盤活用好農(nóng)村閑置宅基地的若干思考

摘" 要：盤活用好閑置宅基地，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)

強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的重要途徑，能夠創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，促進共同富裕。隨著城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，受城鄉(xiāng)二元體制限制，大量農(nóng)村人口遷移到城市工作生活，導致農(nóng)村宅基地大量閑置，土地資源得不到充分利用。河北省遷西縣宅基地盤活存在鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失、發(fā)展資金短缺、龍頭企業(yè)缺失、流通政策受限的問題。應完善鄉(xiāng)村規(guī)劃，大力引進外部人才資金，做好招商引企工作，穩(wěn)步推進“三權分置”制度改革。

關鍵詞：閑置宅基地；盤活利用；三權分置

中圖分類號：F321.1" " " "文獻標志碼：A

盤活利用好農(nóng)村閑置宅基地，不但能夠增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，創(chuàng)造就業(yè)崗位，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生活富裕，而且能夠促進農(nóng)村基礎設施和公共服務體系建設，改善營商環(huán)境，滿足農(nóng)民的物質需求。各級政府推出關于盤活農(nóng)村閑置宅基地的重要舉措，引發(fā)社會各界廣泛關注。學者們通過研究也提出了相應的盤活利用的對策，張詩懿等［1］認為應充分挖掘各主體內(nèi)部協(xié)同潛力，形成主體之間相互制衡的力量，完善協(xié)同系統(tǒng)規(guī)則和可控機制。郭曉鳴等［2］認為集體經(jīng)濟主導是破解盤活閑置宅基地現(xiàn)實困境的重要選擇。尤佳［3］認為宅基地的盤活利用應由宅基地的個體化利用轉向集體化利用，全面實現(xiàn)政治、保障、治理等其他土地功能。徐忠國等［4］認為盡管政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村有著差異化且潛在沖突的行為邏輯，但建立均衡共贏的利益聯(lián)結有助于控制行為異化和利益沖突。岳永兵［5］認為需要從健全宅基地管理制度和拓寬閑置宅基地處置途徑兩個方面完善閑置宅基地治理政策體系。河北省遷西縣閑置宅基地盤活利用工作需要在學者研究基礎上繼續(xù)深入研究，拓寬盤活渠道，促進閑置資源優(yōu)化配置。

一、遷西縣盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的基本情況

（一）遷西縣基本情況

遷西縣位于唐山市北部，地處燕山南麓、長城腳下，常住人口36萬人，下轄1個街道、14個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)，農(nóng)村宅基地資源豐富。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍，遷西縣委、縣政府高度重視農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作，出臺《遷西縣農(nóng)村宅基地規(guī)范管理和閑置宅基地盤活利用試點實施方案》，通過政府和企業(yè)共同努力，現(xiàn)已形成遷西縣漢兒莊鎮(zhèn)沙窩店村“云天漫步健走小鎮(zhèn)”、新集鎮(zhèn)石莊子村“石間留駐民宿”兩個閑置宅基地盤活利用典型村，這兩個村也受到唐山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的表彰，被評為“閑置宅基地盤活利用示范村”。

（二）閑置宅基地概況

遷西縣行政村共計417個，居住在鄉(xiāng)村的人口為165 579人，宅基地約12萬宗，總面積約2 400公頃。其中，閑置宅基地數(shù)量約2萬宗，總面積約400公頃。由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距變大，為了增加家庭收入，農(nóng)民普遍選擇進城務工或在城市買房成為新市民，農(nóng)民大量外遷造成農(nóng)村宅基地的季節(jié)性閑置和長期閑置。

（三）宅基地規(guī)劃管理情況

2021年2月26日，遷西縣政府頒布《遷西縣農(nóng)村宅基地審批和住房建設管理辦法》，對宅基地申請、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、竣工驗收流程、監(jiān)督管理等方面作出了制度性規(guī)范，明確了縣自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住房和城鄉(xiāng)建設局等各職能部門的職責，規(guī)范了農(nóng)村建設規(guī)劃許可管理工作，完善了農(nóng)村建房制度。

2023年6月，遷西縣政府出臺《遷西縣國土空間總體規(guī)劃》，劃定村莊建設區(qū)68 808.51公頃，占國土空間總面積的47.10%，村莊建設區(qū)允許農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共服務設施、農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲、農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游配套設施等農(nóng)村生產(chǎn)、生活相關的用途。縣政府在總體空間規(guī)劃方面優(yōu)先保障農(nóng)村宅基地建設，并且對閑置宅基地利用提出了要求，村莊用地優(yōu)先利用閑置宅基地，為閑置宅基地盤活利用提供了政策支持。

二、遷西縣盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的實踐

遷西縣委、縣政府高度重視宅基地規(guī)范管理和閑置宅基地盤活利用工作，高位推動，精心謀劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力支持，村集體不斷探索，依據(jù)盤活主體的具體情況，采取對應的盤活模式，創(chuàng)造性打造了石莊子村農(nóng)宅合作改造型盤活模式。

石莊子村位于新集鎮(zhèn)東南部，距遷西縣城12公里，鄰近京秦高速二通道下道口，處在京秦2小時交通圈內(nèi)，交通便利，地理位置較為優(yōu)越。村莊青山環(huán)抱，果木掩映，村域呈帶狀，生態(tài)資源豐富，有優(yōu)質的山地資源、梯田景觀和優(yōu)越的山地景觀環(huán)境，北望大鳳凰山景區(qū)，南接騰云澗戶外運動基地，有石莊子水庫一座，水域面積33.33公頃，水面與周圍山體交相輝映，形成湖光山色美景，有很大的開發(fā)利用價值，其中果園約4公頃。全村共110戶340口人，村域耕地面積約29.07公頃。

2020年以來，在村黨支部書記白長松帶動下，石莊子村成立了村農(nóng)宅專業(yè)合作社，合作社采取村民參與經(jīng)營的方式，推動土地房屋流轉，打造精品民宿。目前，已有28戶有閑置農(nóng)宅的農(nóng)戶入社，對14家有意愿打造精品民宿的老舊房屋實施了改造。白長松投資20萬元創(chuàng)建的“石緣雅居”精品民宿，采用本村特有的石屋造型，裝修風格古樸典雅，深受京津冀及周邊游客青睞。2020年9月營業(yè)以來，共接待游客2 000人次，年營業(yè)額數(shù)十萬元，為村集體創(chuàng)造了經(jīng)濟價值。在縣旅游局和鎮(zhèn)黨委、政府大力支持下，該村與中國美麗鄉(xiāng)村協(xié)同建設專業(yè)委員會簽約，委托北京溪蟬文化旅游發(fā)展有限公司，積極推進項目整體規(guī)劃設計；同時，與唐山大愛科技集團簽訂合同，共同推進完成“石澗留駐”精品民宿群項目，完善文旅產(chǎn)業(yè)相關配套設施，讓秀美的山村、斑駁的石墻、古樸的院落，更加舒適，更加秀美，更富價值。石莊子村具體盤活模式如圖1。

三、遷西縣盤活利用農(nóng)村閑置宅基地中的問題

通過與遷西縣村干部訪談及實地調研，發(fā)現(xiàn)遷西縣當前宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍。但由于縣委、縣政府重視，閑置宅基地盤活利用工作得到有效推動，盤活項目點狀開花。通過分析項目運營情況，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個問題。

（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃沒有跟上

遷西縣政府于2023年6月出臺《遷西縣國土空間總體規(guī)劃》，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的國土規(guī)劃部門，導致發(fā)展定位不明確，難以根據(jù)規(guī)劃定位閑置宅基地盤活利用的方向。盤活項目盲目跟風，盤活類型同質化。同時，村民建房無序，超占現(xiàn)象普遍。基礎設施不完善，無停車場地，難以滿足宅基地盤活需求。

（二）發(fā)展資金短缺

閑置宅基地不管用什么方式盤活，都需要注入大量資金。在調研地張家莊村了解到，當前村內(nèi)老宅盤活利用主要靠村集體和個別鄉(xiāng)賢推進實施。為提升村容形象，村集體在村內(nèi)設立了涼亭、宣傳標語及道路美化設施，但盤活閑置宅基地的資金投入嚴重不足。由于遷西縣的農(nóng)村閑置宅基地盤活屬于探索階段，相關部門對閑置宅基地盤活利用項目的資金支持相對較少，使得項目推進受到影響。

（三）龍頭企業(yè)帶動不強

高家莊村、橫河村等村莊都具備相應的優(yōu)勢資源，高家莊村周圍群山綿延、臨水而居，具備豐富的自然景觀資源。橫河村臨近遷西支柱產(chǎn)業(yè)津西鋼鐵，具備一定的交通優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。但村莊內(nèi)閑置宅基地盤活進展并不理想，主要原因在于沒有龍頭企業(yè)帶動，沒有針對村莊優(yōu)勢資源進行規(guī)劃設計，難以形成統(tǒng)一的風格，導致零星散戶盤活周期長，產(chǎn)品同質化嚴重，附加值過低，難以實現(xiàn)盤活產(chǎn)品特色化、規(guī)模化、集約化。

（四）流通政策受限

城鄉(xiāng)二元土地制度導致集體土地不能入市交易，在一定程度上導致宅基地流通受限。張家莊村待盤活閑置農(nóng)房20套，目前僅出租2套，一套由旅行社改造后做民宿出租，另一套改造后用于自住。對于盤活企業(yè)來說，投入大量資金后由于沒有相應產(chǎn)權，后期運營存在一定法律風險。集體土地無法入市交易，市場不能有效配置宅基地資源，導致出現(xiàn)市場失靈，從而使宅基地閑置浪費現(xiàn)象越來越嚴重。目前，急待制定相關政策保障盤活企業(yè)和農(nóng)民的合法權益，讓企業(yè)能夠穩(wěn)定盈利，讓農(nóng)民獲得收益。

四、推動盤活用好閑置宅基地的對策建議

（一）完善鄉(xiāng)村規(guī)劃

鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟、科技等長期發(fā)展的總體部署，是指導鄉(xiāng)村發(fā)展和建設的基本依據(jù)。鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠指導農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作有效實施，閑置宅基地盤活利用方式應因地制宜、靈活多樣，不應千篇一律、同質低效。鄉(xiāng)村規(guī)劃就是實現(xiàn)閑置宅基地有效盤活的依據(jù)。根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠明確劃分出不同村莊在生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面的不同定位，進而采取不同的盤活方式。環(huán)境優(yōu)美、自然資源豐富的區(qū)域，可以盤活用于開發(fā)特色民宿，結合當?shù)匚幕坝^及特色規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，如青山關旅游景區(qū)；板栗產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢凸顯的區(qū)域，可以將閑置宅基地盤活用于板栗倉儲、板栗深度加工及農(nóng)產(chǎn)品電商項目，如板栗專業(yè)合作社項目；為了提升農(nóng)村公共服務水平，可以將農(nóng)村閑置宅基地改造為鄉(xiāng)村圖書館、文化活動中心、老年活動中心，提升鄉(xiāng)村生活品質，滿足農(nóng)民的精神文化需求，促進農(nóng)民文化層面的共同富裕。遷西縣已意識到鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要性，并已著手開展興城鎮(zhèn)、白廟子鎮(zhèn)、舊城鄉(xiāng)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制項目工作，閑置宅基地盤活利用將得到有效推進。

（二）大力引進外部人才和資金

農(nóng)村閑置宅基地盤活利用需要綜合人才及大量資金的注入。專業(yè)性人才能夠根據(jù)閑置宅基地所處的資源環(huán)境，對其進行分析研判，從而找到最適合的盤活利用方式。應鼓勵大學畢業(yè)生和技術人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，給予他們政策上的支持，制定稅收減免政策，如對投資盤活閑置宅基地的企業(yè)或個人在一定期限內(nèi)減免相關稅費，降低其投資成本；設立專項扶持資金，為引進人才和資金提供保障，用于扶持相關項目的基礎設施建設、人才培訓等；加強對農(nóng)民的技能培訓，提升其閑置宅基地盤活利用能力；開展各類培訓，如農(nóng)業(yè)技術培訓、電商運營培訓等，提高本土人才的素質和能力，使其更好地參與閑置宅基地的盤活利用；建立人才激勵機制，對在盤活閑置宅基地中表現(xiàn)突出的本土人才給予獎勵，激發(fā)其積極性和創(chuàng)造性；完善基礎設施，加大對農(nóng)村地區(qū)交通、水電、通信等基礎設施建設的投入，改善農(nóng)村的投資環(huán)境，為引進人才和資金創(chuàng)造良好條件。

（三）做好招商引企工作

龍頭企業(yè)的引入可以成為閑置宅基地盤活利用的“源頭活水”，為閑置宅基地盤活利用工作注入先進的理念和優(yōu)秀的運營模式，確保盤活利用工作提質增效。對優(yōu)秀企業(yè)的進駐，要完善政策支持，制定稅收優(yōu)惠政策，如減免企業(yè)相關稅費，提供財政補貼，用于企業(yè)前期建設等；加強基礎設施建設，改善交通、水電、通信等基礎設施，為企業(yè)入駐和項目開發(fā)創(chuàng)造良好條件，降低企業(yè)運營成本；落實相關土地規(guī)劃手續(xù)，及時下發(fā)施工許可、規(guī)劃許可等行政許可，確保企業(yè)確權手續(xù)得到有效辦理，保障企業(yè)長期租賃權益，增強其投資信心；在企業(yè)建設及運營過程中，政府應提供優(yōu)質服務，建立保障機制，及時解決企業(yè)面臨的問題，確保企業(yè)引進來、干得住、能發(fā)展；建立信息平臺，搭建宅基地信息平臺，對閑置宅基地進行集中整合，統(tǒng)一規(guī)劃，提升土地價值和吸引力，便于龍頭企業(yè)實施大規(guī)模開發(fā)，并做好相關數(shù)據(jù)更新及信息維護工作，為企業(yè)提供全面信息服務。

（四）穩(wěn)步推進“三權分置”

“三權分置”制度是盤活閑置宅基地的有效策略。宅基地“三權分置”是指宅基地所有權、資格權、使用權分置。所有權歸集體，資格權保障農(nóng)戶的基本居住權益，而使用權則可以適度放活流轉。具體可以采取出租、入股合作、有償退出的方式盤活。農(nóng)戶可以將閑置宅基地的使用權出租給他人，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等，也可以用宅基地使用權入股企業(yè)或集體合作經(jīng)營，對于已經(jīng)在城市穩(wěn)定落戶且有住房保障的農(nóng)戶，在自愿基礎上，允許其將宅基地資格權和使用權有償退出，這部分宅基地可以復墾為耕地或者由村集體統(tǒng)籌安排用于其他符合規(guī)定的建設項目，讓閑置宅基地重新發(fā)揮價值。

“三權分置”可以實現(xiàn)所有權、資格權、使用權的分離，且保障農(nóng)戶及盤活主體的利益，具有一定的實踐意義，在逐步推進的過程中，應進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革，做好政策保障，實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟效益與保障功能的統(tǒng)一。

參考文獻：

［1］張詩懿，杜欣蔚，李哲敏. 多元主體協(xié)同參與閑置宅基地與農(nóng)房資源盤活利用模式研究：以浙江省錢塘區(qū)實踐為例［J/OL］. 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，1-16（2024-09-26）［2025-02-12］. http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3513.S.20240925.1709.018.html.

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［5］岳永兵. 閑置宅基地形成機理、規(guī)模測算與整治前景：基于宅基地閑置類型的討論［J］. 西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版），2024，24（3）：95-103.

［責任編輯：李偉杰］

收稿日期：2024-12-20

基金項目：河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目（ZD202207）

作者簡介：趙新華（1988—），男，河北遷西人，碩士研究生，主要從事公共管理方面的研究。

通信作者：趙艷霞（1972—），女，河北遷安人，博士，教授。