增量財政政策的積極效應與發力方向

摘要：當前經濟面臨有效需求不足、外部環境不穩定等多方面的壓力。黨中央對經濟形勢精準把握，逐步推出一系列增量財政政策，使社會信心有效提振，經濟明顯回升。2025年，面對依然存在的挑戰，我國將實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，使政策“組合拳”發揮更加有效的作用。本文對增量財政政策的積極效應與發力方向進行了詳細分析。

關鍵詞：增量財政政策 有效需求 地方政府債務 專項債 市場信心

增量財政政策的背景和必要性

近年來，我國經濟正處于結構調整、轉型升級的關鍵時期，新舊動能轉換存在陣痛，內部有效需求不足，外部環境中的不穩定因素增加。為了有力提振市場信心、推動經濟持續回升向好，我國逐步推出一系列增量財政政策。

2024年7月30日召開的中共中央政治局會議指出，宏觀政策要持續用力、更加給力，要實施好積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加快落實已確定的政策舉措，及早儲備并適時推出一批增量政策舉措，用好超長期特別國債支持“兩重”“兩新”1工作。9月26日召開的中共中央政治局會議針對下一步經濟工作，強調要有效落實好存量政策，加力推出增量政策，進一步提高政策措施的針對性、有效性。9月29日，國務院常務會議研究部署了一攬子增量政策落實工作。10月8日，國新辦召開新聞發布會，全面解讀一攬子增量政策。10月12日，國新辦再次召開新聞發布會，財政部介紹“加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質量發展”的相關情況。12月11日召開的中央經濟工作會議明確了要實施更加積極的財政政策，圍繞財政赤字、財政支出、超長期特別國債、專項債等政策作出積極部署。一系列增量財政政策是基于當時面臨的挑戰推出的重大戰略舉措，有其現實的

必要性。

（一）國內經濟增長放緩

國內經濟增長速度有所放緩，對逆周期調控的需求更加迫切。2024年前三季度，我國國內生產總值（GDP）達到94.97457萬億元，同比增長率為4.06%，低于2023年同期

的4.91%。

（二）國內企業在生產經營方面面臨諸多挑戰

國內企業整體經營效益正承受一定程度的壓力，生產經營環境面臨諸多挑戰。據萬得（Wind）數據，2024年前三季度，A股整體業績持續在低位徘徊，全部A股、A股非金融板塊的營業收入同比增速分別為-0.87%、-1.65%，其歸母凈利潤的同比增速分別為-0.53%、-7.18%。

（三）地方財政壓力與債務風險凸顯

地方政府近年來面臨困境，房地產市場增速下降、隱性債務和融資平臺債務壓力增大，財政收支緊平衡。財政部數據顯示，2024年前三季度，全國政府性基金預算收入和支出分別同比下降20.2%、8.9%。國有土地使用權出讓收入作為政府性基金預算收入的重要部分，自2021年達到8.7051萬億元后持續下滑。國有土地使用權出讓收入的下滑以及全國政府性基金預算的收支失衡，對地方財政產生了較為顯著的影響。地方政府廣義債務余額逐年累積，存在債務風險化解的

需求。

（四）國內市場有效需求不足

1.居民消費動力不足

國家統計局數據顯示，2024年前三季度消費者信心指數分別為89.13、86.93、85.83，呈現下滑趨勢，這一現象暗示著消費者信心漸趨弱化。同期社會消費品零售總額達35.3564萬億元，同比增長3.3%，但增幅有所回落。居民消費意愿下降，消費動力不足，消費市場的熱度有所降溫。

2.全社會投資放緩，制造業面臨收縮

近年來，全社會固定資產投資額的增長速度出現波動，部分時期增長放緩。2023年全社會固定資產投資額達到50.9707萬億元，雖同比增長2.8%，但增速減緩（見表1）。這表明企業對未來市場需求預期不高，不愿意進行大規模投資。在生產方面，2023年及2024年前三季度的制造業采購經理指數（PMI）出現下降，且大部分月份低于50%的榮枯線，制造業面臨生產收縮。

（五）房地產市場相關數據下降

國家統計局數據顯示，2024年前三季度，全國商品房銷售面積和銷售額分別同比縮減17.1%、22.7%。同期，全國房地產開發投資完成額同比下降10.1%。房地產市場需求相對不足，開發和投資處于較低水平的運行狀態，企業投資積極性不高。

綜上，著眼未來中長期發展，適時推出增量財政政策，對實現穩預期、強信心目標意義重大。這一方面可以有效化解地方債務風險，使地方政府能將更多資源與精力投入經濟發展規劃；另一方面還可以向市場釋放政府積極穩金融的強烈信號，穩定企業與居民預期，提振市場信心，激發市場活力，推動經濟步入良性循環。

我國經濟長期向好的基本面穩固，宏觀政策具備較大調控空間，特別是財政政策，中央財政在舉債和提升赤字方面仍有較大空間。因此，我國有條件進一步加大積極財政政策力度，以應對經濟發展中的挑戰，增強經濟韌性。

增量財政政策主要舉措和初步成效

（一）增量財政政策主要舉措

此次一攬子增量政策主要涵蓋以下幾方面：加力支持地方化解政府債務風險、通過發行特別國債為國有大型商業銀行補充核心一級資本提供支撐、推動并支持房地產市場實現止跌企穩、加大對重點群體的支持與保障力度等，除此之外，其他政策工具也正在研究中。其中，化解地方政府隱性債務和支持房地產市場止跌回穩政策最為社會各界關注。

1.化解地方政府隱性債務

此次實施的大規模債務置換措施，標志著我們的化債工作思路發生了根本性轉變，即從“化債中發展”轉向“發展中化債”。2024年11月8日，經全國人大常委會批準的一攬子化債方案出臺，直接為地方化債增添巨大資源，打出了化債“組合拳”。此次化債形成了規模空前、覆蓋范圍最廣的一攬子化債方案，其覆蓋范圍從著重關注高風險地區拓展至所有地區，從隱性債務化解試點延伸到各級政府及所有隱性債務，這種整體性規劃有利于全面“排雷除爆”。此次化債工作的重點逐漸從單純的風險防范過渡到風險防范與促進發展并重的新階段，有助于構建與高質量發展相契合的政府債務管理體系。

2.促進房地產市場止跌回穩

“促進房地產市場止跌回穩”是一攬子增量政策的施力重點之一。政策中明確規定了要采取系統性綜合措施，對商品房建設嚴控增量、優化存量、提高質量，并主要基于以下三個方面。

其一，允許專項債券投入土地儲備，支持地方政府運用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，在確有必要地區還可用于新增土地儲備項目。其二，支持存量房收購事務，優化保障性住房供應體系。充分利用專項債券收購存量商品房，將其轉化為各地的保障性住房儲備，并持續高效利用保障性安居工程補助資金。其三，及時優化完善相關稅收政策，加快研究對普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅、土地增值稅政策的調整方向。

（二）初步成效

1.有效緩解地方政府債務壓力

本輪化債政策有效緩解了地方政府及城投企業面臨的償債壓力和地方流動性風險，解決了地方政府的“燃眉之急”。從短期來看，一方面，政策顯著減少了隱性債務規模，幫助地方政府擺脫債務包袱，實現“輕裝上陣”；另一方面，此舉優化了地方政府的債務結構，降低了地方政府的融資成本。從中長期來看，本輪化債政策增強了地方發展動能，為地方政府釋放資源空間、拓展政策操作空間、節省時間和精力，使其更好地謀劃經濟發展、改善民生、促進經濟結構優化和轉型，為地方經濟發展注入新的活力。

2.有效激發內需潛力

一是大宗商品消費持續擴大。“兩新”推動大宗商品消費持續擴大，2024年7月以舊換新政策出臺后，8—12月消費品銷售額增速顯著提升。國家統計局數據顯示，全年消費品以舊換新政策整體帶動相關產品銷售額超1萬億元。其中家電及音響器材類、汽車類、家具類消費品成為拉動消費品零售總額的主力。同年12月社會消費品零售總額為4.7172萬億元，同比增長3.7%（見圖1）。市場銷售持續增加，未來一攬子增量政策對消費的提振作用將繼續釋放。

二是有效投資不斷擴大。在“兩重”“兩新”建設和大規模設備更新政策的作用下，有效投資不斷擴大。2024年制造業投資同比增速為9.2%，預計2025年制造業投資仍將在政策推動下保持較高增速。化債政策的出臺對基建投資起到了一定的支撐作用，2024年基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增長4.4%，增速雖然相對較低，但特定領域如水利管理業、航空運輸業和鐵路運輸業等都保持了較高的增長速度。

整體來說，“兩重”“兩新”政策有效帶動了相關產業的消費和投資，釋放了市場的潛在需求，給經濟的內生動能帶來積極改善。

3.有效穩定了市場預期

制造業PMI自2024年10月后持續回升，當月環比增長0.4個百分點（見圖2）。從結構上看，內外需新訂單和新出口訂單均出現回升，政策的出臺不斷穩定了制造業企業持續擴張生產的信心，生產指數連續4個月擴張，服務業景氣度處于擴張區間，穩增長政策持續落地顯效。

4.推動經濟企穩回升

2024年10月狹義貨幣供應量（M1）同比增速在經歷了9個月的連續下降后首次回升，M1與廣義貨幣供應量（M2）同比增速的剪刀差有所縮小（見圖3），資本活躍程度有效提高。

伴隨政策效應加快釋放，2024年第四季度經濟增速明顯回升。根據國家統計局數據，當季GDP增速為5.4%，環比增長1.6%。全年GDP為1349084億元，按不變價格計算，比上年增長5.0%。

2024年12月11日召開的中央經濟工作會議強調了一攬子增量政策，使社會信心有效提振，經濟明顯回升。在新的一年，政策窗口期仍在持續，依然會對市場預期產生積極的影響。

未來財政發力方向建議

2025年我國經濟運行仍然面臨著不少挑戰。國際方面，外部環境錯綜復雜，大國競爭與博弈日益激烈，地緣政治沖突加劇。雖然全球進入降息周期，對緩解全球經濟下滑壓力起到一定作用。但中美貿易摩擦具有巨大不確定性，關稅和各種貿易壁壘限制增多，對我國的出口和相關制造業投資帶來一定的挑戰。

國內方面，一是房地產和股市的波動可能繼續對消費和投資產生外溢效應，使居民的大額及日常消費降低，投資者也會因為市場不確定性的增加而減少投資。二是部分行業“內卷式”競爭問題加劇，產品價格下跌，居民和企業對市場的信心有待進一步提振。三是化債過程中可能會出現局部收縮效應，地方政府的公共投資、城投企業的業務量及金融機構的信貸規模等都可能受到影響。

因此，2025年中國經濟工作應著眼于大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求，實施更加積極的財政政策，使政策“組合拳”發揮更大的作用。本文提出如下政策建議。

（一）提高財政赤字率，安排更大規模政府債券

在舉債安排上，第一，可以適當提高赤字率，如3.5%～4%。當前我國政府債務水平不高，政府債務風險可控，仍具有較大的舉債空間。第二，超長期特別國債發行規模可以考慮在原有基礎上有更大規模的增加，如2萬億元左右，用于支持“兩重”“兩新”項目。銀行補充核心一級資本的特別國債規模可增加1萬億元左右。第三，地方政府專項債券額度可以較大幅度增加，如5萬億元左右。除部分額度用于化解隱性債務風險等外，主要用于項目投資建設，同時加強專項債管理，繼續實施早發行、早使用、早見效模式，使專項債在穩增長、促發展和穩預期等方面發揮更好的作用。第四，化債中還需要貨幣政策的聯動配合，可以進行1～2次降息降準，加大國債買賣、逆回購等操作力度，共同推動地方債務置換順利進行。

（二）優化支出結構、強化精準投放

在支出結構上，加大中央對地方轉移支付規模，轉向消費與投資并重，加大對消費的支持力度。特別是要在著力抓好穩定和擴大就業、健全社會保障體系、提高居民收入、繼續優化支出結構的同時，把促消費與惠民生結合起來，完善消費體制機制、加大政策性資金支持力度，進一步激發城鄉居民消費潛力。

第一，堅持黨政機關過緊日子，嚴格控制一般性支出，加大教育、就業、醫療、養老、社會保障等方面的民生保障和改善力度，切實保障特定群體、困難群體的權益。適當提高基本養老金、醫保財政補助標準，可以加大對特定群體的幫扶力度，提高其抗風險能力。

第二，在科技創新方面，加強對中小微企業、高新技術企業的扶持，鼓勵中小微企業進行技術創新和產品優化，提高財稅優惠、財政補貼、政府采購、政策性擔保、財政貼息等方面的扶持政策，大力發展新質生產力。

第三，在消費方面，進一步加大消費品以舊換新的政策力度，擴寬涉及產品的種類和品牌，優化補貼申報流程。

第四，積極擴大有效投資，合理安排債券發行，提高專項債用途和用作資本金比例，通過政府投資有效帶動更多的社會投資。要推動零基預算2改革落地見效，促進政策在各個部門之間的協調與資金的整合。同時，績效管理應貫穿于預算編制、執行和監督的整個流程，確保所有支出都接受績效評估，對未達預期效果的進行問責。

（三）繼續用力做好重點領域風險防范化解工作，大力支持房地產健康發展

落實化債政策，緩解地方財政壓力，增強經濟發展動能，同時，將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，加快地方政府融資平臺改革轉型。為支持房地產健康發展，可以加快出臺房地產稅收類的支持政策，推出專項債券用于回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房等，以緩解房地產企業的流動性壓力。

（四）加強政策協同、預期管理，深化機制改革，更好發揮財政政策作用

增量政策要在充分尊重市場運行規律的基礎上，科學、精準、適度地界定作用范圍和政策力度，旨在提振市場主體信心和增強市場主體活力。在評估宏觀政策取向的一致性時，既要加強財政、貨幣、產業、區域、科技等政策協調，關注政策措施的全面整合和協同，也要考慮社會、文化、教育等非經濟政策，確保方向一致，凝聚合力。建立健全政府與各類企業常態化溝通交流機制，及時回應公眾關切的重大問題，將短期管理與長期引導相結合，在經濟增長和預期改善之間形成良性循環。

同時，進一步深化財政、金融、國有資產等體制機制改革，加快建立健全與中國式現代化相適應的財政制度。政府債務管理體系和化解地方債風險長效機制要與高質量發展相匹配。進一步加強績效管理、創新財政支出方式，用好國債、專項債、預算內投資、財政獎補資金、財政貼息、政府性融資擔保、產業引導基金等工具，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

綜上所述，目前我國債務風險可控，經濟長期向好的基本趨勢沒有改變，宏觀政策有較大回旋余地，尤其是中央財政的舉債空間和赤字提升空間還很大。伴隨著一系列更加積極的增量政策的逐步落實，預計我國經濟將保持穩中向好的發展態勢。

參考文獻

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