如何破解中小企業(yè)“要賬難”

廣東省法院2024年執(zhí)結(jié)拖欠中小企業(yè)賬款案件8.9萬件，追回款項76億元；自2024年5月底專項執(zhí)行行動以來，截至2024年底，陜西法院執(zhí)結(jié)拖欠中小微企業(yè)賬款案件1.9萬余件，執(zhí)行到位金額73.53億元……歲末年初，各地法院清理拖欠中小企業(yè)賬款的成績單陸續(xù)出爐。如何有效保障中小企業(yè)款項支付這一重要問題再受關(guān)注。

近年來，中央和地方通過政策引導(dǎo)、制度保障、監(jiān)督檢查等多措并舉，形成了保障中小企業(yè)款項支付的強大合力，在以法制化解決中小企業(yè)應(yīng)收賬款拖欠問題上，更是采取了重要舉措。

2019年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》發(fā)布，提出要“建立清理和防止拖欠賬款長效機制”，并“加快及時支付款項有關(guān)立法”。2020年，《保障中小企業(yè)款項支付條例》（簡稱《條例》）頒布并施行，展現(xiàn)出政府保護中小企業(yè)合法權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境的決心。然而，自《條例》實施至今已超過4年時間，其起到的實際效果卻并不及預(yù)期。工信部于去年4月公布《保障中小企業(yè)款項支付條例（修訂草案征求意見稿）》（簡稱“修訂草案”）并向社會征求意見。

立法仍待完善

在保障中小企業(yè)款項支付方面，目前我國已經(jīng)初步構(gòu)建起相關(guān)的制度框架。首先，《民法典》《民事訴訟法》明確了合同履行規(guī)則和違約責任，為債權(quán)債務(wù)關(guān)系清理提供了規(guī)范。

其次，《中小企業(yè)促進法》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》針對政府和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項問題進行了更具指向性的規(guī)定。其中，《中小企業(yè)促進法》在第53條規(guī)定，國家機關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠中小企業(yè)的貨物、工程、服務(wù)款項；中小企業(yè)有權(quán)要求拖欠方支付拖欠款并要求對拖欠造成的損失進行賠償。

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》也有類似規(guī)定，并要求縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當加大對國家機關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場主體賬款的清理力度，并通過加強預(yù)算管理、嚴格責任追究等措施，建立防范和治理國家機關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場主體賬款的長效機制。

不過，在對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院院長馮輝和博士研究生張藝看來，上述這些法律規(guī)范難以及時、有效、實質(zhì)性地解決中小企業(yè)款項支付問題，尤其是“執(zhí)行難”這一困擾整個民商事債權(quán)債務(wù)關(guān)系的頑疾。

基于此，前述2020年出臺的《條例》試圖通過限定最長付款期限、提高逾期利息、公開債務(wù)人違約信息、對債務(wù)人實行失信懲戒等方式予以應(yīng)對。作為首個專門保障中小企業(yè)款項支付的行政法規(guī)，《條例》被業(yè)界期待能有效解決中小企業(yè)被拖欠賬款的問題，但實際效果并不樂觀。

馮輝和張藝在一篇公開的學(xué)術(shù)文章中指出：“盡管（《條例》）能夠起到保護弱勢群體，約束和懲戒債務(wù)人的行政執(zhí)法效果，但是在化解民事執(zhí)行難，提高債務(wù)人對中小企業(yè)款項支付能力的民事權(quán)益救濟效果上，并未觸及問題的根本。”

張藝表示，目前《條例》在實踐中主要表現(xiàn)出三大不足之處，首先是沒能很好地達成立法的預(yù)期效果。“從各地公開的審計報告中可以看出，中小企業(yè)被拖欠賬款的問題依然普遍，甚至有些地方應(yīng)收賬款規(guī)模不降反增，還出現(xiàn)了‘連環(huán)欠’現(xiàn)象。”

其次，《條例》規(guī)定的保障支付工具與相關(guān)司法解釋存在不協(xié)調(diào)之處。比如，對最長付款期限的規(guī)定，《條例》突破了意思自治原則而設(shè)定了最長付款期限，試圖對債權(quán)清償予以事前規(guī)制，但這一規(guī)定對大型企業(yè)的約束力有限，也很容易被機關(guān)和事業(yè)單位所規(guī)避。再比如，對逾期利率的規(guī)定，《條例》的規(guī)定與其他法律規(guī)范之間存在不一致。

再者，《條例》的執(zhí)法力度不足，很多具體條款沒有得到嚴格落實。張藝表示，對比修訂草案與現(xiàn)行條例，一大改進就是在監(jiān)督和懲戒機制方面。在加強信息披露方面，修訂草案要求地方政府和大型企業(yè)定期地報告拖欠情況，規(guī)定上市公司中的大型企業(yè)應(yīng)將相關(guān)信息納入年度報告等信息披露文件中，并要求，上市公司中的大型企業(yè)未按照本條例的規(guī)定在年度報告等文件中履行信息披露義務(wù)的，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法處理。

修訂草案還明確了不履行及時支付中小企業(yè)款項義務(wù)情節(jié)嚴重或者造成嚴重不良社會影響的機關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)將會受到的限制。

修訂草案同時新增對主要責任人的問責規(guī)定，即縣級以上人民政府建立督查制度，對及時支付中小企業(yè)款項工作進行監(jiān)督檢查，對工作推進不力的下一級人民政府、單位的主要負責人進行約談。

此外，修訂草案為完善投訴與救濟機制、強化對嚴重拖欠款項行為的處罰力度、解決關(guān)聯(lián)企業(yè)規(guī)避責任的問題等制訂了新的要求。特別新增一項內(nèi)容，即大型企業(yè)的控股子公司采購貨物、工程、服務(wù)支付中小企業(yè)款項，參照大型企業(yè)適用本條例。

張藝指出，這項規(guī)定主要針對實踐中大型企業(yè)本身不與中小企業(yè)簽訂合同，轉(zhuǎn)而讓其下屬的關(guān)聯(lián)子公司進行業(yè)務(wù)往來的情形，進一步彌補了現(xiàn)實規(guī)則中存在的漏洞，能夠更好地維護中小企業(yè)的合法權(quán)益。

提高債務(wù)人的清償能力才是根本

“只要將現(xiàn)行條例執(zhí)行到位，問題就能得到一定程度的解決。”長期參與建設(shè)工程案件仲裁糾紛解決工作的仲裁員朱永超指出，在關(guān)乎市場主體之間的交易層面，想要通過司法進行干預(yù)，產(chǎn)生好的效果是非常困難的。“對大型企業(yè)來說，它們在和中小企業(yè)交易的過程中，優(yōu)勢地位很明顯，可以想盡辦法規(guī)避《條例》中的很多規(guī)定。”這種情況并不能純粹利用法治手段進行整治。

2024年8月，最高人民法院研究制訂的《關(guān)于大型企業(yè)與中小企業(yè)約定以第三方支付款項為付款前提條款效力問題的批復(fù)》（簡稱《批復(fù)》）正式施行，主要針對大型企業(yè)在建設(shè)工程施工、采購商品或者服務(wù)等合同中，與中小企業(yè)簽訂以第三方支付款項作為付款前提的“背靠背”條款而引發(fā)相關(guān)款項的支付糾紛，宣告了大型企業(yè)和中小企業(yè)間“背靠背”條款的無效。

《批復(fù)》積極響應(yīng)了保障中小企業(yè)合法權(quán)益的政策，頗受業(yè)界關(guān)注，被認為將在建筑工程領(lǐng)域引起一系列影響。但朱永超擔心，《批復(fù)》在后續(xù)司法實踐中并不能起到良好的長期效果。

他表示，現(xiàn)行的《條例》中，對于大型企業(yè)的付款條件、付款期限等，均有著明確的規(guī)定，但這些規(guī)定在司法實踐中卻很難執(zhí)行到位。即使大型企業(yè)對中小型企業(yè)的“背靠背”條款已經(jīng)無效，大型企業(yè)仍然可以通過設(shè)置其他變種條款，比如將債權(quán)轉(zhuǎn)讓給中小企業(yè)，繼續(xù)轉(zhuǎn)嫁風險。并且，現(xiàn)在出現(xiàn)大量的向下游企業(yè)付款不能，并不是總包企業(yè)出于故意，而是總包企業(yè)也沒有從上游拿到錢。

張藝指出，從《經(jīng)濟法》的視角來看，提高債務(wù)人的清償能力才是解決執(zhí)行難問題的根本。可以通過其他方法降低、分散和化解債務(wù)人事后不能清償?shù)娘L險，通過市場機制尋找增強債務(wù)人清償能力的方法，從而在中小企業(yè)款項支付保障上實現(xiàn)制度協(xié)同。

“與其強制規(guī)定機關(guān)、事業(yè)單位及大型企業(yè)在及時支付中小企業(yè)款項上的法律義務(wù)，不如在便利判決執(zhí)行、拓展中小企業(yè)融資渠道、完善商業(yè)保理等方面加強制度供給。”張藝表示，如果這些手段能夠被納入到現(xiàn)有的法律體系中，將更接近于采取整體治理的思路應(yīng)對中小企業(yè)被拖欠賬款的問題，而不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

此外，專家還建議，要注重完善對中小企業(yè)的司法救濟渠道，在司法實踐中真正做到平等對待中小企業(yè)。

（摘自《第一財經(jīng)日報》安然然）