美國儲貸危機的應(yīng)對及啟示

黨的二十大報告指出，“我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，各種

‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時可能發(fā)生”，要“強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。”習近平總書記要求金融系統(tǒng)按照“穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準拆彈”的基本方針，強調(diào)抓好風險處置工作，“切實擔起責任、強化監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”。2023年中央經(jīng)濟工作會議提出“要持續(xù)有效防范化解重點領(lǐng)域風險，要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機構(gòu)等風險”。這些重要部署，為新時代穩(wěn)定金融體系、處置金融風險、維護人民福祉提供了重要指南。

一段時間以來，恒大、碧桂園等大型地產(chǎn)企業(yè)頻頻爆雷，成為引發(fā)局部性、系統(tǒng)性金融風險的隱患，也是可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。而以上問題的解決，一方面要針對中國經(jīng)濟，特別是針對我國困境地產(chǎn)的產(chǎn)生根源和可能的紓解方式，開展細致深入的調(diào)查研究；另一方面，鑒于我國房地產(chǎn)業(yè)的市場化時間較短，且規(guī)模和價格持續(xù)上行，總體尚未經(jīng)歷一個完整的周期，天然存在著經(jīng)驗不足、制度欠缺、投資方式相對比較簡單、現(xiàn)有的辦法效果尚待檢驗等問題，需要充分借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)。盡管美國和中國基本經(jīng)濟制度在根本上存在差異，法律體系也存在不同，但美國房地產(chǎn)市場化歷史久、經(jīng)歷周期多、制度相對完善、實施效果得到了市場和時間的驗證。

1923年以來，美國房地產(chǎn)業(yè)先后遭受3次危機洗禮，其針對因危機產(chǎn)生的房地產(chǎn)問題處置構(gòu)建的一系列制度安排和配套措施，在實施過程中績效各異：有的成果斐然，為日后紓解危機提供了成功經(jīng)驗借鑒；有的則收效甚微甚至埋藏了新的隱患。回顧危機爆發(fā)的原因，究其根本，源于美國房地產(chǎn)市場危機外溢，并迅速向金融市場蔓延。20世紀80年代美國爆發(fā)的儲貸危機，造成了大量與儲貸相關(guān)的銀行和協(xié)會破產(chǎn)、倒閉，是3次危機中處置房地產(chǎn)金融爆雷手段最為成熟并獲得長期歷史性驗證的一次危機處理。因此，研究美國儲貸危機的處置經(jīng)驗對我國應(yīng)對房地產(chǎn)風險頗有借鑒價值。

美國儲貸協(xié)會的成立背景和發(fā)展歷史

在1929年大蕭條時期，美國經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，約25%的美國勞動者失去了工作，許多通過貸款買房的家庭無力繼續(xù)支付貸款。由于拖欠抵押貸款的房貸借款者數(shù)量激增，貸款銀行現(xiàn)金流不足以兌付儲戶對于提取存款的需求。同時期，全美約90%的房屋建設(shè)都陷入了停工。政府估計，1933年有20%—25%的抵押貸款存在違約的風險，超過一半的住房抵押貸款成為不良資產(chǎn)。重重因素疊加，住房問題已經(jīng)成為影響美國社會穩(wěn)定的一個重要因素。為保護貸款人免受逾期浪潮的沖擊，也為了刺激房地產(chǎn)市場的發(fā)展，時任總統(tǒng)羅斯福（Franklin D. Roosevelt）將“居者有其屋”計劃納入自己的新政中，并提出了一系列住房金融政策，還將頒布《國家住房法》（National Housing Act，NHA）也作為1934年新政的一部分，通過立法，鼓勵改善住房標準和條件，并根據(jù)該法成立了聯(lián)邦住宅管理局（Federal Housing Administration，F(xiàn)HA），旨在為住房抵押貸款提供聯(lián)邦擔保保險保障。

“儲貸機構(gòu)”（Thrift）起源于美國人對“美國夢”的傳統(tǒng)追求——彼時的美國人希望每家每戶都能擁有屬于自己的房屋所有權(quán)，這一質(zhì)樸的社會目標推動了此類貸款及日后此類機構(gòu)的出現(xiàn)。在19世紀早期，因為銀行業(yè)務(wù)中不包含為住宅抵押貸款提供貸款，為此，一群希望購買自己住房但缺乏足夠儲蓄的人把他們的積蓄集中起來，再借給組織內(nèi)有需要的成員，以資助他們購買住房，這種互助借貸機構(gòu)就是儲貸機構(gòu)的雛形。1831年，第一家儲貸組織在賓夕法尼亞州成立。

“儲蓄機構(gòu)”無論是在數(shù)量上還是在資產(chǎn)管理上，通常都小于銀行。但它們?nèi)匀皇敲绹盅嘿J款市場的重要渠道。美國儲蓄貸款協(xié)會（Savings and Loans Associations，Samp;L，以下簡稱“儲貸協(xié)會”）就是在這個背景下成立的政策性金融機構(gòu)。儲貸協(xié)會作為非銀行金融機構(gòu)，在美國政府的支持與監(jiān)督下專注于儲蓄業(yè)務(wù)及住房抵押貸款服務(wù)。提供住宅抵押貸款和接受儲蓄存款，通過以借款人的所購房屋為抵押，為購房者購房提供融資，同時也提供商業(yè)銀行提供的如支票和其他類型的貸款等服務(wù)。

1932年的《聯(lián)邦住房貸款銀行法》（The Federal Home Loan Bank Act of 1932）建立了聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)，這是一個由11個（最初是12個）政府資助的實體組成的金融網(wǎng)絡(luò)，旨在資助和支持成員住房貸款機構(gòu)（類似于商業(yè)銀行的聯(lián)邦儲備系統(tǒng)）。在低成本政府資金的支持下，一波由聯(lián)邦政府特許的地方儲蓄和貸款在美國各地興起，儲貸公司能夠以固定利率提供長期住房貸款。儲蓄貸款公司持有的資產(chǎn)在1980年達到頂峰——彼時，美國有近4000家儲蓄銀行，總資產(chǎn)為6000億美元，其中約4800億美元是抵押貸款（聯(lián)邦存款保險公司）——約占當時美國所有未償還住房抵押貸款的半數(shù)。20世紀，儲貸協(xié)會在幫助數(shù)百萬美國中產(chǎn)階級擁有住房方面發(fā)揮了重要作用。

儲貸危機的爆發(fā)及應(yīng)對

20世紀70至80年代早期，美國利率和通脹率雙雙上揚，為儲貸協(xié)會帶來兩個潛在風險：一是儲貸協(xié)會支付給儲戶的存款利率是由聯(lián)邦政府設(shè)定的，而其利率遠低于其他地方提供的利率，進而導(dǎo)致儲戶大量撤儲。二是基于儲貸協(xié)會的主營業(yè)務(wù)是長期固定利率抵押貸款，因此，當利率上升時，恒定利率的抵押貸款造成了儲貸協(xié)會的相對損失，從而拉低了儲貸行業(yè)的凈值。

20世紀80至90年代爆發(fā)的儲蓄貸款協(xié)會危機（通常簡稱為“儲貸危機”）中，從1980年初到1991年底，聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation，F(xiàn)SLIC）或重組信托公司（Resolution Trust Corporation，RTC）關(guān)閉、合并或接管了全美近25%的儲貸機構(gòu)。1988年是儲貸機構(gòu)破產(chǎn)的高峰年，而其中，得克薩斯州是儲貸業(yè)崩潰的中心，全國40%以上的儲貸機構(gòu)破產(chǎn)（包括輔助交易）發(fā)生在得克薩斯州，破產(chǎn)風暴很快蔓延到全國其他地區(qū)。

1987年，出于成本考量，F(xiàn)SLIC甚至決定焚燒一些未完工的公寓，因為銷毀的成本要比出售便宜得多。破產(chǎn)和受援助儲貸機構(gòu)的總資產(chǎn)在1991年達到646億美元的創(chuàng)紀錄水平，而1992年這一數(shù)字為454億美元。

1991年12月，時任美國總統(tǒng)小布什頒布《1991年聯(lián)邦存款保險公司改進法案》。法案要求聯(lián)邦銀行機構(gòu)在當被保險的存款機構(gòu)出現(xiàn)資不抵債的傾向時迅速采取糾正性監(jiān)管行動，并要求聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC）在應(yīng)對銀行倒閉等危機時選擇將納稅人成本降至最低的解決方法。聯(lián)邦政府授權(quán)聯(lián)邦住房貸款銀行委員會（Federal Home Loan Bank Board，F(xiàn)HLBB）審核批準儲貸協(xié)會。為了保證儲貸協(xié)會的穩(wěn)健運行，成立了聯(lián)邦住房貸款銀行（Federal Home Loan Bank，F(xiàn)HLB）作為儲貸協(xié)會的最后貸款人，為了給儲貸協(xié)會提供存款保險還成立了聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司（見表1、表2）。

我國房地產(chǎn)發(fā)展概覽

國務(wù)院于1998年7月發(fā)布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。自此，房地產(chǎn)業(yè)為我國經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、民生改善、城市化推進做出了巨大貢獻。但與此同時，也因為高負債、高杠桿、高房價、高泡沫而存在一定程度的危機。

自黨的十八大以來，我國經(jīng)濟邁入新常態(tài)發(fā)展階段，遭遇了“增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加的復(fù)雜形勢。2015年，黨中央提出實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大重點任務(wù)，通過大力推動“破、立、降”，使供需結(jié)構(gòu)失衡得到矯正，通貨緊縮趨向得到遏制，不僅提振了我國經(jīng)濟增長，也促進了全球經(jīng)濟復(fù)蘇。2018年，黨中央進一步提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，要求更多采取改革辦法，運用市場化、法治化手段，推動金融和房地產(chǎn)等深層次關(guān)系調(diào)整優(yōu)化。

但其高負債率和過度依賴債務(wù)融資等弊端，一直是我國經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定因素，而恒大的破產(chǎn)為行業(yè)風險敲響警鐘。黨的十八大以來，黨中央多次強調(diào)處理好政府和市場的關(guān)系，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。要警惕防范恒大破產(chǎn)引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，產(chǎn)生鏈式反應(yīng)，對金融產(chǎn)業(yè)和其他實體經(jīng)濟造成不良影響，降低中國在全球的信譽。

對我國的啟示

當前，我國經(jīng)濟增長面臨內(nèi)外風險交織的復(fù)雜局面：外部國際經(jīng)濟金融形勢不確定不穩(wěn)定因素增加，面臨逆全球化思潮、中美貿(mào)易摩擦、地緣政治風險等復(fù)雜嚴峻形勢；內(nèi)部經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性體制性矛盾突出，不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題同時存在，一些企業(yè)由于負債率過高、經(jīng)營管理不善、戰(zhàn)略決策失誤等原因出現(xiàn)了較為嚴重的危機，這在房地產(chǎn)行業(yè)表現(xiàn)尤為突出。我們應(yīng)當遵循黨的二十大精神及黨中央的決策部署，積極探尋并優(yōu)化房地產(chǎn)領(lǐng)域的風險應(yīng)對策略，以促進房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健運行與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之間的相互促進和良性循環(huán)。

一是完善監(jiān)管體制、加強風險摸底，系統(tǒng)性拆除金融風險炸彈。除銀行外，金融投行等其他投資房地產(chǎn)及相關(guān)股份的主體也是本次風險的重點關(guān)注對象。對各層級的杠桿摸底，從底部梳理，摸清爆雷地產(chǎn)企業(yè)的家底，如大股東的股份占比，資產(chǎn)情況，是否有隱藏資金，到底有多少負債，未交的樓盤，有多少分公司，目前的財務(wù)狀況怎么樣等，涉及民生住房的態(tài)度應(yīng)該明確，堅持保交樓，專款專用，不能讓底層的老百姓再受傷害，積極協(xié)商，爭取獲得購房人的諒解，同意降低延遲賠付。高度關(guān)注個人住房信貸及個人住房抵押貸款的風險。強化商業(yè)銀行信用體系建設(shè)，以提升其風險防范能力。

二是充分利用制度優(yōu)越性，穩(wěn)定信心。馬克思主義指出資本主義私有制和資本主義基本矛盾是金融危機產(chǎn)生的根本原因。國務(wù)院于2023年9月正式印發(fā)《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》文件。需充分利用保障性住房這一抓手，加強廣大群眾對制度優(yōu)越感的信心，著力精心規(guī)劃與設(shè)計，運用改革創(chuàng)新的策略來推動建設(shè)進程。同時，加強監(jiān)管國內(nèi)機構(gòu)，由銀行體系和不良資產(chǎn)處置行業(yè)整體接盤。通過引導(dǎo)資金流動、推動企業(yè)債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股等形式，確保金融市場穩(wěn)定，增強制度自信。

三是處理好政府與市場之間的關(guān)系，優(yōu)化“政策面”、打開“市場面”。習近平總書記指出，“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局”。處理好政府與市場的關(guān)系、加大金融監(jiān)管力度，對于我國完善社會主義市場經(jīng)濟體系、推動金融市場改革具有重要意義。