創(chuàng)新完善聯(lián)組審議方式

人大常委會(huì)會(huì)議是人大依法履行職權(quán)的主要方式，主要包括全體會(huì)議、小組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議三種形式。通常意義上講的聯(lián)組會(huì)議，是指在分組會(huì)議基礎(chǔ)上召開的若干個(gè)小組或常委會(huì)全體組成人員參加的會(huì)議，旨在對(duì)有關(guān)議案和工作報(bào)告中的重大問題或有較大爭(zhēng)議的問題作進(jìn)一步的集中審議，便于組成人員更充分發(fā)表意見。本文從聯(lián)組會(huì)議的產(chǎn)生背景和演變歷程，結(jié)合全國(guó)人大、兄弟省市及我省探索實(shí)踐，對(duì)創(chuàng)新完善聯(lián)組會(huì)議審議方式（簡(jiǎn)稱為“聯(lián)組審議”）提出建議。

全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議的產(chǎn)生與發(fā)展

作為人大常委會(huì)會(huì)議的一種形式，全國(guó)人大常委會(huì)最早探索實(shí)踐聯(lián)組會(huì)議。1980年4月，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議首次召開聯(lián)組會(huì)議。之后，全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)常以聯(lián)組會(huì)議的方式審議有關(guān)議案，取得較好效果。1987年通過的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則便把聯(lián)組會(huì)議形式寫入法律，之后2021年修訂規(guī)則還對(duì)此作了更加具體的規(guī)范。

2010年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議以小聯(lián)組會(huì)議形式對(duì)國(guó)務(wù)院關(guān)于糧食安全工作情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問，這是首次開展的專題詢問。自此，全國(guó)人大聯(lián)組會(huì)議制度逐步廣泛用于全國(guó)人大常委會(huì)的審議工作，且大多專題詢問會(huì)采用大聯(lián)組會(huì)議形式進(jìn)行。根據(jù)公開報(bào)道資料梳理發(fā)現(xiàn)，以專題詢問為主的聯(lián)組會(huì)議已經(jīng)成為常委會(huì)會(huì)議期間常用的一種方式，但是以集中審議發(fā)言為主的聯(lián)組會(huì)議還較少。

地方人大常委會(huì)聯(lián)組審議方式的探索實(shí)踐

由于地方人大常委會(huì)設(shè)立較晚，聯(lián)組審議實(shí)施較晚。在省級(jí)人大層面，聯(lián)組會(huì)議主要用于常委會(huì)監(jiān)督議題而展開的探索和實(shí)踐。如甘肅省人大常委會(huì)在2011年首次舉行聯(lián)組會(huì)議，集中審議省政府關(guān)于全省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。江蘇省人大常委會(huì)在2021年舉行聯(lián)組會(huì)議，首次開展省政府民生實(shí)事評(píng)議工作。也有嘗試對(duì)審議方式進(jìn)行創(chuàng)新探索，如深圳市四屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議法規(guī)中引入立法辯論機(jī)制。

浙江省人大常委會(huì)最早在2000年試行聯(lián)組審議法規(guī)草案，首次以聯(lián)組會(huì)議方式審議《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法（草案）》，還專門通過了相關(guān)法規(guī)對(duì)聯(lián)組會(huì)議審議的程序和內(nèi)容作出具體規(guī)定。現(xiàn)在一般以專題詢問會(huì)的形式，組織形式類似于全國(guó)人大常委會(huì)。聯(lián)組審議次數(shù)相對(duì)較少，一般每屆僅安排一至兩次。最近的一次聯(lián)組審議是2024年進(jìn)行的，在省十四屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，就醫(yī)療保障工作情況報(bào)告進(jìn)行審議，6名同志代表調(diào)研組作了審議發(fā)言，其他地市作了書面發(fā)言。為進(jìn)一步規(guī)范和應(yīng)用聯(lián)組審議發(fā)言制度，省人大常委會(huì)先后出臺(tái)相關(guān)辦法對(duì)聯(lián)組審議的組織形式和發(fā)言提出明確要求，在常委會(huì)議事規(guī)則中也作了具體規(guī)定。

近年來，各地著眼于提高審議質(zhì)量，積極嘗試進(jìn)行聯(lián)組審議的探索實(shí)踐。從可查找的公開資料顯示，縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議上鮮有在小組審議基礎(chǔ)上舉行聯(lián)組審議，但在全體會(huì)議上進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)言也是對(duì)聯(lián)組審議的應(yīng)用和探索。

聯(lián)組會(huì)議的基本特點(diǎn)、組織形式及瓶頸制約

聯(lián)組會(huì)議既不同于全體會(huì)議也有別于小組會(huì)議，有以下特點(diǎn)：一是參加人數(shù)多，聯(lián)組會(huì)議是在小組會(huì)議的基礎(chǔ)上對(duì)重大問題和有較大爭(zhēng)議的問題展開討論甚至辯論的，一般以全體會(huì)議的形式進(jìn)行；二是發(fā)言質(zhì)量高，一般進(jìn)行聯(lián)組發(fā)言的人員準(zhǔn)備更加充分，對(duì)問題的調(diào)研和理解更加深入，提出的意見建議針對(duì)性更強(qiáng)；三是小組審議后的集中，聯(lián)組會(huì)議在小組人員參加較少、相互交流啟發(fā)有限的情況下，能夠及時(shí)了解其他組發(fā)言，進(jìn)一步凝聚共識(shí)；四是形式鮮活多樣，發(fā)言一般采用PPT圖文形式，相比小組審議更加直觀公開。

關(guān)于聯(lián)組審議的組織形式，目前常見做法主要是就相關(guān)監(jiān)督議題開展聯(lián)組審議，就立法中有爭(zhēng)議的重點(diǎn)條款進(jìn)行聯(lián)組審議的較少。

聯(lián)組審議也存在一定的瓶頸制約：一是發(fā)言時(shí)間過長(zhǎng)，一般安排半天時(shí)間，人數(shù)相對(duì)較多并有重復(fù)；二是反饋不及時(shí)，對(duì)于審議中提出的問題和建議，相關(guān)部門未能及時(shí)跟進(jìn)、整改落實(shí)；三是互動(dòng)交流少，目前聯(lián)組審議，僅安排人大的同志發(fā)言，相關(guān)部門不進(jìn)行回應(yīng)；四是公開程序弱，聯(lián)組審議參加人員較少，一般不作直播和邀請(qǐng)公民旁聽。

改進(jìn)聯(lián)組審議組織方式的若干思考

建議在以下方面進(jìn)行探索完善聯(lián)組審議組織方式。

組織方式的創(chuàng)新。建議聯(lián)組審議和全體會(huì)議套開，如在第二次全體會(huì)議上進(jìn)行，在小組審議的基礎(chǔ)上安排若干組成人員結(jié)合調(diào)研和本組審議進(jìn)行發(fā)言。

小組審議的深化。在目前小組會(huì)議相關(guān)部門到會(huì)聽會(huì)的基礎(chǔ)上，可以將個(gè)別聚焦的問題視情請(qǐng)相關(guān)人員以發(fā)言的形式統(tǒng)一進(jìn)行解答。探索小組審議與聯(lián)組審議結(jié)合、審議與詢問結(jié)合等方式開展回答詢問。

發(fā)言形式的改進(jìn)。建議采取重點(diǎn)和即興發(fā)言相結(jié)合的方式進(jìn)行，廳局需現(xiàn)場(chǎng)回答的內(nèi)容也可申請(qǐng)發(fā)言。也可嘗試圍繞集中審議涉及重要法律法規(guī)條款進(jìn)行解讀。

參與范圍的擴(kuò)大。建議擴(kuò)大參會(huì)范圍，邀請(qǐng)不同領(lǐng)域的人員和專業(yè)領(lǐng)域代表參加會(huì)議，擴(kuò)大覆蓋面，匯集各方真知灼見。

旁聽公民的邀請(qǐng)。試行邀請(qǐng)公民現(xiàn)場(chǎng)旁聽聯(lián)組會(huì)議，擴(kuò)展視頻聽會(huì)延伸至聯(lián)組會(huì)議。

宣傳報(bào)道的公開。加強(qiáng)宣傳力度，嘗試通過新聞報(bào)道、視頻直播等形式進(jìn)行公開，進(jìn)而引導(dǎo)市縣人大進(jìn)行更多探索，不斷創(chuàng)新常委會(huì)審議監(jiān)督方式。

數(shù)字化成果的應(yīng)用。充分利用人大立法監(jiān)督系統(tǒng)，可以結(jié)合PPT，通過視頻、圖片、監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和進(jìn)程等形式讓審議更直觀可感，充分展現(xiàn)人大監(jiān)督硬核成果。

辯論機(jī)制的引入。對(duì)重大問題和有較大爭(zhēng)議的問題采取更加集中地審議和討論的會(huì)議方式，使審議更深入，推動(dòng)問題得到澄清。根據(jù)法律法規(guī)修改完善情況，可探索將辯論制度作為一項(xiàng)制度性安排載入議事規(guī)則。

審議內(nèi)容的擴(kuò)充。目前聯(lián)組審議主要集中在專項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督事項(xiàng)，今后可以探索對(duì)法律法規(guī)爭(zhēng)議性較大的條款或者一些普遍爭(zhēng)議的問題進(jìn)行集中審議，推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展。

制度規(guī)范的完善。可以探索制定聯(lián)組審議實(shí)施和重點(diǎn)審議發(fā)言制度，推動(dòng)聯(lián)組審議常態(tài)化，如條件成熟今后每年可以安排常態(tài)化開展或擇機(jī)開展聯(lián)組審議方式。