中國經濟，“轉向”2025

2024年中央經濟工作會議的四個“不一般”

2024年中央經濟工作會議于12月12日在北京閉幕。作為經濟工作的國家級年終總結和新年計劃，每年的中央經濟工作會議都是萬眾矚目，是國內外探尋中國經濟政策趨勢的最佳窗口。總結起來，與歷年中央經濟工作會議對比，2024年的中央經濟工作會議，出現了四個“不一般”。

第一是多個“首次”出現的不一般。與歷年中央經濟工作會議對比，2024年的中央經濟工作會議創造了多個“首次”。比如“更加積極的財政政策”和“適度寬松的貨幣政策”組合首次出現，首次直接提出“提高財政赤字率”，在2011年我國進入穩健貨幣政策調控周期之后、時隔14年首次重回“適度寬松的貨幣政策”，“股市”及社會熱詞“內卷”首次在通稿中出現，首次明確提出“更大力度吸引社會資本參與創業投資”。

第二是會議召開意義的不一般。本次會議召開的時點很特殊。2025 年在我國經濟社會發展進程中占據著獨特且關鍵的地位。它既是“十四五” 規劃收官沖刺之年，也是開啟 “十五五” 規劃宏偉藍圖的重要奠基之年，同時還是黨的二十屆三中全會制定300多項改革任務之后第一個完整的年份。黨的二十屆三中全會改革部署進展如何，過去五年規劃中的各類目標任務、政策舉措執行成效如何，政策調整如何巧妙和平穩地銜接前后兩個五年規劃，這些問題都需要在2025年得到回答。而這個回答，不僅是下一個五年政策方向確定的重要因子，也決定著推動國家整體戰略目標的穩步達成與不斷進階的關鍵判斷。

第三是變量的不一般。當前我國經濟雖平穩運行，但外部環境不確定性因素加大，出口可能受到限制，同時國內有效需求不足，預期偏弱，民間投資低迷，不少企業生產經營面臨困難。如何在克服眼下內外壓力的同時，謀求更長遠的改革，從而為應對可能會到來的新變化留足回旋空間，這對多維度多目標政策的協同推進與持續優化提出了全新的考驗。

第四是期待的不一般。2024年以來，面臨國內外較大的發展壓力，中央出臺了一系列加力刺激經濟的政策。特別是2024年9月26日政治局會議之后，一攬子增量政策的出臺顯著強化了政策之間的協同聯動與相互配合。通過緊密協作與高效執行，這些政策目前已展現出極為積極的成效，預計2024全年經濟社會發展主要目標（即5%左右的GDP增速）將順利完成。那么，自2024年“9·26”政治局會議開啟的新一輪增量政策思路是否會延續，會以怎樣的力度和方式延續，各方都希望通過經濟工作會議這個窗口，尋求一個關于政策方向的確定答案。

2024年中央經濟工作會議透露的五個“轉向”信號

總體來看，此次會議在整體導向上不出意外地延續了2024年12月9日政治局會議的定調，對政治局會議的相關內容進行了細化、落實和部署。在對當前經濟問題進行了更加嚴肅、全面、客觀和精準研判的基礎上，會議延續了2011年中央經濟工作會議開啟的“穩中求進”總基調來錨定經濟航向，明確“實施更加積極有為的宏觀政策”。進一步仔細分析會議通稿，此次會議透露出的五個“轉向”信號，尤其值得我們關注。

“轉向”信號一：從“各自為戰”到“系統集成”，“房間里的大象”政策困境有望破局。在關于2025年經濟發展總基調的表述“要堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立后破，系統集成、協同配合”中，“守正創新、系統集成、協同配合”為新增的內容，在之前歷年的中央經濟工作會議通稿關于主基調的表述中，從未同時出現過這三個詞組。（2022年中央經濟工作會議曾在明確提出 “六個統籌” 的要求時，強調了“要堅持系統觀念、守正創新”）。

針對當前經濟形勢，在經濟工作的規劃與推進過程中，“守正創新、系統集成、協同配合”這三個詞有著極為關鍵的現實意義。“守正創新”，解決的是“膽子大”和“步子穩”之間的辯證統一問題。所謂“守正”，強調的是在進行“破”與“立”的改革取舍時，應以堅持中國特色社會主義經濟發展的正確政治方向與原則為“正”；“創新”則側重于憑借創新思維與舉措，于技術革新、制度優化、管理提升等維度謀求突破，為經濟注入新活力與競爭力，保障其穩定且可持續前行。守正與創新相融合，意味著在創新過程中保持理性與審慎，循序漸進，穩扎穩打，既不能因害怕風險而畏首畏尾，更不能為了追求短期的快速突破而忽視了長期發展的根基，一哄而上導致資源浪費、市場混亂。

“系統集成”則著眼于經濟體系的整體性、關聯性和系統性，意味著財政、貨幣、就業、產業、區域、科技和環保等各類經濟和非經濟政策必須進一步有機融合，政策協同發力，規避相互掣肘，同時打破部門與區域界限，達成資源在全社會的優化配置，推動經濟集約高效發展。“協同配合”旨在為應對經濟復雜綜合問題提供施策原則。這類問題往往涉及多領域多層面，需政府部門、企業、機構等多元主體攜手合作、聯動協同，從而實現削減內耗、共享信息、優勢互補，提升工作效率與決策科學性，增強經濟工作的主動性與靈活性，全方位為經濟高質量發展筑牢根基、開辟新徑。

客觀上看，在過往以“競速”為重心的發展歷程中，我們的確存在許多政策協調性不足以至于產生“合成謬誤”的狀況，如不同部門政策缺統籌，產業與環保政策銜接不佳、區域政策銜接不暢、財政與貨幣政策配合不緊密精準等問題，影響了資源配置效率及經濟發展的均衡性、可持續性，也凸顯出加強政策協調性以提升整體發展效能的緊迫性。如今，瞄準走得穩、走得好這一目標，嚴肅活潑的內部環境、協調統一的內部秩序，是應對高壓外部環境的最優策略組合。

“轉向”信號二：從“穩健”到“勇敢”，宏觀政策目標和思路發生重大轉變。2024年的中央經濟工作會議，貨幣和財政政策的首次“雙擴張”組合無疑是各方關注的最大亮點。貨幣政策方面，“適度寬松”的提法是2010年之后首次，向市場傳遞出非常積極的信號，是對當前預期偏弱、需求不足的經濟形勢進行準確判斷的基礎上做出的正確決策部署。從2025年施策重點來看，貨幣政策將采取更大力度的降息降準措施、加大公開市場操作等舉措。同時，寬松的貨幣政策還需要進一步完善政策框架，未來可將CPI回升至2%～3%作為貨幣政策重要目標，并運用各類貨幣政策促進價格目標的實現。此外，加強貨幣政策與財政政策的配合在2025年也顯得尤為關鍵，貨幣政策的保駕護航，能夠為財政政策實施創造更為有利的金融貨幣環境。對此，應進一步優化完善各類結構性貨幣政策工具，提高服務特定目標的精準度，防止低成本資金套利空轉。

財政政策的轉向則更引人關注。2024年的中央經濟工作會議公報明確提出了“提高財政赤字率”，這是歷年中央經濟工作會議沒有過的，之前都是類似“保持必要的財政支出強度”這樣的表述。這一轉向，是針對當前及未來一段時間我國經濟面臨的內外壓力做出的科學研判，是跳出過去“頭疼醫頭”，“腳痛醫腳”的短期失策思維，站在更長的周期來進行的宏觀布局。

根據測算，2025年若要達到5%左右的合意經濟增長目標，廣義財政支出應較2024年增加2.6萬億元。那么，可以通過兩種方式來實現這樣的廣義支出強度，一是保持官方赤字率不變，繼續通過發行超長期特別國債及專項債券和其他調入資金來補充收入缺口；二是提高官方的赤字率，例如從3%提高到4%左右，這樣的好處是有更強的宣示作用，并且不需要從其他地方調入較大的資金。因此，目前來看，提高官方的赤字率可能是效用最大化的。增加財政支出，能夠通過擴大政府投資、發放消費補貼等方式，直接提振總需求，拉動經濟增長。更重要的是，財政赤字率的提高向市場傳遞了政府積極作為、穩定經濟增長的強烈信號。這有助于穩定企業和居民對未來經濟發展的預期，增強市場信心，鼓勵企業增加投資、擴大生產，引導居民增加消費，從而形成促進經濟增長的合力。

目前，我國財政政策工具儲備依然充足，包括提升中央赤字率、提高超長期特別國債及地方政府專項債發行規模等。根據中央經濟工作會議的部署，2025年財政政策將根據2024年債券發行情況及地方增量的限額安排，在確保財政可持續性的基礎上，舉債空間可再提升10%至15%，赤字率可能再提升至4%左右，每年發行至少2萬億元的超長期國債等中長期經濟財政政策規劃。加快推進專項債的發行，合理擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍，并建立健全專項債績效評價體系，提高資金使用效率，擴大專項債對社會資本的帶動作用。此外，將加大對民生、教育、醫療、環保等領域的投入，提高財政支出的效率和效果。通過財政貼息和補貼政策，支持重點行業和企業的發展，特別是科技創新和新興產業，推動經濟結構的轉型升級等。

“轉向”信號三：從“結構性改革”到整治“內卷”，供給側改革有了新思路。供給側結構性改革這一命題，在2020年12月11日的中央政治局會議中，與“需求側改革”的概念同時被首次提出。2024年的中央經濟工作會議中，并沒有再次出現“供給側結構性改革”的表述，取而代之的表述是——綜合整治“內卷式”競爭，規范地方政府和企業行為。從 “結構性改革” 轉向整治 “內卷”，供給側改革思路有諸多變化。關注重點上，由宏觀結構轉為微觀主體行為與市場生態；政策導向方面，從鼓勵競爭變為整治過度惡性競爭，且更注重公平與效率平衡；改革路徑層面，從外部資源整合走向內部挖潛增效，從短期調整邁向長期優化，以此推動經濟更健康、可持續地發展并構建良好市場競爭環境。

其實，所謂“內卷”，簡單來說就是過度競爭，意味著沒有企業能提出新的盈利模式或新的利潤增長點，結果就是所有人都在存量市場中博弈，通過降價競爭，最終損害的是利潤。短期內，消費者似乎從中獲益，但從長遠來看，廠商所提供的產品和服務的質量將會下降，最終導致市場進入一種不良的均衡狀態。解決這一問題，根本的方法是將存量轉化為增量，通過科技創新、技術創新、產品創新、模式創新等手段擴大市場規模，走差異化競爭路線，從而創造出更多的增量，這正是中央所提倡的培育發展新質生產力。對此，2024年的中央經濟工作會議已有部署，科技創新與產業創新融合被強調為2025年的重要任務之一，包括增加內需和推動新質生產力的發展。

那么，問題來了，創新為何難以實現？其中最主要的原因還是老問題，那就是企業家和市場信心不足，特別是民營經濟。而解決企業“信心”問題，其實邏輯很清晰，即企業家真正需要的不僅是政策、資金、項目等“硬支持”，更重要的是“軟支持”，包括公平的競爭環境、法治化的營商環境、穩定的政策預期、清晰的政策導向，以及明確界定的政府與市場關系。未來，需要在法治、制度和政策方面，多給企業家一些保障和安全感，通過扎實地穩定營商環境，讓企業心無旁騖去做創新。

“轉向”信號四：從地方債和房地產并重到以房地產為主，重點領域風險研判更加精準。2024年中央經濟工作會議通稿關于重點領域風險的表述中，并未出現關于地方債的內容。這是因為，在當下復雜的經濟形勢中，房地產問題相較于地方債更為關鍵。房地產產業鏈條長，從鋼筋水泥等材料，到建筑裝修，再到家居家電等眾多上下游產業均與之深度綁定，其興衰直接關乎大量企業的生存與就業崗位的穩定。房地產開發投資在固定資產投資中占比頗高，且與金融體系聯系緊密，房地產企業的穩定與否對銀行等金融機構資產質量有著深遠影響，一旦房地產市場大幅波動，可能引發系統性風險。此外，房地產市場的不穩定還會影響居民的存量財富和消費信心，進而對整個經濟的增長動力產生負面影響。地方債盡管也有一定壓力，但在宏觀調控與全國人大常委會通過的地方政府債務置換方案等政策舉措下，風險處于相對可控范圍，并且在近年來不斷加力的化債舉措下，問題已得到很大程度的緩解。

關于未來“穩樓市”的施策重點，在諸多舉措中，穩房地產企業（主體）相較于穩項目可能更為關鍵，這一要點深刻影響著房地產市場的穩定、金融體系的安全以及宏觀經濟的平穩運行。房地產企業作為房地產市場的核心主體，承擔著從土地開發到房屋建設、銷售等一系列關鍵環節的重任。若房地產企業陷入困境，如資金鏈斷裂，項目停工將成為普遍現象，直接導致住房供應短缺，影響購房者的切身利益與市場預期。從金融風險防控的角度來看，房地產企業也占據著舉足輕重的地位。由于房地產開發高度依賴銀行貸款、債券發行等融資渠道，銀行等金融機構對房地產企業的信貸投放規模龐大。一旦房地產企業經營不善出現債務違約，金融機構的資產質量將遭受重創。若房地產企業大面積出現爆雷問題，金融體系的系統性風險將急劇上升，甚至可能引發金融危機，對經濟造成災難性后果。

對此，在未來“穩樓市”的施策方面，除了延續已出臺的各項政策，還可以在“穩房企主體”方面進一步發力，采取如優化預收資金監管、放寬已交付項目資金解凍要求、指導商業銀行設立利息免除期以幫助房企調整轉型等措施。

“轉向”信號五：從“頭痛醫頭”到“長短兼顧”，資本市場改革向“健康牛”目標更進一步。2024年的中央經濟工作會議關于資本市場的提法主要有“穩住股市樓市”“深化資本市場投融資綜合改革”。“穩住”和“深化綜合改革”被同時提出，不僅再次確認黨中央對于資本市場的重視已經上升到了國家經濟戰略的角度，并且體現了短期求穩、長期求質優的可持續發展理念。2024年1月22日召開的國務院常務會議，是決策層首次提出“投融資動態平衡”。之后黨的二十屆三中全會會議公報中，再次提出“健全投資和融資相協調的資本市場功能”，是對投融資動態平衡理念的進一步強調與深化。如今再次提出，并且與“深化綜合改革”結合起來，代表著中央力圖克服過去很長一段時間我國資本市場存在的“政策市”的痼疾。

“深化資本市場投融資綜合改革”，意味著我國資本市場要完成從融資市場向投資、融資均衡發展市場的轉變。為了實現“穩住股市”和“深化投融資綜合改革”的目標，未來政策應從以下幾個方面重點發力。

短期看，保持支持政策的穩定性、連續性。一方面，宏觀政策需要進一步用實、用好結構性政策工具（如證券、基金、保險公司互換便利以及股票回購、增持專項再貸款），保持流動性合理充裕。另一方面，在股市出現異常波動的非常時期，可采取推出平準基金、暫停或取消征收印花稅等非常規手段，穩步釋放政策利好以推動投資者信心恢復。同時，落地實施2024年中央經濟工作會議提出的“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具，維護金融市場穩定”，比如可以由央行通過創造基礎貨幣的方式，設立一定規模的“金融穩定基金”，確保貨幣投放精準到達實體經濟。

長遠看，還是應該依靠改革增強資本市場的內在穩定性。一方面，要加強制度建設，調整優化發行制度、交易制度、并購重組制度和退市制度等，真正將資本市場的痛點和堵點打通，使資本市場真正符合市場化、法治化和國際化的定位和布局。另一方面，提升上市公司質量。目前A股出現的上市公司股價提升，主要還是因為一系列增量政策導致投資者風險偏好改變從而影響了估值部分的提升。但若想真正讓資本市場實現“長牛、慢牛、健康牛”，最重要的還是包含上市公司質量、盈利水平、創新水平和公司治理等指標在內的上市公司這一市場“基本面”狀況的大幅度提升。

（田軒為清華大學國家金融研究院院長、清華大學五道口金融學院副院長。責任編輯/王茅）