農村宅基地“三權分置”改革的實現路徑

摘 要：農村宅基地“三權分置”改革旨在明確所有權、資格權和使用權的內涵與結構，提高宅基地利用效率，推動城鄉融合發展，保障農民合法權益。推動宅基地“三權分置”改革必須面對所有權主體虛置、資格權認定困難和使用權受限等問題。宅基地所有權轉化為集體權票，需完善法律法規，加強監管，尊重農民意愿。宅基地資格權的實現形式包括分配申請權、居住保障權等，也需明確依據、完善管理和加強基層自治組織建設。宅基地使用權實現形式多樣，包括自主居住、流轉、抵押融資等，有助于土地節約集約使用和增加農民收入；實現宅基地使用權，需推進信息化建設和強化宣傳引導，確保農民依法依規行使權利，推動農村經濟發展。

關鍵詞：農村宅基地；所有權；資格權；使用權；實現路徑

中圖分類號：F301.2" " 文獻標志碼：A

國家高度重視農村宅基地改革，強調要審慎推進以降低風險。從改革初衷來看，農村宅基地“三權分置”改革旨在解決所有權主體虛化、使用權流轉不暢、資格權保障缺失等問題［1-3］。其中，所有權的行使主體不明晰，農民集體與農村集體經濟組織關系模糊，實質控制權與所有權易沖突，導致管理權、監督權等關鍵權難以執行。使用權流轉缺乏統一規范，易導致隱形交易和收益分配制度缺失；而作為用益物權，宅基地主要保障農戶住有所居，其流轉受到法律限制。各試點地區資格權認定標準不一，集體成員權界定難題突出，且資格權問題和歷史遺留問題混雜，使資格權認定更加復雜。從整體上看，宅基地“三權分置”改革的相關制度不夠完善、地區之間的政策差異較大、政策上尚未厘清三權關系，需要進一步規范和創新。

當前，我國城鄉關系正在發生變化，鄉村振興戰略要求健全農村宅基地權利制度體系。在政策演進方面，自2018年中央一號文件提出完善農民閑置宅基地和農房政策以來，要求持續深化農村土地制度改革，賦予農民更多財產權益。黨的二十屆三中全會明確指出，允許農戶合法住房通過多種方式盤活利用，為宅基地“三權分置”改革提供了政策支撐。在理論研究方面，關于農村宅基地所有權、使用權和處分權的研究文獻不斷增加［4-6］，認為宅基地使用權兼具社會保障性和物權性，但在實踐中多強調社會保障性而忽略物權性。而宅基地使用權被視為準所有權，其物權效力大于一般物權，但與《物權法》定義的用益物權存在差別［7-8］。推進農村土地流轉旨在增加農民財產權利與經濟收益，助力城鄉融合發展［9-10］，這就要解決因“靜態”保障居民居住權和“動態”保障財產權利的沖突，增強宅基地的權利分割轉讓功能和可行性［11］。然而，現有研究文獻存在一些不足，如資格權界定制度不健全，所有權、使用權和資格權的邊界不清，居住權和財產權平衡困難等。改革關鍵在于確定“三權”邊界，建立利益平衡機制，重塑宅基地權利體系，解決所有權主體虛化問題，擴大使用權流轉范圍，建構使用權退出機制，完善資格權認定通用制度。

農村宅基地“三權分置”研究的文獻較為豐富，相關文獻對宅基地所有權、使用權和資格權等方面的權利性質、權利內涵和實現形式都所探究，但較少有文獻綜合探究宅基地所有權、使用權和資格權的實現路徑。本研究結合改革實踐，分析宅基地“三權分置”下的三權的政策內涵與權利性質，探討三權結構、結構功效和存在的困難，進而闡釋宅基地所有權、使用權和資格權的實現形式與保障措施，以期為深入推進農村宅基地“三權分置”改革提供科學依據。

一、“三權分置”下宅基地的三權內涵與性質

農村宅基地是指農村村民基于本集體經濟組織成員身份而享有的用于修建住宅的集體建設用地，包括已建住宅的土地、建過住宅但已無房屋的土地以及準備用于建造住宅的土地。農村宅基地作為農民用于建造住宅及附屬設施的土地，其權利主體范圍一直受到嚴格限制，其土地功能轉換也被嚴格約束，被定義為以“居住”為主導功能的土地。根據《民法典》第362條至第365條、第378條至第379條、第399條，農村宅基地使用權的內涵、取得、行使、轉讓、滅失、分配、變更、注銷、繼承、抵押等權利行使都被限制。總體上看，《民法典》與《中華人民共和國土地管理法》中法律條文的規定保持一致，也就是說《民法典》沒有對宅基地權利作其他的改革或創新。但是，城鄉社會經濟的轉型發展使得傳統的宅基地權利結構及宅基地資源配置方式不太適應新的發展需求，有必要結合城鄉融合發展、要素市場化配置、農村“三權”“三變”改革等進行適當改進與創新。改革的總體原則是在堅持土地集體所有的前提下，逐步放開對宅基地使用權主體、宅基地使用權流轉、宅基地主導功能轉換等方面的限制，最終建立起以市場為導向、以效率為目標的農村宅基地權利體系和主體結構。

宅基地所有權。根據《中華人民共和國土地管理法》第9條：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。第62條：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。根據《民法典》第261條：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”?？梢?，在法律上，農村宅基地的所有權歸某一特定區域的全體村民共同所有，除此之外，沒有其他所有權主體。

宅基地資格權。宅基地資格權是農村集體經濟組織成員基于其特定身份，依法享有獲取宅基地使用權的保障權利。設立資格權的目的在于保障農村集體經濟組織成員的基本居住權益，確保集體成員有權依法取得宅基地使用權和依法建設住宅及其附屬設施。從試點地區認定資格權的做法來看，通常需符合一定條件，如具有本村農業戶口且屬于本村集體經濟組織成員的人員；因合法婚姻、收養關系遷入本村并取得農業戶口的人員；根據國家移民政策遷入本村并取得農業戶口的人員；其他符合法律法規規定的情形。對特殊情形下，如外出務工、服兵役、就業或服刑等原因非永久離開村莊的，其宅基地資格權應予以保留?？梢?，宅基地資格權具有身份性、保障性和穩定性，它基于成員身份而產生，不因流轉使用權而消失。資格權人有權申請分配宅基地、獲得居住保障權、部分收益權、對實際使用人進行規制的權利。

宅基地使用權。宅基地使用權是農村居民在法律允許的范圍內，對集體所有的土地享有的占有、使用、收益的權利，農民有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。根據現行法律法規和政策，宅基地使用權的權利主體比較特定，權利客體也非常明確，權利內容相對被限制，如占有權、使用權、收益權和部分處分權。從權利行使看，宅基地使用權實行“一戶一宅”制，其權利具有社會福利的性質，用于保障農民的基本居住需求。農村居民行使權利須遵守相關法律、法規和政策的規定，不得擅自改變宅基地的用途或進行非法經營活動。農村居民享有宅基地的使用權，如依法利用宅基地建造房屋，并受法律保護；宅基地使用權可以在村莊內部自愿轉讓，但仍需經集體經濟組織的同意，遵守法律法規政策之規定。宅基地使用權不可單獨繼承，但宅基地之上的房屋可以繼承，繼承者在獲得宅基地之后不能改變宅基地之用途或進行非法經營活動。

二、宅基地“三權分置”下的三權結構與困難分析

（一）宅基地“三權分置”下的權利結構解析

農村宅基地“三權分置”改革就是賦權，而賦權是權利結構生成的根本原因。在所有權方面，法律規定農村宅基地屬于農民集體所有，明確了所有權主體。集體所有權強調民主管理，突出成員的主體地位，增強成員的共有權利。集體所有權蘊含著共同管理的因素，即要求體現農民集體成員不分份額集體所有，強調民主管理，突出成員的主體地位，增強成員的共有權利。根據共同所有制，集體所有權體現了農民集體成員不分份額的集體所有原則。在使用權方面，區別于傳統的兩權分離制，“三權分置”改革使得宅基地使用權獲得了新的內涵，農村宅基地使用不再僅僅是農戶的居住權，而且還包括進行流轉、抵押、融資等活動的權利。宅基地使用權已成為一種次級用益物權，這樣就使得宅基地使用權更加靈活，更適應市場化配置土地要素的要求。在資格權方面，其是農戶作為集體經濟組織成員的特定權利，保障了農戶對宅基地的申請和使用資格，具有身份資格的特定屬性，重點在于確保農戶的合法權益。

（二）宅基地“三權分置”下的權利結構功效

農村宅基地“三權分置”改革重塑土地權利結構，帶來多方面的功效，對農村經濟和社會發展產生重要影響。一是提高了宅基地利用效率，推動了城鄉融合發展。改革打破了城鄉土地權利壁壘，使得宅基地使用權可以更加靈活、在更大范圍內進行流轉和配置；促進了城鄉一體化建設用地市場的發展，加快了城鄉間的要素流動；引進了社會資本來發展農村，推動宅基地和農房的流轉和使用，解決宅基地閑置和浪費問題。二是保障農民合法權益與促進農村經濟發展?！叭龣喾种谩备母锩鞔_了宅基地的所有權、資格權和使用權，保障了農民的合法權益；農民通過流轉、抵押宅基地、出租或轉讓農房等獲得財產性收入，提高了生活水平和幸福感；宅基地流轉和農房租賃帶動農村經濟的發展和繁榮，為農民提供更多就業機會和收入來源。重點是改革激活了農村要素市場，為鄉村全面振興提供了有力的制度支撐和要素支撐。

（三）宅基地“三權分置”改革面臨困難分析

農村宅基地“三權分置”改革是一項重要的制度創新試驗，在法律上和實踐中面臨的困難較多。其一是所有權主體虛置的困難。根據《土地管理法》對集體所有權歸屬界定，農民集體本身就概念模糊，產權主體多樣化，如村委會、村民小組和其他集體經濟組織所形成的共有結構為權益分配帶來困難。其二是資格權認定的困難。在法律上，還沒有共同認可的資格權界定依據，各地政策探索實踐做法各異。如何界定“一戶”缺乏統一標準，若簡單依據公安部門戶籍登記認定，將影響大量外出農民、離異女方等諸多沒有戶籍登記的人群。在現實中，還存在非集體經濟組織成員可取得成員權而獲得資格權的情況，如因婚姻、收養、政府安置的法定取得，還有通過集體經濟組織民主討論而取得，這增加了資格權界定的復雜性。當然，歷史遺留問題，如“一戶多宅”與宅基地面積超標等，給資格權的改革帶來挑戰。其三是使用權改革的困難。盡管《土地管理法》第62條規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。但在實際操作中，宅基地流轉受到諸多限制，如流轉對象、流轉方式、流轉價格等，使得宅基地流轉市場不活躍。但宅基地的隱形交易普遍存在，加劇了土地產權混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。因為宅基地管理涉及多個部門，對宅基地進行監管和查處較難，“隱形市場”的存在給監管帶來挑戰。同時由于村域國土空間規劃的相對滯后和操作性不夠強，使得農民建房需求得不到滿足，部分規劃集中建房點遠離農戶耕地導致其生活生產不便，降低了農戶搬遷意愿。因為自愿有償退出和超額有償使用、規范流轉等缺乏銜接，導致村民將閑置宅基地退出和盤活的意愿不強，有償使用帶來的集體收入大多不足以補償有償退出的資金需求。

三、“三權分置”下宅基地所有權實現路徑

農村宅基地所有權是指農村集體經濟組織依法對宅基地擁有占有、使用、收益和處置等權能。這一權利是農村集體土地所有制的核心，確保了農村集體經濟組織對其成員分配宅基地的資格和權力。

（一）宅基地所有權的實現形式

農村宅基地所有權歸農民集體經濟組織所有，但其具體歸屬和管理還需根據實際來確定。農村宅基地所有制因生產關系和上層建筑變革發生過多次重要變遷，包括農民土地所有制、過渡集體所有制、徹底集體所有制等階段［12］，到20世紀60年代末農民不再擁有土地所有權，徹底轉換為集體所有制。集體所有制的權利通過分配宅基地、規劃宅基地、處置宅基地等方式來實現。宅基地所有權主體與行使權利的主體存在區別，前者肯定是農村集體組織，后者則包括村民委員會、村民小組和集體經濟組織三類?？傮w上，這三類主體都無法完全勝任行使所有權主體的代理職能［13］，所有權代表行使主體程序也存在爭議［14］。在沒有集體經濟組織的情況下，由村民委員會和村民小組代為行使權利［15］；存在集體經濟組織，則由集體經濟組織代為行使權利更為合適，有利于最大限度凸顯財產權利性質。

“三權分置”改革試點浙江省紹興市先后出臺《關于農村宅基地集體所有權行使的指導意見（試行）》《村股份經濟合作社宅基地管理示范章程》等文件，強調村集體在村莊規劃編制、宅基地分配、農村住房建設、宅基地整合利用等事務中的權利和義務。同時，明確宅基地有償使用的范圍和有償使用費管理要求，建立健全農村宅基地管理民主決策、民主監督機制。在政策體系上，將宅基地所有權轉化為集體權票，要求促進流轉、增進價值，助力集體致富；將資格權轉換為保障權票，強調保障資格，化解民間矛盾，目標導向是社會和諧；將使用權轉換為保留權票，重在騰挪空間、優化人居環境，旨在促進鄉村和美。在農村宅基地所有權的管理實踐中，因為集體經濟組織一般不會直接使用宅基地，所以需要借助審批、監管、收回等措施來體現集體所有權權利。第一，依法審批宅基地。農村集體組織作為宅基地的所有權主體，有權依法將宅基地供應給其成員，確保農戶享有基本的居住權益。改進依法審批和分配宅基地的方式，如實行有償使用、擇位競價制度，如此在堅持“一戶一宅”原則基礎上，賦予集體經濟組織制定分配標準、決策分配方式之權力。第二，管理宅基地使用。集體組織有權對宅基地的使用進行管理和監督，確保宅基地合理利用和不被非法侵占。如，采取制定宅基地使用規劃、限制宅基地用途等方式來管理宅基地的使用，或將宅基地從傳統鋪散式開發轉為立體空間開發，滿足農民日益增長的住房需求，以及對宅基地進行監管，防范宅基地改革帶來的各種風險。第三，收回多占宅基地。根據“一戶一宅”制度，集體組織有權收回農戶多占的宅基地。對于不愿退出多占宅基地的農戶，集體組織可要求其繳納宅基地使用費，以確保宅基地公平分配和使用。在實踐中，收回宅基地的難度是較大的，一是需要提供大量的補償資金，二是一戶多宅的農民退出宅基地的意愿較低。為此，各地進行了多種嘗試。如浙江省義烏市通過發行集地券的形式引入社會資本，推動宅基地入市交易，為宅基地收回提供了可能。第四，重新審批與處置。對于因農戶放棄或流轉而收回的宅基地，集體組織有權將其重新發包給未獲得宅基地使用權的集體成員。同時，農村集體組織還可通過開發、入股、租賃、抵押等方式放活宅基地使用權，提高宅基地利用效率。

（二）宅基地所有權實現的保障措施

宅基地所有權實現面臨的困境是多方面的，如管理權不規范、收益權難實現、處分權不充分、監督權不健全等［6］?！叭龣喾种谩备母餅閺娀芾頇?、探索收益權、落實處分權、健全監督權等提供了新機遇。宅基地集體所有權具有鮮明的社會主義公有制特性，應體現農村集體組織成員的共同利益與共同意志。當前，改革的總體要求是，進一步保障農民居住權益，促進土地合理利用，推動農村經濟發展。農村集體經濟組織作為宅基地的所有權主體，有權依法享有各項所有者的權利。農村集體經濟組織享有宅基地所有權，但在保障其所有權實現過程中需要相應的保障措施。具體包括：一是進一步完善相關法律法規。通過修改和完善相關法律法規，明確宅基地集體所有權的法律地位、權利內容和行使方式，為宅基地所有權的實現提供法律保障。二是加大監管力度。建立健全宅基地使用監管機制，加強對宅基地使用的監督和檢查，及時發現和糾正違法行為，確保宅基地所有權的合法行使。三是要尊重農民意愿。在宅基地所有權的實現過程中，充分尊重農民的意愿和利益訴求，保障農民的合法權益不受侵害。同時，積極引導農民合理利用宅基地，促進農村經濟的可持續發展。

四、“三權分置”下宅基地資格權實現路徑

（一）宅基地資格權的實現形式

農村宅基地資格權是基于農戶作為農村集體組織成員所獲得的宅基地資格權利，本質上屬于一種組織成員福利權［16］。當前，推動宅基地資格權創新、設置和實現的目的是保障農戶居住權益、促進土地合理利用和全面振興鄉村經濟。例如，江蘇省常州市武進區堅持“重規范、建體系、強基礎、促改革”的推進思路，探索完善農戶宅基地資格權保障機制，建立“認定、保障、管理、運用、調整”于一體的管理體系，破解了宅基地“賦權、確權、活權”的制度瓶頸和實現路徑。武進區的農戶宅基地資格權的取得，必須是集體成員（農戶），堅持了身份屬性導向，同時強調權責利對等，即淡化戶口遷移影響、突出股東資格身份、體現共同使用特征。武進區的改革，進一步釋放了宅基地制度改革的紅利，推動了管理職能統籌整合，促進了要素資源優化配置。

農民宅基地資格權的實現形式多種多樣，包括分配申請權、居住保障權、收益權、有限處分權等。其中，在分配申請權上，作為農村集體經濟組織的成員，農民有權依據其成員身份向所在集體經濟組織提出要求分配宅基地的申請，以滿足其基本的居住需求。無論這種申請是采用無償獲得的方式，還是通過有償使用的方式獲得，都能體現資格權是基于成員權而生成的法律和現實邏輯。當然，這種分配申請權也是最為基礎、最直接的資格權實現形式。在申請分配宅基地時，農民要符合一戶一宅等限定條件；集體經濟組織是分配主體，但分配宅基地需要符合法律法規和村莊規劃；如不需要實際分配宅基地，其資格權可以替換為其他居住方式，如集中安置居住等。在居住保障權上，農民有權在申請宅基地的范圍內建造住宅及附屬設施，用于居住和其他生活生產活動，而在宅基地流轉中沒有獲得宅基地的農民有優先受讓的權利。如果仍未滿足居住保障時，農民有權申請獲得安置房或住房租賃補貼等。需說明的是，居住保障權是宅基地制度的首要價值目標，也是宅基地資格權的核心內容。農民在不退出宅基地使用權的情況下，就能終身享有居住權。在財產收益權上，根據法律法規和改革要求，農民有權流轉宅基地（閑置宅基地）及農房，如出租、抵押、轉讓等，并獲得相應流轉收益。農民有權依據集體經濟組織成員權資格，參與集體經濟組織以共同意志處分宅基地獲得收益的分配過程。若農民退出宅基地，則有獲得退地補償或安置補償的權利。在有限處分權上，法律對農民的處分權作了限制性規定，農民對宅基地的使用一般不能改變主要用途，可以建造住宅和附屬設施，滿足自身居住需求或進行開發利用。在宅基地使用權發生流轉情況下，農民有權依據合約對新的使用權人的再開發利用行為進行監督管理，以保障宅基地被正當合法使用。在跨集體流轉上，農村宅基地被允許跨組、跨村或鄉鎮等進行流轉，這就擴大了流轉的范圍，打破了傳統的集體邊界限制，有利于提高宅基地的利用效率。顯然，資格權的跨集體調劑使用是值得肯定的創新，農民通過競爭性機制參與到宅基地分配和使用活動，體現了稀缺性要素市場化配置的改革要求。在法律與政策上，國家已通過修改法律法規，明確了宅基地資格權的地位和權利內容［17］，并在政策文件中如《“十四五”新型城鎮化實施方案》等，鼓勵農民積極探索宅基地的多種利益方式，盤活閑置低效宅基地，增加農民的財產性收入。

（二）宅基地資格權實現的保障措施

農村宅基地資格權具有高度的社區封閉性、身份依附性和不可交易性。這就意味著只有農村集體組織成員才擁有宅基地資格權，外部人員無法直接獲得；宅基地資格權與農戶的農村集體組織成員身份緊密相連，身份變化會影響資格權的享有；宅基地資格權本身不能通過買賣方式轉讓。在創設資格權的地方實踐中，還需構建資格權實現形式的保障措施［18］。具體而言：一是明確資格權依據。嚴格界定農村宅基地資格權的依據，避免非農村集體組織成員非法取得宅基地資格權，同時切實保障農村集體組織成員的宅基地資格權益［19-20］。二是完善宅基地管理制度。建立健全宅基地管理制度，包括宅基地分配、使用、流轉、退出等環節的監管和規定，確保宅基地資格權的實現和農戶的合法權益。三是加強農村基層自治組織建設，提高村民自治能力和水平，確保宅基地資格權的實現和宅基地管理的公正、公開、透明。

五、“三權分置”下宅基地使用權實現路徑

農村宅基地使用權，是指農村集體組織成員依法享有的對宅基地的占有、使用和收益的權利，以及在一定條件下的處分權。傳統的觀點認為，宅基地使用權是農戶作為農村集體組織成員所享有的重要財產權利。

（一）宅基地使用權的實現形式

全面推進農村宅基地使用權的實現，有利于促進土地節約集約使用、增加農民非農業經濟收入、加快鄉村經濟轉型發展。例如，浙江省紹興市允許宅基地使用權在市域范圍內通過轉讓（互換）、出租、入股（合作）、抵押等方式自愿流轉，同時允許農戶自愿有償退出合法取得的宅基地使用權（含繼承權）。為深化閑置農房激活迭代，政府還鼓勵村集體統一收儲閑置農房及宅基地，聯動激活閑置農用地、山林、勞動力等其他資源，實現資源集聚、優勢互補、發展共贏，拓寬“兩山”轉換通道。對多數農村地區而言，因為缺少外來資源資金資本的介入，農村宅基地流轉的形式可能不會與改革樣板試點地區一樣那么多樣化。因此，從一般情況看，農戶宅基地使用權的實現形式，主要包括自主居住使用、流轉宅基地、抵押融資、退出宅基地、宅基地復合利用等形式。

從使用權內涵來看，自主居住使用就是農戶依法在分配的宅基地上建造住宅，供自己和家庭成員居住使用，這是宅基地使用權最直接、最基本的實現形式。宅基地流轉使用就是農戶可以將宅基地使用權在一定期限內轉讓給其他農戶或集體經濟組織內部成員，也可以通過出租、入股等方式流轉給外部投資者或企業。流轉使用有助于盤活農村閑置宅基地資源，提高土地利用效率。宅基地抵押融資就是農戶可以將宅基地使用權作為抵押物，向金融機構申請貸款。這一實現形式為農戶提供更多的融資渠道，有助于緩解農戶資金壓力，促進農村經濟發展。

農村宅基地使用權退出是使用權價值實現方式之一，即農戶在退出宅基地后可獲得相應經濟補償，這一實現形式有助于推動農村土地資源的優化配置和節約利用，同時也為農戶提供了更多的選擇機會和收入來源。農村宅基地復合利用，就是在符合國土空間規劃和用途管制前提下，農戶可將宅基地使用權與其他生產要素相結合，進行復合利用。例如，農戶在宅基地上發展農家樂、民宿等鄉村旅游項目，或者將宅基地用于農產品加工、倉儲等農業生產配套設施建設。這一復合利用的實現形式有助于拓展宅基地的利用方式和功能，提高農戶經濟收益與財產收益。

（二）宅基地使用權實現的保障措施

農戶宅基地使用權的實現必須要有健全的法律法規和政策制度等予以保障。具體來講，主要包括四個方面。一是完善法律法規。建立健全宅基地使用權相關法律法規體系，明確宅基地使用權的權利內容、行使方式、流轉程序，為宅基地使用權實現提供法律保障。二是加強監管力度。建立健全宅基地使用權監管機制，加強對宅基地使用權流轉、抵押、退出等環節的監管和檢查，確保宅基地使用權的合法、規范行使。三是推進信息化建設。加強宅基地使用權信息化建設，建立宅基地使用權數據庫和交易平臺，實現宅基地使用權信息的共享和公開透明，提高宅基地使用權的流轉效率和便捷性。四是強化宣傳引導。加強對農戶的政策宣傳引導，提高農戶對宅基地使用權相關法律法規和政策的認知度和理解度，引導農戶依法依規行使宅基地使用權。

六、結語

分析農村宅基地“三權分置”改革實踐，探討宅基地所有權、資格權和使用權的政策內涵與性質、權利結構、主要困難及實現形式和保障措施，得出如下結論。

第一，農村宅基地“三權分置”改革旨在解決所有權、使用權和資格權存在的問題，通過政策界定和權利性質分析，明確了三權的內涵與結構。即所有權歸農民集體所有，使用權是農戶對集體土地占有、使用和收益的權利，資格權是集體成員獲取宅基地使用權的保障權利。改革通過賦權過程塑造了新的權利結構，提高了宅基地利用效率，推動了城鄉融合發展，并保障了農民合法權益，促進了農村經濟發展。然而，改革面臨所有權主體虛置、資格權認定困難和使用權改革受限等挑戰。為此，須完善法律法規、加強監管力度，尊重農民意愿，確保宅基地所有權的合法行使，同時明確資格權依據，完善宅基地管理制度，加強基層自治組織建設以保障農民權益。

第二，宅基地所有權的實現是農村集體土地所有制的核心，通過分配、規劃、處置等方式體現集體所有權權利。在“三權分置”改革下，可將宅基地所有權轉化為集體權票，促進流轉和增值。為實現宅基地所有權，須完善法律法規，明確權利內容和行使方式；加強監管力度，建立監管機制，確保合法行使；尊重農民意愿，保障農民合法權益。資格權的實現形式包括分配申請權、居住保障權、收益權和有限處分權，須明確資格權依據，完善管理制度，加強基層自治組織建設，確保資格權的實現和宅基地管理的公正透明。

第三，宅基地使用權的實現形式多樣，包括自主居住、流轉、抵押融資、退出和復合利用等，有助于促進土地節約集約使用、增加農民收入、加快鄉村經濟轉型發展。為實現宅基地使用權，須進一步完善法律法規體系，明確權利內容、行使方式和流轉程序；加大監管力度，建立監管機制，確保合法規范行使；推進信息化建設，建立數據庫和交易平臺，提高流轉效率和便捷性；強化宣傳引導，提高農戶對法律法規和政策認知度，引導農戶依法依規行使宅基地使用權，保障農民合法權益，推動農村經濟發展。

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［責任編輯：樊 霞］

收稿日期：2024-12-12

基金項目：安徽省哲學社會科學研究項目（AHSKY2021D140）

作者簡介：吳九興（1980—），男，江西宜春人，副教授，博士，主要從事土地經濟與管理方面的研究。