日本關鍵礦產戰略及其對中國的影響

〔提" "要〕 在全球能源轉型與新興產業變革背景下，關鍵礦產成為國家資源安全保障重點和大國地緣政治博弈的新領域。日本政府將關鍵礦產提升至經濟安全高度，制定完善本國關鍵礦產戰略，圍繞礦產供應鏈在國內外進行相關布局，打造具有韌性的供應鏈，確保礦產資源供給安全。這主要源于全球關鍵礦產態勢、日本對于礦產安全認知與發展需求的變化。日本將中國定性為戰略競爭對手，其關鍵礦產戰略的實施，也影響到中日礦產關系、中國礦產治理模式與供給安全等方面。然而，日本關鍵礦產戰略實施過程中也面臨諸多局限。中國需要鞏固在關鍵礦產供應鏈中的競爭優勢，提升關鍵礦產國際規則制定話語權，開展資源外交探討構建互利共贏的礦業經貿合作模式，建立健全風險識別預警機制等，規避日本關鍵礦產戰略實施的消極影響。

〔關 鍵 詞〕關鍵礦產、經濟安全、供應鏈、中日關系

〔作者簡介〕束必銓，上海社會科學院國際問題研究所副研究員

〔中圖分類號〕F431.361， F125.531.3

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2025）1期0118-19

隨著全球經濟的去碳化和新一輪科技革命、產業變革的加速演進，全球供應鏈安全風險凸顯，大國資源安全保障重點也從大宗礦產向關鍵礦產轉移。在戰略性新興產業應用中，關鍵礦產是更具戰略資源價值的一類礦產。近年來，在能源轉型大背景下，美歐澳印等主要國家和地區加快實施關鍵礦產戰略，加劇了大國間地緣政治博弈與競合分化，也對我國安全利用關鍵礦產造成影響。作為高度依賴外部資源進口的國家，日本也將關鍵礦產作為關注重點，正加快推進關鍵礦產戰略，在本土和全球范圍內構筑和重塑關鍵礦產供應鏈，以保障本國安全利用礦產資源。鑒于此，深刻剖析日本關鍵礦產戰略，對于我國完善礦產資源戰略應對舉措和參與全球關鍵礦產治理有著重要意義。

一、日本推進關鍵礦產戰略的措施

目前，全球關鍵礦產資源稀缺，主要集中于少數國家，且每種關鍵礦產產量小，加工提取過程復雜，市場價格波動大，國際供需矛盾突出，供應鏈處于易受沖擊或威脅的狀態。日本是關鍵礦產消費大國和應用強國，但其本土關鍵礦產資源供給能力偏弱，為此展開本國關鍵礦產戰略的內外布局。

（一）國內層面構筑具有韌性的關鍵礦產供應鏈

2022年，日本國會通過《經濟安全推進法案》，將半導體、蓄電池和關鍵礦產等11個領域指定為“特定重要物資”，認為這些物資對于日本國民生存不可或缺，且廣泛影響著國民生活和經濟活動，但日本過度依賴外部供給，恐將威脅國家和國民安全。政府需要防患于未然，確保必要物資的穩定供應。為此，日本政府將加強關鍵礦產供應鏈韌性作為戰略重點予以推進。

構建關鍵礦產穩定供給的制度性框架。自2000年初以來，日本決策者從戰略高度關注稀有金屬供應安全問題。2009年，日本經產省制定《確保稀有金屬戰略》，提出日本保障稀有金屬供應安全的四大政策支柱，即“回收利用相關產品、尋找新的海外供應源、增加國家戰略儲備以及研發替代性資源”。2012年制定的《礦產資源保障戰略》追加“海洋資源開發”作為第五大政策支柱，并將關鍵礦產納入戰略性資源保護范疇。2014年又對需要回收利用的關鍵礦產進行分類，以應對不同礦產供給風險。2020年3月，日本政府出臺《新國際資源戰略》，認為有必要重新審議礦產資源供應風險，提出一系列保障關鍵礦產供應鏈措施，涵蓋制定戰略性礦產資源保障政策、促進供給多元化、修改稀有金屬緊急儲備制度、推進國際合作強化供應鏈和產業基礎等。2022年，日本政府以經濟安全戰略為指引，突出關鍵礦產供給安全重要性，并展開相關制度制定與財政援助等。

日本采取政府主導、部門協同與官民合作方式提高供應鏈韌性。2024年4月，政府制定《確保特定重要物資穩定供給制度》，賦予經產省、厚勞省、國交省和農水省等主管部門決定提供財政支援項目的權限，共同推進“特定重要物資”供應鏈韌性計劃。作為主管關鍵礦產的事務部門，經產省資源廳發布《綠色轉型資源外交大綱》，明確將用于鋰電池的錳、鎳、鈷、鋰和石墨，以及用于永磁體的稀土元素列為優先礦種。經產省又修訂《關于確保關鍵礦產穩定供給的措施指針》，從維持和發展工業生產角度出發，表示政府將為私營部門參與關鍵礦產供應鏈多元化和增強供應鏈韌性提供支援，如通過稅收和預算鼓勵企業在國內投資建廠，對采購符合環保、勞動環境等國際標準的關鍵物資予以補貼等。這為日本實現關鍵礦產供應鏈韌性計劃奠定制度性基礎。

第二，推進海洋關鍵礦產資源開發的本土化。伴隨陸地關鍵礦產資源的儲量日趨減少，多國政府及跨國公司正積極加速推進海底礦產資源的勘探開發。作為擁有廣闊海域的國家，日本也將關注重點轉向海底資源開發。2023年4月，日本新版《海洋基本計劃》提出21世紀20年代后半期實現海洋礦物資源開發與利用的商業化目標，私營企業參與相關的技術和制度準備工作，并對海底熱液礦床、鈷礦、錳結核和稀土泥等4種海洋礦物資源進行開采。2024年3月修訂的《海洋能源與礦物資源開發計劃》提出部門協調與官民合作開發海洋資源：注重海事數據收集運用，促進相關部門間信息共享和協調；了解各部門開發海洋能源和礦產資源的工作成效，及時掌握國際海底管理局（ISA）的發展動態。同時，針對近海礦產資源開發具有高風險與高投入的特點，且缺乏開發案例研究的情況，日本政府則在官民合作中發揮關鍵性作用，如參與勘測資源量、設計生產系統、評估經濟潛力等。最終交由私營企業推動海底礦產資源開發的商業化，為提高日本礦產供應鏈韌性注入新的動力。

第三，注重提升關鍵礦產技術研發、利用效率與冶煉能力。為應對關鍵礦產供應安全風險，日本還注重通過技術研發降低對關鍵礦產的使用量，對每種元素進行風險評估，對于預計供應風險會加大的元素，加緊技術開發與生產替代，降低該元素的使用量。同時，推進關鍵礦產再生利用，構筑再循環系統提高回收率，選出鎢、鈷等5個礦種作為“應重點進行回收利用的礦種”。為防止稀有金屬流向海外，政府要求企業對稀有金屬進行回收利用。此外，發揮日本金屬與能源安全組織（JOGMEC）、國際協力機構（JICA）的作用，支持企業海外礦產勘探開發，建設選礦和冶煉設施，開發提高礦產資源生產效率和降低成本的技術。其中，對于冶煉過程嚴重依賴特定國家的情況，《礦產措施指針》提出冶煉渠道多元化，重點提升本國冶煉競爭力。這些正成為日本提升關鍵礦產供應鏈韌性的有力舉措。

（二）國際層面開展資源外交，保障海外關鍵礦產安全

為實現關鍵礦產供應來源多元化，保障海外礦產供應鏈安全，日本政府積極開展資源外交，不僅強化同礦產資源國的國際合作，還注重加強同盟伴之間的關鍵礦產合作，特別是構筑排他性礦產安全聯盟。

第一，強化同重要資源國在供應鏈不同環節的合作。日本通過資源外交布局全球，加強與供應鏈各環節資源國間關系，特別是對發展中國家，在日元貸款、技術合作、礦山周邊基礎設施建設和人才培養等方面提供一站式援助。日本據此獲得關鍵礦產資源權益，并穩定與資源國間的關系。日本根據潛在資源量、經濟性、出口穩定性和能源政策戰略意義四個指標，選定澳大利亞、加拿大等25國作為日本潛在資源供給國，其中不包括中國。日本同資源國礦產合作的方式、進展與側重點存在差異。目前，日本與非洲地區的礦產合作主要是政府主導開發，吸引民間參與投資，對可能蘊藏銅、鈷和鎳的地區開展礦產勘查，以建立關鍵礦產資源供應鏈。日本與加拿大、澳大利亞等先進礦產國合作較為成熟，側重垂直供應鏈體系的構建，覆蓋關鍵礦產勘探、開采、加工，以及建設蓄電池生產工廠等全生命周期過程。日本與印尼、泰國等東南亞國家的礦產合作，則主要是通過開展“城市礦山”計劃，對廢舊電子產品開展關鍵礦產回收再利用項目。日本還試圖以發展經濟伙伴關系的方式，推進同中南美洲巴西、阿根廷、秘魯等資源國合作，以擴大關鍵礦產投資，推動供應鏈多元化。

第二，與盟伴合作加強對礦產供應鏈的控制。自2022年以來，日本政府重點推進同美歐間的關鍵礦產合作。日美宣布構建競爭力與韌性伙伴關系，加強關鍵礦產供應鏈合作，包括中游原材料的冶煉加工等。在簽署的《美日關鍵礦產協議》中，兩國同意加強電動汽車相關原材料的供應鏈合作。美日供應鏈合作還擴展至關鍵礦產交易便利化，創造公平競爭和以市場為導向的交易環境，遵守勞工與環境標準，構建安全、透明、可持續與公平的供應鏈等方面。此外，日本同英國、法國簽署關鍵礦產合作備忘錄，將對特定關鍵礦產及其供應鏈開展針對性合作，包括加快技術創新、建立透明市場和共同投資第三國項目；分享關鍵礦產開采與加工技術，以及未來礦產供應潛在風險信息，支持非洲和其他地方的礦山開發與加工合作項目。日美歐之間的供應鏈合作，在規避相互間地緣政治競爭的同時，也使得礦產供應鏈秩序更符合它們的利益。

第三，參與組建排他性多邊礦產安全網絡。在大國競爭激烈、全球動蕩加劇的時代，礦產安全化態勢正導致新地緣政治聯盟的形成。日本強調與擁有共同價值觀的國家合作，保護供應鏈免受他國經濟脅迫。目前，日本加入了西方“礦產安全伙伴關系”，在信息共享、投資網絡、環境、社會與治理（ESG）標準和回收再利用方面開展合作。日本還與美國等國組成“可持續關鍵礦產聯盟”，構建礦產開采、加工與回收等為一體的關鍵礦產供應鏈。此外，為確保西方世界能夠可靠地獲得關鍵礦產，日本參與美歐等國發起的“關鍵礦產買家俱樂部”倡議，還通過“關鍵礦產安全五點計劃”，要求對關鍵礦產中長期供需進行預測，支持國際能源署制定“關鍵礦產安全自愿計劃”，為短期供應中斷做好準備。美日印澳還設立“四方投資者網絡”，建立公私合營機構投資尖端半導體和關鍵礦產等領域。美日韓舉行的經濟安全對話也表示共同探索關鍵礦產領域的投資方案。這些礦產安全網絡大都以少數國家為主，且呈現排他性特征。

第四，主導深海礦產資源規則的制定。日本是全球深海采礦領域最活躍的國家之一。在深海礦產資源開發成為趨勢的今天，人類還沒有對其形成全面認知，相關規則的制定將深刻影響各國在全球范圍內的利益分配，以及全球治理體系和國際秩序的構建。由于該領域沒有形成普遍的國際規則，日本除國內出臺《深海海底采礦暫行措施法》《海洋基本法》等法案外，還始終關注國際深海開發動向，收集其他國家礦產開采立法信息；利用深海礦產勘探開采技術優勢，掌握海洋環境數據，注重海洋環境保護；科學論證并參與海洋關鍵礦產相關規則制定。日本海洋科技中心（JAMSTEC）不但從事海底資源研究，還致力于推動環境影響評價標準的國際化，為國際海底管理局提供數據。2024年，日本海洋科技中心與國際海底管理局舉行工作組會議，就西北太平洋地區制定區域環境管理計劃進行討論，推動制定深海礦產資源開發相關規則。

可以看出，在全球大變局之下，戰略性資源安全更加突出，日本正以政府之力推進國家關鍵礦產戰略，從政府主導、部門協調、制度建設到資源外交、規則構建等方面，加強關鍵礦產供應鏈韌性建設，確保本國礦產供給安全。因此，日本的礦產戰略不是權宜之計，而是立足長遠、謀劃未來之舉。

二、日本推進關鍵礦產戰略的動因

日本能源政策的基本原則是實現能源安全、經濟效率和環境可持續性，其中安全是首要關切。日本關鍵礦產政策始于20世紀80年代初，1984年首次發布關鍵礦產目錄，開始儲備鎢、鈷、釩等7種礦產。2012年日本將確保礦產資源穩定供給作為國家支柱性、基礎性戰略，并不斷更新擴大關鍵礦產目錄。2018年，經產省發布報告將31種礦產元素列入關鍵礦產清單。2022年以來，日本從經濟安全高度推進關鍵礦產戰略，這主要源于其面臨的內外環境與發展需求。

（一）全球關鍵礦產態勢的復雜變化

日本作為資源稀缺型經濟體，全球礦產資源格局變化、資源國礦產政策調整、國際礦產治理標準塑造等，都會增加全球關鍵礦產供應鏈安全風險，影響日本的關鍵礦產供給穩定。

第一，全球關鍵礦產資源配置格局處于變動之中。當前全球關鍵礦產競爭本質上已然是地緣政治與意識形態、資源控制與產業發展間的戰略博弈。在百年未有之大變局背景下，關鍵礦產已進入大國間地緣政治較量的核心議題，成為大國地緣政治博弈主戰場。世界主要經濟體出臺或更新關鍵礦產戰略，調整礦產資源安全保障、投資開發與貿易政策，加大國內勘探開發支持力度，發布關鍵礦產出口管制清單，強力改變全球供應鏈渠道與結構。由此，全球關鍵礦產資源配置格局發生變化，正從全球化向本土化、區域化轉變，隨之帶來關鍵礦產產供鏈的重構，以及未來關鍵礦產供需缺口的增大。由于日本資源對外依賴度高，全球礦產資源配置格局變化會使日本供應鏈中斷風險升高。

第二，資源國加大對關鍵礦產的管理力度。隨著資源重要性增加和資源國權利意識覺醒，有些資源國債務壓力上升，資源民族主義回潮，沖擊著全球關鍵礦產供應鏈的穩定性。不少資源國加大資源控制力度，采取收緊礦業政策、宣布成立國有礦業公司、禁止原礦出口、提高權利金和征收暴利稅等措施。有些國家在開采本國礦產時，表現出國家壟斷資源排除外國企業的姿態，亦有國家以礦山開采為條件抬高外資準入門檻，重新談判換取免除政府債務等。對日本來說，資源民族主義具有長期性、反復性和排他性等特點，它會引發礦產資源供求關系緊張、價格暴漲甚至開發停滯等情況。這勢必會增加日本礦產海外業務開發、投資風險與成本負擔，加劇其海外供應鏈安全的脆弱性。

第三，大國圍繞關鍵礦產治理標準爭奪控制權。當前，大國競相參與制定全球關鍵礦產治理標準，包括海底礦產資源開發規則。日本在加強同美歐等國家間礦產合作中，不斷強調構筑戰略物資供應鏈與制定國際標準的重要性，并將該標準引入其海外礦產開發過程。例如，要求資源國開發關鍵礦產必須尊重環境、社會與治理標準，需要考慮勞工權利和周邊環境影響，確保當地居民利益等。日本還推動國際能源署和國際海底管理局制定相關開發規則，其目的在于爭奪礦產治理國際話語權，確保全球礦產規則變化符合其利益，降低資源國政策調整的消極面，牽制競爭對手擴大影響力。

（二）日本對于關鍵礦產的安全認知變化與發展需求增大

日本關鍵礦產戰略主要由其內生動力驅動：日本領導人對于國家經濟發展與安全戰略之間關系的認知發生重大變化，以及未來日本戰略性新興產業對于國家經濟增長重要性的上升。

第一，經濟安全突出關鍵礦產供給重要性。日本政府關于關鍵礦產的認知，經歷由純粹經濟問題向“政治化”“泛安全化”的轉變。全球疫情大流行期間，日本政府以過度依賴特定國家產品和零部件為由，推出“政治化”的供應鏈改革計劃，鼓勵海外相關制造企業回歸本土，或將生產網點向東南亞等地轉移。2022年推出的《經濟安全保障推進法案》則出現“泛安全化”現象，認為從經濟安全角度看，關鍵礦產難有替代性物資且涉及各行各業，對于國民生存有著直接影響。日本大量進口外部特定地區和國家提供的關鍵礦產，容易形成過度依賴。如果關鍵礦產供給中斷，就會對國民經濟、生活造成風險。此后，日本關鍵礦產戰略秉持“泛安全化”認知，以保證國民經濟安全運行為由，加快本國礦產政策朝“本土化”“多元化”“去風險化”方向發展。

第二，能源轉型催生關鍵礦產需求增加。世界能源格局正出現清潔能源比例不斷上升、傳統化石能源比重下降的趨勢，由清潔能源技術驅動的能源系統需要更多的關鍵礦產。根據國際能源署（IEA）報告，2050年世界可再生能源占比將達到約67%。2030年電動汽車市場的保有量有望達到1.45億輛。無論是太陽能光伏板、風電渦輪，還是電動汽車及其電池，都需要鋰、鎳、銅和鈷等礦物。2024年底，日本經產省發布新能源計劃草案，提出2040年日本可再生能源比例將達到40%～50%，這將是2023年的兩倍之多，而能源轉型有賴于關鍵礦產穩定供給。同時，日本經產省制定蓄電池產業戰略，提出2030年日本在國內、全球的電池制造產能份額和下一代電池研發能力目標，并對鋰、鎳、鈷和輕重稀土設定數值不等的保有量。可以說，要實現清潔能源轉型目標，日本需要推動能源政策從傳統碳密集型向礦產密集型轉變。

第三，半導體產業振興依賴關鍵礦產支撐。半導體產業成為全球戰略競爭的制高點。半導體不僅是經濟安全的關鍵技術，也是關鍵礦產密集型組件集合體。目前，日本在全球半導體產業鏈中具有不可或缺性，這表現為制造裝置份額占全球市場31%，僅次于美國的35%，半導體材料則以高達48%的世界市場份額占據首位。為增強半導體產業國際競爭力，日本政府還將發展重點轉向強化半導體供應鏈韌性，提出擴大國內半導體產能目標，計劃到2030年半導體產業相關營收增至15萬億日元。日本政府通過補貼、稅制和監管等措施，支援國內外半導體企業在日本的發展，重視與美歐企業研發中心開展合作，實現先進邏輯半導體的國產化。在建立半導體垂直生態系統中，關鍵礦產是打造半導體產業優勢的關鍵，特別是鎵、鍺、鈀和硅四種核心礦產。日本半導體產業的國際競爭力有賴于這些核心礦產的持續穩定供給。

由此可見，在全球能源轉型與大國競爭背景下，關鍵礦產供應安全已經超越一般性經貿范疇，表現出高度政治化的特點。日本關鍵礦產戰略在此基礎上甚至呈現泛安全化特質，不再僅僅是為確保資源供應穩定性、促進產業發展與經濟增長等目標，更具有大國競爭與地緣政治博弈屬性，使其成為全球關鍵礦產格局重塑中的一支重要力量。

三、日本關鍵礦產戰略實施對中國的影響

由于中日在關鍵礦產領域存在競合關系，日本關鍵礦產戰略實施亦有明顯指向中國的意圖。這會對中日礦產關系結構、中國礦產供應鏈穩定性以及中國參與全球礦產治理等方面產生影響。

（一）日本以中國為競爭對手旨在弱化中國關鍵礦產優勢地位

日本認為，中國在關鍵礦產領域存在壟斷地位或限制性行為，指責“中國利用他國對中國的資源依存作為國際政治武器”。于是，日本關鍵礦產戰略表現出強烈的制衡中國色彩，就是要降低對中國資源依賴，弱化中國關鍵礦產優勢。

第一，采取多元化稀土戰略規避中國稀土政策調控風險。中國稀土儲量和產量均居世界首位，是唯一能夠提供所有17種稀土金屬，且擁有稀土全產業鏈的國家。這就形成日本長期以來對中國稀土依存度較高的局面。2009年日本高達93%的稀土進口來自中國。2010年，受到中國加大稀土出口配額管理影響，日本開始增加稀土資源戰略儲備，推進稀土供給來源多元化，資助中國以外國家或地區的稀土項目開發與加工；同時構筑國際稀土合作聯盟，聯合研制稀土元素（REE）提取與分離技術，制定共同的采礦與精煉計劃，建立相關國際規則等。至2024年，日本自中國稀土進口比例降至58%。日本據此初步構建起自主可控的稀土供應鏈，進而相對降低對中國的稀土依賴程度。

第二，構筑“去中國化”的電動汽車電池供應鏈。隨著綠色能源轉型與全球新能源汽車市場快速發展，日本政府宣稱，要在2035年實現國內銷售新車全部為電動汽車的目標。這就對車載電池的供應鏈提出較高要求，日本政府也將蓄電池定位為事關經濟安全的戰略物資，致力于擴大生產能力。由于中國掌握全球70%的電池主要原料，日本大部分依賴從中國進口。為此，日本經產省從2023年對本國車企車載電池開發與制造提供超過6000億日元補貼，以政企合作方式完善國內電動汽車電池供應鏈。日本政府同其他國家簽訂礦產合作協議，也將加強電動汽車電池關鍵礦物的供應鏈韌性列入合作范圍。日本車企馬自達、斯巴魯和松下控股投資合作在國內建立電池組裝廠，豐田和日產也在加快新建電池工廠。此外，日本在全固態電池的基礎研究方面處于領先，已探索出新材料，而不必使用資源分布不均的稀有金屬鍺。日本完善電池供應鏈的背后，凸顯對中國競爭力優勢的不信任。

第三，推動制定全球礦產相關標準以規制中國。隨著大國競爭時代的回歸，日本將中國視為戰略競爭對手，聯合美西方制造中國“扭曲市場”和“壟斷礦產”等話語敘事，提出基于自身價值觀、利益觀的標準對中國形成國際規制。2023年，日本舉辦七國集團峰會并在發表的共同聲明中提出關鍵礦產貿易要遵循多項標準：強調基于市場的規則、反對“扭曲市場”的做法和“壟斷”關鍵礦產的政策；關鍵礦產生產環節必須注重環境、社會與治理標準，建立具有韌性、負責任和透明的供應鏈。日本在非洲的礦產開發中突出人權、環境等標準，日媒表示這是要突出與中國的差異化發展。2024年，美日韓舉行三國貿易部長會議，含蓄提及中國的“非市場行為”，表示會在必要時采取適當行動，應對關鍵礦產供應鏈出現的“不合理和中斷行為”，確保全球供應鏈的可持續性和韌性。可以確定，日本今后會不斷加大外交資源投入，利用國際礦產規則施壓牽制中國的礦產行為。

（二）日本關鍵礦產戰略實施加劇中日礦產關系復雜化

從中日礦產關系結構看，中國暫時處于較為有利的地位。日本關鍵礦產戰略實施不會對中國的國內礦產治理和經濟安全造成重大損害，但恐將對中日礦產關系結構與經濟依存關系產生影響。從地緣政治博弈角度看，日本聯合其他西方國家構建礦產聯盟，重塑全球供應鏈結構，這對中國參與全球關鍵礦產治理、維護海外礦產供給安全會形成國際壓力。

第一，中日關鍵礦產戰略競爭會加劇。由于關鍵礦產資源與戰略性新興產業發展有較高的關聯度，當前中日戰略性新興產業發展存在著高度同質性和競爭性，它們對于關鍵礦產供給安全有著共同的需求。在關鍵礦產需求增大與供給安全風險上升的背景下，日本注重保障國家支柱性產業與基礎性建設的相關礦產，以維護國家經濟安全。同時，日本將中國定性為戰略競爭對手，反映至資源安全層面，就是要同中國展開關鍵礦產競爭，改變中日非對稱的礦產依存結構。日本關鍵礦產供應鏈“去風險化”的政策目標之一，就是將供應鏈模式由此前的“中國+1”轉為“去中國化”，通過風險最小化來增強日本經濟安全。日本阻止甚至試圖削弱中國在全球供應鏈中擴大影響力，必然會加劇兩國關鍵礦產競爭烈度，改變中日礦產關系結構，弱化兩國經濟依存關系。

第二，中日代表的兩種礦產治理模式趨于對立。由于關鍵礦產的特殊性和重要性，各國理應合作推進全球關鍵礦產治理，確保國際供應鏈的穩定與安全。然而，日本支持美西方主導全球礦業治理權，其治理監管重點不斷向礦產供應鏈的上中游環節滲透，要求礦業公司履行ESG標準。中國礦企在這方面起步較晚，是“國際ESG標準的接受者，尚未成為參與制定者，ESG評級數量和比例都普遍不高”。日本利用礦業治理標準施壓中國，弱化中國在全球礦產治理體系中的地位和作用。這與中國提倡建立的“共建共享、合作共贏的礦產治理模式”相沖突。兩種對立治理模式會導致全球礦產治理陣營化和碎片化，“全球供應網絡割裂和市場價格機制紊亂，威脅全球主要產業供應鏈的穩定性”。這也對中國開展關鍵礦產國際合作形成更大挑戰。

第三，中國海外礦產供給安全壓力增大。目前，中國金屬礦產消費量占全球消費總量40%以上。以銅、鋁為代表的工業金屬消費量占比大，以鉻、鈷等為代表的稀缺金屬則存在自然稟賦差，使用量大且來源單一，面臨短供、斷供的“卡脖子”風險。這些凸顯我國資源對外依存度高的現實。日本依據礦產生產、蘊藏的壟斷程度、進口依存程度和需求的增加程度四個指標決定礦產種類。2023年，日本經濟產業省將35種礦產列為關鍵礦產。它利用與美歐澳等國家和地區“結盟式”的國際合作，推動全球關鍵礦產產供鏈格局重塑，從“完全”向“有限”開放模式轉變，并構筑“去中國化”的供應鏈體系。這就會造成全球物流運輸與資源調配面臨更大負擔，正常的國際貿易秩序受到沖擊，全球礦產資源流動受限和供應鏈風險加劇。中國推進關鍵礦產供給安全的努力也會受到影響。

由此可見，未來中日關鍵礦產競爭的地緣政治屬性將不斷強化，從而影響中國關鍵礦產供給的穩定性。在關注日本礦產戰略調整及其政策動向的同時，更多的還是要加快構建我國關鍵礦產利用循環體系，增強礦產供應鏈韌性，防范日本對我國供給安全造成更多制約。

四、日本關鍵礦產戰略實施存在的局限

日本關鍵礦產戰略在降低對特定國家依賴程度、緩解供給安全風險和提高供應鏈韌性等方面取得些許成效。然而，由于日本關鍵礦產需求和對外依存度過高，影響全球關鍵礦產供應鏈安全的因素又較多，日本關鍵礦產戰略實施仍面臨難以克服的局限。

第一，美國關鍵礦產政策的利己屬性。美日對于關鍵礦產重要性和戰略需求等方面認知相同，雙方在強化關鍵礦產供給合作、降低安全脆弱性和打壓競爭對手優勢方面也具有共同利益。然而，美日在經濟利益、對外戰略、國內制度以及政策手段等諸多方面存在差異。美國的礦產戰略不再以市場邏輯為導向，而是以確保其長期戰略優勢與遏制打壓中國影響為目標，要對威脅來源進行實質性削弱。為此，美國會最大限度地利用聯盟體系，要求盟友在礦產聯盟中承擔更多責任，有時甚至會忽視盟友的利益。例如，美國指望盟友參與芯片遏華戰略，但它在頒布芯片對華出口管制政策前，并沒有與盟友充分溝通，就是以損害盟友芯片產業利益為代價。中日芯片產業互補性更強，日本屈從美國壓力對華進行芯片出口管制，卻給日本企業造成重大的損失。隨著特朗普的再次回歸，日本在追隨美國與尋求自主之間平衡的空間會收窄。

第二，中國擁有部分關鍵礦產絕對優勢。日本參與美國構筑排斥中國的全球供應鏈聯盟，但要根本上弱化中國關鍵礦產優勢地位并不容易。2022年，中國在上游的石墨和稀土開采份額為70%和68%，在中下游的鋰、鈷、稀土和石墨精煉加工方面的份額則分別為65%、74%、90%和100%，最終制品太陽能電板和電池比例也維持在74%以上。同時，鎵、鍺是重要的稀有金屬，在半導體材料、新能源等領域應用廣泛。中國生產著全球98%以上的鎵，還占有世界大約68%的鍺產量。日本是世界上鎵消費量最大的國家，其中日本40％的鎵依賴中國供給。2023年和2024年中國政府對這兩種礦物出口加強管理，均引起日本政府和業界的密切關注。因此，日本可以降低對中國部分關鍵礦產的依賴程度，但短期內還無法完全構筑起“去中國化”的供應鏈。

第三，資源民族主義的不確定性。隨著全球礦產資源供需不平衡矛盾突出，部分關鍵礦產價格創歷史新高，助推新一輪資源民族主義抬頭。有些國家采取資源國有化政策，加強投資審查、提高稅率、強化監管力度等舉措，特別是實施資產征收或國有化政策，導致國際礦企權益遭受重大損失，不得不啟動國際仲裁尋求巨額索賠。在參與關鍵礦產國際貿易投資方面，日本礦企就面臨過從印尼銅礦權益中撤出，轉而從其他國家進行采購，導致對鎳冶煉的投資趨緩。同時，這些國家也在整合區域價值鏈，提升產業附加值和定價話語權，如阿根廷、玻利維亞和智利尋求建立類似于歐佩克的“鋰佩克”，以期在全球鋰價飛漲時期實現更大獲益。印尼則提議成立“鎳佩克”協調鎳的供應，禁止多種原礦出口以吸引外資投資印尼的電池制造，等等。日本始終對資源國政策動向保持密切關注，并將供給多元化作為應對資源民族主義的方式之一。

第四，實現關鍵礦產供給自主面臨若干挑戰。關鍵礦產具有低替代率和低回收率的特性。無論是國內的深海礦產開發，還是海外電子廢料的回收，都存在著諸多的挑戰。深海礦產資源是全球尚未開發的領域，存在著礦產資源開采冶煉技術、海洋環境影響評估、礦藏商業化開采的經濟可行性以及規范運營商開采義務等國際監管規則和相關國內法等問題。日本自身也面臨資源量測算、生產技術、開發成本、環境政策、法律和商業化等問題。關于關鍵礦產回收再利用，日本面臨廢棄金屬回收再資源化成本日益高昂等現實問題，特別是二次金屬材料收集運輸效率低，廢棄金屬拆解、分割、粉碎、篩選等中間處理成本高，仍是日本回收企業技術攻關的重點課題。這有賴于政府提供電池金屬回收技術開發援助，建立電子廢料回收系統，提升材料回收的競爭力。日本通過“城市礦山”項目回收廢舊電子產品，但這將是一個系統性工程，面臨戰略規劃、長期有效推進與評估等挑戰。

第五，控制礦產上游環節難度較大。日本提出的保障關鍵礦產供應鏈措施，涵蓋上游勘探開采、中游冶煉加工、下游節約技術和替代材料研發等環節，體現了日本關鍵礦產供應鏈保障的戰略思維與行動方向。不過，日本礦產企業本身規模不大，對于勘探等風險較高的礦山投資少。同時，全球礦山向深層礦山轉移，礦山開發成本不斷上升，加上礦石品位下降等上游開發環境惡化，過去開發的優質特許權難以獲得。從開發到商業應用需要更多時間和資金成本。此外，有些資源國還存在著政局不穩、社會動蕩、融資風險以及可持續發展的環保制約等問題。只有少數日本企業有能力進行礦山開發，民間企業參與的熱情并不高，更多依靠日本金屬與能源安全機構在風險管理項目中發揮主導性作用。這體現在日本參與非洲贊比亞等三國的勘探開采活動中，不僅沒有日資企業參與礦山開發，日本還需要為當地的人才培養提供協助。日本通過政府主導吸引民間投資礦產開采，最終實現商業化并不容易。

此外，日本關鍵礦產供應鏈重構與本土化，相當于海外資源的重新配置。為此日本要承受礦產供應鏈“脫鉤斷鏈”帶來的代價，不得不在經濟安全與低碳發展之間權衡，這會損害日本的關鍵礦產供應鏈韌性。同時，在這場圍繞礦產資源競逐的地緣政治博弈中，日本關鍵礦產戰略會擾亂關鍵礦產供應鏈國際分工格局。當前，以“效率優先”為基礎的國際分工出現向“安全優先”的國際聯盟調整，必然會加劇關鍵礦產供應鏈的脆弱性。這給以市場為導向、貿易立國為基礎的日本帶來新的挑戰。

五、結語

在清潔能源轉型、新興產業勃興與大國競爭回歸的后全球化時代，關鍵礦產成為事關國家可持續發展的基礎性條件，也成為全球主要大國戰略博弈的新高地。在此背景下，日本政府將關鍵礦產提升至經濟安全高度，制定完善本國關鍵礦產戰略，打造具有韌性的供應鏈，來確保礦產資源供給安全。

日本關鍵礦產戰略表現出三大特性。第一，自主性。日本通過強化戰略資源儲備制度、實施電子垃圾回收再利用、研發可替代性材料技術、開發本土海洋資源以及多元化關鍵礦產供應來源等方式，提升獲取對戰略性物資控制的能力，這種自主性就是要“掌握主動權，而不被其他國家的個別動向所左右”。第二，排他性。日本關鍵礦產戰略的特點之一就是重視與美國等“共享價值觀”的盟伴合作，構建關鍵礦產安全聯盟，謀求全球關鍵礦產治理標準控制權等。這種小多邊主義資源外交充斥著排他性，其目的就是試圖弱化中國在全球關鍵礦產供應鏈中的優勢。第三，不可或缺性。日本關鍵礦產戰略是對其經濟安全法案的落實，不僅要強化本國經濟韌性與產業競爭力，還要“作為對他國實施脅迫性手段，以降低遭遇反制時可能產生的損失”。

作為經濟安全的戰略體現，日本關鍵礦產戰略就是通過采取經濟措施，保護關鍵礦產安全不受外部的經濟威脅，同時在應對戰略競爭對手方面，它的戰略又要“在強化本國競爭力的同時削減他國競爭力”。于中日關系而言，日本關鍵礦產戰略已超越傳統經濟范疇，表現出相當的地緣政治與安全屬性。這無疑對中日經濟依存關系下的礦產合作造成沖擊，打造“去中國化”的供應鏈，并不能保證日本礦產來源的絕對安全，反而會增加雙方認知偏差與安全猜疑，致使兩國陷入發展的“安全困境”之中，影響雙邊經濟合作走深走實。

不管如何，面對未來全球礦產能源的主導權爭奪，大國之間的全球性博弈愈加激烈，都可能導致關鍵礦產國際合作模式向“俱樂部式”轉變。日本的關鍵礦產戰略已經體現出該態勢。為有效防范日本為代表的西方國家礦產政策影響，我國需鞏固在關鍵礦產供應鏈中的競爭優勢，提升關鍵礦產國際規則制定話語權，開展資源外交探討構建互利共贏的礦業經貿合作模式，建立健全風險識別預警機制等。

【責任編輯：寧團輝】