法規依據，并總結廈門過去十年“多規合一”工作數據匯聚和融合應用的典型案例，對國土空間治理視域背景下的國土空間信息立法提出創制性的制度設計，旨在加強國土空間信息的專業統籌和管理，確保全市范圍內空間數據的一致性和完整性，提高行政管理的效率，為增強城市空間治理能力提供有力的法規保障。

二、《若干規定》的立法策略設計

在《若干規定》的立法過程中，研究團隊采取了三種創新性策略設計。首先，實施精細化立法策略，針對國土空間信息定義模糊、集成困難、標準化程度低和應用范圍有限等問題，在廣泛調研、深入分析的基礎上集思廣益，進行了針對性的制度設計。其次，采納小切口立法策略，與《廈門經濟特區數據條例》的相關規定緊密結合，專注于解決國土空間信息管理中的關鍵問題，體現出精準、高效、靈活的特點。最后，作為全國首部專門針對國土空間信息的地方性法規，《若干規定》對國土空間信息進行了明確定義，并在法律理論基礎、制度支撐、法規執行和創新應用等多個方面展現出顯著的創新點。這種具有示范性的“廈門實踐”不僅具有地方特色，而且對于全國層面的數據立法和國土空間信息立法與實踐具有一定的借鑒作用。

（一）明確確立國土空間信息定義，鞏固法理基礎

當前國土空間信息概念的界定模糊以及分類不明確在一定程度上限制著國土空間信息的有效管理。廈門市在立法過程中，基于有關法律、上級政策指導和實踐經驗，通過科學論證，提出了國土空間信息的新定義。廈門市依據自然資源部門的職責定位，將國土空間信息明確為包括土地、礦產、森林、草原、濕地、水資源和海洋等實體的全面信息，從而將抽象概念轉變為具體實體。為了滿足全周期管理的需求，國土空間信息的定義被擴展為包含調查監測、評價確權、規劃審批、開發利用以及保護修復等全方位的信息。依據國家關于國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的技術規范，以及福建省自然資源空間數據目錄體系的地方標準，國土空間信息被細致分類為現狀信息、規劃信息、管理信息和其他綜合性信息，為國土空間信息的分層次管理提供了清晰的技術標準，為后續的制度建設打下了堅實的基礎。

（二）構建科學治理系統，加強制度支撐

《若干規定》的核心目標是通過建立廈門市國土空間信息治理的體系結構，促進國土空間信息資源的整合應用，并在此基礎上構建數字化的國土空間治理架構。該規定詳細劃分了政府及其相關部門的具體職責，旨在推動國土空間信息資源的開發與有效利用。該法規規范了國土空間信息的處理流程，包括數據清洗、校驗和核實等關鍵環節，確保了數據匯總、深入挖掘和分析處理的準確性和有效性，確保了全市統一的國土空間底圖、底線和底數的質量和可用性。此外，《若干規定》與《廈門經濟特區數據條例》形成了互補和銜接，明確規定市大數據主管部門與市資源規劃主管部門應共同建設及管理基礎數據庫，同時授權市資源規劃主管部門負責專題數據庫的建設和管理工作。這些制度性安排成為提升城市治理科學化、精細化水平的關鍵環節，為國土空間信息治理提供了有效的保障。

（三）推進國土空間信息全面匯聚，突出互通共享

作為城市空間治理的基石，國土空間信息構成了公共數據資源的關鍵部分。在《廈門經濟特區數據條例》《若干規定》所確立的制度架構之下，廈門市采納并優化了其“多規合一”的實踐經驗，確立了以信息聚合為核心的管理與應用模式，以此推動國土空間信息的互通與共享。

《若干規定》明確了信息清單制度，授予市資源規劃主管部門權力，以編制和調整那些尚未納入全市公共數據資源目錄的國土空間信息清單，并優化了信息搜集與整合的流程。政府部門和公共服務機構根據這一清單進行國土空間信息的搜集和上傳，確保信息有效整合并得到實時更新。為了加強信息的規范化管理，市資源規劃主管部門負責組織相關部門制定國土空間信息的標準規范，要求政府部門和公共服務機構依照這些規范進行實時的信息更新和匯聚，以保障國土空間信息的及時性、精確性和完整性。

目前廈門市建立了自然資源和空間地理基礎數據庫以及專題數據庫。通過國土空間基礎信息平臺建設和“多規合一”改革試點工作的推進，基礎數據庫和專題數據庫已匯集圖層數量668個。這些信息通過國土空間基礎信息平臺和“多規合一”業務協同平臺，為全市436家部門、單位提供二三維一體化的“一張藍圖”和其他國土空間信息的共享應用，支持8 571個項目的策劃和生成，有效促進產業準入、精準招商和地災防御等方面的工作，展示著國土空間信息集成在城市治理中的應用潛力。

（四）推動國土空間信息共享與開放，促進創新應用

創新性地應用國土空間信息對于提高其效用和推進城市空間治理的現代化至關重要，這也是《若干規定》的主要立法目的之一。該法規清晰指出了國土空間信息的開發和使用方向，目的是通過增強其應用能力，支持數字化政府建設，為空間規劃的制定、項目的全周期管理和時空變化的實時監測提供精確的制度依據。為此，《若干規定》倡導各利益相關方積極參與探索和研究國土空間信息領域的先進技術應用。

在立法實踐中，國土空間信息的數字化應用得到了廣泛的推廣和實施。例如，通過閩政通和微信公眾號等平臺，公眾可以方便地進行項目審批申報和查詢；職能部門發布的招商地圖、網址和手冊為投資者提供了詳盡的信息；同時，提供了森林公園、濕地公園、耕地、林地、水資源、海域和海島等自然資源的科普服務工具，以及白鷺、白海豚、栗喉蜂虎等野生動植物的保護信息。此外，導航APP、線上展覽館、城市三維仿真等創新服務的應用，極大地豐富了市民的生活并提高了出行的便利性。這些措施不僅促進了國土空間信息的共享與開放，也為城市空間治理的創新應用提供了強有力的技術支持，展現出國土空間信息在促進社會經濟發展和提高公眾生活質量方面的巨大潛力。

三、對完善《若干規定》的建議

作為廈門市一項具有里程碑意義的地方性立法，《若干規定》在國土空間信息管理領域引入了多項創新性措施，不僅體現了立法的前瞻性，也彰顯了其在實踐中的可行性和有效性。然而，鑒于立法的復雜性，該規定在力求全面的同時，也存在一些細節上未能完全涵蓋的情況。盡管《若干規定》與《廈門經濟特區數據條例》在立法框架上實現了有效銜接，但仍有一些議題需要進一步探討和完善。在此，從四個方面提出完善《若干規定》的建議。

（一）界定《若干規定》和《廈門經濟特區數據條例》在目錄清單編制上的界限

在《若干規定》和《廈門經濟特區數據條例》之間，關于目錄清單編制的界限需要明確劃分。《若干規定》第五條授權市資源規劃主管部門在需要時能夠制定國土空間信息的目錄清單，這可能與《廈門經濟特區數據條例》所設立的全市公共數據資源目錄的集中發布機制產生重疊，尤其是在人口和地名等特定類型的數據管理上，這種潛在的重疊可能會引起數據管理上的混淆和效率問題。鑒于市資源規劃部門在國土空間信息管理方面的專業技術能力，建議對兩個目錄清單之間的關系進行明確劃分。具體而言，應將那些跨部門的、原本非空間化的數據，通過空間化處理后，整合進全市公共數據資源目錄中，這樣的整合不僅能夠確保數據管理的一致性和高效性，還能避免在不同法規之間可能出現的職責不清和管理混亂，從而更有效地利用數據資源，提高數據治理的整體效能。

（二）完善國土空間信息政策標準體系

《若干規定》雖然提及了國土空間信息標準規范的編制，但在數據匯聚、共享、更新、應用及安全等方面缺乏深入的政策和標準討論。建議在立法框架內設立國土空間信息技術管理中心，專注于人工智能等前沿技術在國土空間信息治理中的應用，推動基礎類、平臺類、數據治理類、應用場景類、算法模型類標準的制定，以構建全面支撐國土空間信息治理的標準體系。

（三）探索國土空間信息的開放機制

關于國土空間信息的開放問題，立法實踐中的考慮是由于《廈門經濟特區數據條例》已有規定，所以《若干規定》并未詳細闡述。考慮到高校、科研機構、企業等多方對參與國土空間信息管理的需求，建議構建共建共治共享的開放治理新生態，探索常態化的開放、機制性的開放、無差別的開放，通過科研課題立項、標準研制、獎項引領、組織賽事活動等多種方式，暢通開放參與國土空間治理的渠道，確保各方有效參與國土空間治理。

（四）加強國土空間信息的安全運維保障

因國家已出臺有關網絡安全和信息安全法規，《若干規定》囿于地方立法的局限性，未設立相關規定條款。鑒于國土空間信息的特殊性，大量的信息涉及秘密，建議建立健全數據安全管理等基礎管理制度，加強傳輸（區塊鏈）加密、密鑰管理、隱私計算、脫敏脫密等國土空間信息安全管理技術研發，提高空間數據傳輸和運行效率。因此，如何構建國土空間信息的安全運維機制，著眼于便利使用的角度，推進立法落地實施，需要進一步商榷。

四、結語

廈門市在國土空間信息數字治理領域的創新實踐，形成了有效的治理模式，為國土空間規劃治理體系和治理能力現代化提供了有益的經驗和參考。《若干規定》在《廈門經濟特區數據條例》的基礎上，補充和細化了國土空間信息管理的法律框架，解構與規范了國土空間信息的定義，對國土空間信息匯聚、目錄清單編制、標準規范、創新應用等作出的具體規定，是對廈門市多年來在“多規合一”數據管理與共享實踐經驗方面的深刻總結和經驗提煉。但是國土空間信息的采集生產、匯集更新、共享使用、開放利用等工作在實踐中仍面臨諸多挑戰。在未來的工作中，應當深化對《若干規定》與《廈門經濟特區數據條例》之間界限的理解，進一步完善國土空間信息的政策標準體系，推進國土空間信息開放和安全運維保障的有效實施，從而有效挖掘和利用國土空間信息在自然、經濟、社會和文化等方面的價值，推動城市空間治理向更加精細化、智慧化和現代化的方向發展。

參考文獻：

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［4］唐華，汪洋，周海洋.國土空間信息模型構建研究［J］.自然資源信息化，2022（4）：1-9.

［5］王瑋，趙陽，潘俊鉗，等.基于國土空間信息模型的自然資源“一張圖”數據融合治理探索研究［C］//中國城市規劃學會城市規劃新技術應用專業委員會，廣州市規劃和自然資源自動化中心.智慧規劃·AI賦能：2024年中國城市規劃信息化年會論文集.南寧：廣西科學技術出版社，2024：294-301.

作者簡介：陳彪（1983—），男，漢族，福建仙游人，高級工程師，廈門市規劃數字技術研究中心總工程師，廈門市資源規劃學會副會長，研究方向為國土空間規劃信息化、大數據、自然資源領域管理體制及機制改革。

（責任編輯：王寶林）