更加積極的財政政策下國債如何發力

摘要：2024年召開的中央經濟工作會議提出要實施更加積極的財政政策。國債是聯通財政政策與貨幣政策的重要紐帶。通過增發超長期特別國債可以提振市場信心，穩定社會預期，拉動社會投資和消費。建議加強國債資金使用管理，發揮多方面政策“組合拳”的協同效應，共同為經濟高質量發展提供有力保障。

關鍵詞：更加積極的財政政策 國債 政策協同 逆周期調節

2024年召開的中央經濟工作會議提出“要實施更加積極的財政政策”“提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力”“增加發行超長期特別國債，持續支持‘兩重’項目和‘兩新’政策實施”“要打好政策‘組合拳’”等。

筆者認為，2025年更加積極的財政政策體現在更加主動、更加給力、更加靈活等多個方面。其中，赤字率提高不僅體現了政策力度的變化，更傳遞出政府穩定經濟的堅定決心和信心，也體現出我國在宏觀政策調控上更加強化財政政策跨周期、逆周期的調節作用。作為重要的財政政策工具，國債在逆周期調節下體現政策方向的作用將愈發明顯。第一，增發超長期特別國債預計將成為2025年及之后一段時間財政政策的重要發力點，將為國家“兩重”項目建設和“兩新”政策實施提供有力保障。第二，國債具有“財政—貨幣”雙重屬性，是聯通財政政策與貨幣政策的重要紐帶。更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策相互配合，將增強逆周期調節效果。此外，加強財政與產業、區域等政策的配合，將進一步提升我國宏觀經濟治理水平和治理能力，更加凸顯我國的制度優勢。

鼓勵更加積極的財政政策下的國債增發

（一）我國國債市場規模為財政政策實施提供了空間

2018—2024年，我國國債發行量總體顯著增大（見圖1）。我國政府負債率較低，未來還有較大的舉債空間。從國際比較來看，我國政府負債率顯著低于主要經濟體和新興市場國家1。根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末二十國集團（G20）國家平均政府負債率為118.2%，七國集團（G7）國家平均政府負債率為123.4%。同期，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，政府負債率為67.5%。根據財政部網站公布的數據，2024年我國債務付息支出約為1.29萬億元，僅占全國一般公共預算支出的4.52%。

近年來，隨著積極的財政政策持續發力，我國國債發行期限趨于多樣化（見表1）。自2023年以來，隨著市場利率下行，市場機構對長期國債的需求增加。根據筆者統計2，我國10年期以上（不含10年期）國債發行規模占比已由2023年的7.95%上升至2024年的11.28%。2024年，我國發行了多輪超長期特別國債3，市場反響熱烈，其發行規模占比為10.58%。我國國債期限結構趨于多樣化，預計未來市場將有更多的投資選擇，前景廣闊。

（二）我國國債融資成本和融資風險“雙低”

從我國國債收益率走勢來看，近年來，10年期國債收益率總體呈下行趨勢（見圖2），發行國債有利于政府降低融資成本。從防風險的角度看，我國國債具有良好的政府信用，發行成功率高，安全性高，在國內和國際市場上均有旺盛的需求，融資風險低。在此情況下，適當增發國債能夠在滿足市場投資需求的同時，有效擴大政府融資規模，優化中央和地方政府債務結構，為穩增長、調結構提供更多支撐。

（三）增發超長期特別國債有助于提振市場信心，提升投資活力

我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，經濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。從居民儲蓄來看，我國居民儲蓄水平較高。根據中國人民銀行發布的《2024年金融統計數據報告》，2024年，人民幣存款增加17.99萬億元，其中住戶存款增加14.26萬億元。在經濟發展提質增效期，較高的居民儲蓄需要得到釋放。從我國金融市場來看，保險、理財、基金等非銀行金融機構資金充裕，對超長期國債需求比較旺盛。實施更加積極的財政政策、增發超長期特別國債有助于提振市場信心和預期，拉動社會投資和消費，進一步提升市場投資活力，發揮“四兩撥千斤”的作用，為未來經濟高質量發展奠定扎實基礎。

加強國債資金使用管理

（一）強化國債資金全生命周期管理

為確保財政政策落實，高質量推動國家重大舉措落地見效，政府部門需要加大支出強度，加快支出進度，強化資金的精準投放，其中加強國債資金使用管理至關重要。這需要建立全生命周期管理制度，加強監督反饋，切實保障政策落到實處。第一，在項目申報階段，扎實做好項目謀劃、儲備等前期工作，加強項目必要性、可行性、收益性評估，公平、嚴格地進行篩選，提高財政支出規劃的科學性，保證項目投資質量。第二，在項目建設過程中，強化對項目實施和資金使用的全流程監管，設立階段性績效目標，保證項目建設穩步推進。第三，在項目建成后的運營期間，對項目實施效果及時評估，并根據評估結果適時對國債資金使用進行相應調整、優化，實現滾動式管理，提高資金使用效益。

（二）發揮國債資金作為資本金使用效果

2024年12月，國務院辦公廳發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號），提出擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍。建議在超長期特別國債資金使用管理方面借鑒該做法，將國債資金作為支持國家“兩重”項目資本金。第一，可以降低“兩重”項目建設投資門檻，緩解地方財政可能存在的支出壓力大、資金難以到位等狀況。第二，超長期特別國債具有期限長的特點，能夠更好地發揮資金的撬動作用，以政府投資帶動更多社會資本投入，穩定和擴大民間投資，讓民間投資進得來、能發展、有作為，加快推動“兩重”項目建設。

發揮多方面政策“組合拳”的協同效應

（一）進一步提升財政與貨幣政策的協同配合效果

為了更好地促進經濟發展，我國實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，二者相互配合，共同實現投資擴大和消費潛能釋放。國債作為聯通財政政策與貨幣政策的重要紐帶，既是政府實施財政融資的重要保障，又可以為貨幣政策提供操作工具，其“財政—貨幣”的雙重屬性應當更好地發揮。這需要有效發揮國債的宣示效應，持續穩定社會預期，不斷鞏固和增強經濟回升向好態勢。

增發超長期特別國債釋放出積極信號，有效提振了市場和公眾信心，具有很強的宣示效應。政府借助國債有效拓展了財政政策操作空間，在保證財政可持續循環的同時，引導更多資金、資源支持實體經濟。貨幣政策靈活適度、精準有效，注重保持合理的流動性，合理引導和穩定社會預期，推動社會融資成本穩中有降，為財政政策實施提供了良好的貨幣金融環境。財政與貨幣政策協調統一，共同增強逆周期調節效果

（見圖3）。建議進一步加大國債發行宣傳力度，持續加強預期管理，充分與市場溝通，充分動員市場力量，凝聚多方共識，進一步發揮好國債資金的輻射帶動作用，引導激發更多信貸資金和社會資本投資，擴大國內需求，持續推動經濟實現良性循環。

（二）加強財政與產業、區域等政策的配合

“兩重”項目和“兩新”政策實施領域是超長期特別國債的重點支持領域。從2024年實施情況來看，在各有關部門的協同配合和共同努力下，增發超長期特別國債政策成效明顯，有效激發了消費活力，拉動了投資增長，促進了產業升級，支持了綠色轉型，有力支撐了全年經濟增長。2025年1月，國家發展改革委、財政部發布《關于2025年加力擴圍實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知》（發改環資〔2025〕13號），要求“加力推進設備更新”“擴圍支持消費品以舊換新”。筆者預計相關部門后續將出臺更多、更優惠的支持政策和實施細則。

為強化政策統籌，建議繼續加強組織領導，加強財政與產業、區域等政策的配合，持續完善頂層設計，充分調動各方的積極性和主動性，各司其職，有效銜接，把握節奏，扎實推進。第一，抓好各項政策出臺的窗口期，廣泛征集民眾的意見和建議。第二，持續強化經濟形勢和政策宣傳解讀，將國家惠民政策送到千家萬戶，不斷提升政策透明度，及時回應社會關切。第三，加強調研和指導，建立有效的溝通機制，協調解決政策執行中的難點和堵點問題，實現信息共享。第四，規范市場秩序，加強監管，使相關主體能夠公平地享受政策福利。第五，加強政策執行的跟蹤評估，及時總結并適時優化完善。

參考文獻

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