20管輸價格“添規”成品油產業增彩

油市風雨中，2024年“成品油消費量達峰”的轉型浪潮撲面而來。其間，全國新能源汽車滲透率突破50%大關，LNG重卡銷量一路狂飆，“油電反轉”速度遠超預期，成品油銷售面臨著更大的經營挑戰。在這樣的背景下，2024年12月3日，國家發改委發布《關于完善成品油管道運輸價格形成機制的通知》（以下簡稱《通知》），對國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱國家管網集團）運營下的跨省成品油管道運輸價格定價辦法進行明確，并于2025年1月1日起正式實施。至此，我國空缺了5年的跨省成品油管道運輸定價辦法正式出臺。

填補5年政策空白

《通知》下發后6天，國家管網集團迎來了5周年的生日。2019年12月9日，國家管網集團帶著行業的期許成立，原本在各自油氣企業負責的部分油氣管網被劃歸到國家管網集團之下，作為獨立運營的主體開始逐步納入到“全國一張網”的管理模式和“X+1+X”的輸送格局中。中國的油氣管網運行迎來了新階段。

新階段需要新的政策指導。除了原油管輸按原來定價辦法外，在國家管網集團成立將近2年后的2021年6月7日，國家發改委頒布了《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（暫行）》。又過了2年的時間，2023年11月28日，國家發改委發布了《關于核定跨省天然氣管道運輸價格的通知》，對國家管網集團經營的跨省（自治區、直轄市）天然氣管道進行了定價成本監審，并據此核定了西北、東北、中東部和西南四個價區的管道運輸價格。至此，國家管網集團運營下備受矚目的天然氣定價問題有了政策的指導。

在這期間，作為我國石油運輸重要方式之一的成品油管道運輸并沒有專門價格指導意見。“國家管網集團成立后，其運營下的成品油管輸定價基本沿用天然氣管道定價辦法，按照‘準許成本加合理收益’的方法核算全網統一的運價率。比如，浙蘇管道和蘇南管道，管輸價格為0.196元/（t·km），按區域內注入點和下載點的具體路徑、距離、運輸量確定管道運輸費用。”中國石油大學長輸管道及油氣物流智能決策研究方向博士后邱瑞說。隨著油氣體制改革的深化，這種基于路徑的一部制定價法存在的問題和局限性日趨明顯，將無法促進成品油市場的健康、穩定發展。

一部制定價法，最主要的特點是只收取管道輸送能力使用費，而不關注管道輸送能力預定費用。這種簡單的收費方式越發不適用中國成品油物流運輸網絡的現實。中國的成品油運輸系統由托運方與承運方構成。托運方是指成品油煉化企業與銷售企業，承運方是指包括管道、鐵路、水路、公路在內的各運輸公司。“而不同于國外網絡結構較為簡單的成品油物流，中國大型石油企業的物流往往多節點、多層級，資源供應與銷售需求區域分布不匹配，成品油物流運輸網絡比較復雜。”石油流通協會研究員鄭凱說，“隨著管網互聯互通、托運方數量增多，一部制定價方式下托運方對最優路徑的競爭將愈加激烈，無法有效提高成品油物流運輸系統各環節的高效銜接。”

近些年，受新能源浪潮的沖擊，成品油管輸量的波動帶來的國家管網集團成品油運輸成本的挑戰，成為完善成品油管道運輸價格形成機制的出臺臨門一腳。特別2024年以來，隨著國內能源消費市場結構的持續調整，能源替代呈現“汽改電”、“柴改氣”等特點，導致成品油需求持續下降。2024年上半年，浙江、江蘇、福建三省基石托運商中石化汽柴油經銷量同比均呈下降態勢。“國內成品油管網負荷率近幾年普遍偏低，局部管道運營甚至出現了成本上的壓力。”鄭凱說。

成品油管道運輸成本確定后，管輸量的多少決定了管道運營的收益。“管輸量越多，越能攤薄成本，收益就越好。但是，成品油消費的達峰，給成品油管道運輸經營帶來了挑戰。”邱瑞說。比如，當前管輸量出現了較明顯的下降趨勢，而運維成本降不下來，導致運營虧算。

這些變化，都亟待出臺一部相應的定價機制來捋順價格關系。于是，《關于完善成品油管道運輸價格形成機制的通知》應運而生。

價格將因地不同

國家管網集團一位不愿透露姓名的負責人表示：“國內經濟建設進入調整期，隨著市場需求的變化，很多區域成品油運輸管道的管輸量呈現下降趨勢，但管道運維的成本居高不下。《通知》的出臺，意味著國家在深化改革進程中已經意識到了這些問題。”據他介紹，管輸費哪怕是一分錢甚至幾厘錢的變動都會影響著收益的巨大變化。此次《通知》下發的對象，除了國家管網集團外，主要面對中國石油、中國石化、中國海油和中國航油，基本上是為他們“量身定制”的。以往由國家主管部門統一調控定價，現在《通知》特別明確管道運輸企業最高準許收入的核定方法，給予管道運輸企業一定的定價主動權。“這意味著管輸企業可以根據當地的管輸量或者其他成品油運輸方式，通過核定最高收益的方式確定當地的管輸費用。”該負責人說。

按照《通知》，今年1月1日后，成品油運輸企業最高準許收入由國家發改委按照“準許成本加合理收益”的原則核定，包括準許成本、準許收益和稅金，并設置最低負荷率要求。當管道實際負荷率低于最低負荷率要求時，相應扣減最高準許收入。其中，準許收益率綜合考慮企業加權平均資本成本、行業發展需要、用戶承受能力等因素確定；最低負荷率根據實際負荷率、公平開放情況、其他運輸方式替代程度等因素確定。

最高準許收入監管周期為3年。每一監管周期開始前，對上一監管周期年度平均管道運輸收入（不包含新投產管道產生的收入）超出最高準許收入的部分進行清算，并在核定最高準許收入時予以扣減。“這一做法可以激勵其通過提高運營效率、降低成本等方式，不斷提升服務質量，增強市場競爭力。”能源戰略專家許磊說。

《通知》不僅給予管網運維企業一定的權限，而且賦予了省級價格主管部門一定的管理權限，確保了全國范圍內成品油管道運輸價格機制的統一性和協調性。國家發改委首次核定最高準許收入前，成品油管道運輸價格暫按油氣管網運營機制改革過渡期價格政策有關規定執行。省級價格主管部門可參照本通知相關規定，管理省內成品油管道運輸價格。“這為地方政府根據本地實際情況，制定更加符合地方特色的價格政策提供了可能。”鄭凱說。

價格由供需雙方協商

跨省管道運輸價格如何確定？這是之前業內外普遍關注的問題。

“之前一部制定價方式下，國家統一采用0.196元/（t·km）的標準進行價格的確定，沒有將各個地方運輸情況的差異納入到影響價格的因素當中。此次《通知》提出了供需協商的辦法，有利于形成成品油管輸價格的區域化特征。”邱瑞說。

根據《通知》，國家管網集團應在不超過最高準許收入的前提下，綜合考慮管道建設運營成本、市場需求情況、替代運輸方式價格等因素，與用戶公平協商確定跨省管道運輸價格。供需雙方應按照充分發揮管道運輸競爭優勢、促進提升管道負荷率的原則進行協商。“這賦予了成品油運輸客戶與管網運輸企業直接協商議價的權利，通過議價成品油銷售企業能在優化配輸及降本增效等方面做出一些有益的探索。”鄭凱表示。

值得注意的是，這種靈活的定價方式跨越了過去的一部制定價法，更加接近兩部制的定價辦法。“新的辦法應該是按照距離分運輸單價進行的。”鄭凱說。

《通知》還要求，相關方面要規范價格行為。這有利于保障成品油運輸企業的合法權益。《通知》規定國家管網集團要自覺維護市場秩序，不得利用市場優勢地位強行推高價格，管道運輸價格已經包含的成本費用，不得以其他名義重復收取、不得對不同經營主體實行價格歧視。同時，國家管網集團可根據國家發改委核定的最高準許收入，與用戶適時協商調整管道運輸價格，每年最多調整一次，并與原有價格水平妥善銜接。首次調整價格時，確實難以協商一致的，由國家發改委按照與管道運輸相同或相近路徑的其他成品油運輸方式中最低價格確定管道運輸價格。“這些都有利于保障成品油運輸企業的合法權益。”許磊說。

而對于其他運輸方式可替代的，《通知》規定管道運輸價格應不高于替代運輸方式價格；對于其他運輸方式無法替代的，管道運輸價格可參照但不高于所在地區或鄰近地區鐵路運輸價格。新建管道運輸價格由供需雙方協商確定，納入下一監管周期統一管理。“這一規定充分考慮了地區差異和運輸方式的互補性，確保了價格機制的公平性和合理性。”鄭凱說。

在國家管網集團高級工程師劉冰看來：“供需雙方協商定價是一個比較簡單操作的方式，需要一些技術標準的配套確定。從一些管道運維有著上百年經驗的國家來看，后續我們需要對這方面出臺相關的文件進行細化，并完善《管道經濟運行規范》等相關技術標準。比如，美國是政府監管+技術標準（API標準）+行業協會三方面每兩年根據平均社會生產效率水平、行業平均成本核定最高價和最低價，確定定價范圍的。這種規定會促進技術進步和降本增效，更加細致科學。”

需要更詳細的配套解釋

由無到有，《通知》的出臺開始逐步理順國家管網集團成立后成品油管輸的定價機制。成品油管道運輸作為連接油源與消費市場的關鍵紐帶，價格機制的合理性和透明度直接影響到石油資源的優化配置和市場的公平競爭。完善成品油管道運輸價格形成機制，不僅是深化石油天然氣市場體系改革的必然要求，而且是推動能源行業高質量發展的關鍵一環。“《通知》既體現了市場導向的改革精神，又兼顧了各方利益，找到了一個制衡點，有助于形成更加合理、透明的價格體系。”劉冰說。鮮明的彈性監管的原則，能夠更好地適應市場變化，提升運輸效率和經濟性。“但在實際的運行中，還需要更為詳細的配套政策、解釋。”劉冰說。

在他看來，《通知》中的方式方法簡單易操作，有利于在監管方、運營方和用戶方人員業務能力還不高時作為過渡政策使用。但在具體落實的過程中，需要考慮對具體方式方法中更詳細的解釋或者配套辦法。比如對“準許成本”形成機制的解釋，沒有提及操作費、管理費、維護維修費等構成的“現金成本”的核定原則及約束機制，僅提及“企業加權平均資本成本”和“稅金”等財務成本等。這些還有待于在具體落實中，形成合理的辦法。

《通知》中指出：“對于其他運輸方式可替代的，管道運輸價格不高于替代運輸方式價格；對于其他運輸方式無法替代的，管道運輸價格不高于所在地區或鄰近地區鐵路運輸價格。”在邱瑞看來，這項規定在具體實施中要考慮當地的運輸基礎條件。比如，在只適合管網運輸的成本較高的運輸地區，這項和其他運輸方式價格掛鉤的條款就不利于激發國家管網集團的積極性。在劉冰看來，鑒于管輸的客觀情況是一般情況下駁船運輸成品油成本比管道運輸低。運距超過 1000 公里后，鐵路運輸成品油成本低于管道運輸成本。這條規定在具體落實的時候，就需要雙方協商確定好。

一個辦法的出臺，總要在現實的情況中反復檢驗。但不論如何完善調整，總會與當前中國成品油市場的發展程度切合。正如出臺的《通知》中開篇提到的那樣，機制的形成是為了進一步深化石油天然氣市場體系改革的決策部署，提高成品油管道運輸效率，保障成品油穩定供應。這是成品油管輸定價最本質的出發點。

責任編輯：周志霞