中央一號文釋放哪些信號？

“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”“加大中央預算內投資、超長期特別國債和地方政府專項債券對農業農村領域重大項目建設的支持力度”……2月23日，《中共中央國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》發布。這是2004年以來中國第22個指導“三農”工作的中央一號文件。

《意見》分六大部分，共計30條措施。《意見》還提出，深入推進糧油作物大面積單產提升行動；因地制宜發展農業新質生產力；繼續推進生物育種產業化；擴大以工代賑項目實施規模，在重點工程項目和農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑；依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。

中國人民大學國家糧食安全戰略研究院院長程國強向《財經》表示，相較于2018年至2024年的中央一號文件，2025年文件在延續鄉村振興核心目標的基礎上，進一步突出科技創新引領、社會治理深化與制度型開放三大維度，為農業強國建設提供了更具操作性的行動框架。

如何保障糧食安全？

民以食為天。保障糧食安全，依然被擺在一號文件首位。

聯合國糧食及農業組織去年年中發布的2024年《世界糧食安全和營養狀況》報告指出，2023年約有7.33億人面臨饑餓。這份報告稱，全球饑餓水平連續三年居高不下，2023年有7.13億人至7.57億人食物不足。

如何端好中國飯碗？《意見》從提高單產、扶持畜牧業、耕地保護、農業科技、防災減災、多元化食物供給、完善政策、農產品貿易、節約糧食等九個方面做了部署。舉措包括：多措并舉鞏固大豆擴種成果，挖掘油菜、花生擴種潛力，支持發展油茶等木本油料；支持發展深遠海養殖，建設海上牧場；豐富“森林糧庫”；推動食用菌產業提質增效，促進藻類食物開發。

國家統計局數據顯示，2024年，中國連續九年穩定在1.3萬億斤以上，首次邁上1.4萬億斤新臺階。同期，中國進口谷物量為212.8萬噸，較去年同期下降73%。其中，玉米與稻谷、小麥的進口量出現明顯減少，分別下降約50%、37%、7.6%。然而，程國強分析，2024年谷物進口減少是因為前幾年進口太多，并不是需求減少，也不是國內供給增加。當前全球糧價下行，中國糧價低迷，農民種糧很難掙錢，部分產品進口對國內市場的影響值得關注。

國際形勢變化，聯合國貿易統計數據庫的數據顯示，2024年，中國從美國、巴西、加拿大、阿根廷、緬甸的進口谷物量出現明顯減少，分別下降了8.65%、49.51%、7.86%、9.42%、19.75%。與此同時，中國從俄羅斯、哈薩克斯坦增加了谷物進口，數量分別提升了41.47%、9.12%。

中國的口糧自給絕對安全，但大豆、肉類依然依賴進口。程國強介紹，目前，中國小麥、水稻和玉米的自給率在99%以上。玉米每年有2.8億噸產量，豆類和薯類保持著5000萬噸至5500萬噸的產量水平。同時，由于耕地資源有限，中國每年要通過國際市場進口近1億噸大豆。大豆和玉米是競爭性作物，如果保證了玉米基本自給，就沒有辦法保證大豆的供給。

耕地是糧食安全的基石。《意見》提出，嚴格耕地總量管控和“以補定占”，將各類耕地占用納入占補平衡統一管理，確保省域內年度耕地總量動態平衡。加強傳統梯田保護等等。

程國強分析，2025年的中央一號文件首次提出“省域內年度耕地總量動態平衡”，通過“以補定占”機制統籌耕地占用與補充，并分類推進撂荒地復墾、鹽堿地開發，強調耕地保護與利用的靈活性。相較于此前“嚴守紅線”的剛性要求，2025年政策更注重在總量穩定前提下優化布局，結合產業實際設置過渡期，體現統籌安全與發展的精準施策導向。

同時，程國強強調，耕地“非農化”“非糧化”的治理，是一個非常復雜的問題。首先，農業經營、種糧的比較效益低是導致耕地“非糧化”的根本動因。其次，一些“非糧化”的耕地種植經濟作物后，整治難度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，產生了很多值得反思的問題。再次，在協同監管上存在短板和不足，缺乏系統有效的監管機制。

種糧怎么才能增收？

《財經》此前在江西、四川、江蘇等地走訪調研，亦發現不少撂荒耕地。一位江西農戶對記者表示，自家還有100多斤稻谷沒有賣出去。“種一季谷子自家夠吃，種兩季谷子不好賣。”而2023年，農業農村部公布的早秈稻、中晚秈稻和秈稻的最低收購價分別為1.26元/斤、1.29元/斤和1.31元/斤，小麥最低收購價為1.17元/斤，較2022年均增加兩分錢。

程國強表示，種糧確實很難掙錢。首先，種糧成本持續上漲。相較2004年，糧食生產成本增長了1.4倍左右，但畝均產值增長不到1倍。其次，現有政策還有較大提升空間。比如，不是根據種糧實際情況進行補貼，導致補貼政策效能不高；保險政策方面，主要是完全成本保險和種植收入保險，在操作機制上還有較大完善空間。再次，仍需探索適合中國國情的增收機制。比如如何讓糧食增值，除了生產環節，加工銷售環節怎么實現大幅度增值等等。

《意見》亦提出，落實稻谷、小麥最低收購價政策，完善玉米、大豆生產者補貼、稻谷補貼政策，穩定耕地地力保護補貼政策。降低產糧大縣農業保險縣級保費補貼承擔比例，推動擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積。

程國強表示，種糧效益較低，就要采取綜合措施，讓農民種糧能掙錢。要深挖科技潛力，不管是加強土地整治，還是提高種糧收益，歸根到底要靠科技節本增效，通過提高單產、降低成本保障農民種糧收益。

科技仍是增收的重要手段。《意見》提出，因地制宜發展農業新質生產力。培育農業科技領軍企業。發揮“南繁硅谷”等重大農業科研平臺作用，加快攻克一批突破性品種。繼續推進生物育種產業化。支持發展智慧農業，拓展人工智能、數據、低空等技術應用場景等。

程國強指出，中央一號文件首次提出“因地制宜發展農業新質生產力”，強調以科技創新為核心，推動智慧農業、生物育種、農機裝備等領域的突破。相較于此前對技術應用的泛化表述，2025年文件更具體地提出拓展人工智能、低空技術（如無人機）、數據要素等應用場景，并強化農業科技領軍企業培育。

同時，明確推進鹽堿地綜合利用試點、黑土地治理等耕地質量提升工程，將科技賦能與資源利用效率提升緊密結合，凸顯農業高質量發展的新路徑。

程國強介紹，中國農作物良種覆蓋率近年達到96%，對糧食增產的貢獻率達45%。種業創新方面，小麥、玉米等都有創新品種，特別是玉米生物育種產業化快速發展。中國農作物耕種收綜合機械化率超過73%，小麥基本實現全程機械化，玉米、水稻的耕種收機械化率在80%以上，還有大宗經濟作物、設施農業、農產品初加工等領域，機械化水平也大幅提高。

然而，農業科技實際創新還存在很多短板和弱項。程國強舉例，科研成果與產業需求不匹配。高校科研院所對農業科技創新的評價指標過于注重理論期刊、學術成果數量，更多是為了發論文。另外，有些科學研究成果具有較高的創新價值與技術含量，而產學研用一體的轉化鏈條還沒有建立起來。

其次，中國農業企業規模較小，盈利能力還比較弱，對戰略性、長期投資缺乏規劃和意愿。農業科技成果轉化確實周期長、風險高，很多企業望而卻步等等。

不允許到農村買宅基地

值得注意的是，2025年中央一號文件還對農村土地制度改革作出了重要部署。

《意見》提出的舉措包括，探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制。因地制宜發展新型農村集體經濟，不對集體收入提硬性目標，嚴控集體經營風險和債務，等等。

業界一些觀點分析，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。這意味著，宅基地仍然不允許上市交易，除了保障農村就業的“蓄水池”功能，亦出于擔心“小產權房”對房市造成供給沖擊。一旦宅基地放開交易，城市房價勢必受到沖擊。

在2月24日的國新辦新聞發布會上，中央農辦副主任祝衛東解釋，農村集體資源資產是鄉村全面振興的重要物質基礎。改革的關鍵是適應社會主義市場經濟要求，堅持守正創新，激發農村要素活力，讓農民分享更多的改革成果。重點是完善“三塊地”的管理制度。

祝衛東表示，第一塊地是承包地，要穩定和完善農村土地承包關系，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點。今年要繼續擴大整省試點范圍，總原則是“大穩定、小調整”，妥善化解延包中的矛盾糾紛，確保絕大多數農戶承包地總體順延、保持穩定，不能打亂重分，更不能收回集體或者借機違法調整。要圍繞解決“誰來種地”問題，完善農業經營體系，著力培育新型農業經營主體，提高農業社會化服務質效，促進小農戶與現代農業發展有機銜接。

第二塊地是宅基地。祝衛東表示，黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。這方面要嚴格遵照執行，扎實做好宅基地確權登記頒證，探索農房盤活利用的有效實現形式。要加強宅基地規范管理，依法保障農民宅基地基本權益。“中央的要求非常明確，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房，這兩條政策底線必須守住、不能突破。”

第三塊地是農村集體經營性建設用地。祝衛東介紹，一號文件明確，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革。去年全國農村集體建設用地入市試點已經到期，按照黨的二十屆三中全會部署，有關部門正在研究下一步改革舉措，重點是健全收益分配和權益保護機制。

值得注意的是，在要素配置上，2025年中央一號文件亦提出兩大新舉措。程國強介紹：

一是以“超長期特別國債”支持農業農村重大項目，鼓勵鄉村振興債券發行，推動金融工具創新與農村信用體系深度結合。

二是健全農業轉移人口市民化機制，明確取消就業地參保戶籍限制，探索農民土地權益自愿有償退出辦法。“這些政策突破了以往以財政投入為主的模式，通過市場化融資與戶籍制度改革，加速城鄉要素雙向流動，為鄉村振興注入長效動力。”