金融基礎設施與數字貨幣治理體系建設

隨著數字經濟時代的到來，數字貨幣及其跨境支付成為各國（地區）關注的焦點之一，加密資產等形式的數字資產快速發展，但其匿名性、去中心化等特點，使其易被充當洗錢、恐怖融資活動等金融犯罪的工具，國際支付體系呼喚更加便捷安全、保護隱私的數字貨幣的聲音越發強烈。為避免非官方加密資產的安全隱患，許多國家（地區）積極探索有助于金融穩定的央行數字貨幣（CBDC）。

一方面，數字貨幣的出現，為全球貨幣市場發展帶來了新契機，新的跨境支付模式已逐漸在CBDC、區塊鏈技術發展的基礎上形成，極大改變了國際貨幣市場和跨境支付體系的格局；另一方面，數字貨幣作為技術創新催生的新業態，或對傳統金融制度和金融安全帶來挑戰，數字貨幣從國家監管轉向全球治理是大勢所趨。

數字人民幣的研發和應用，為構建全球數字化金融生態體系做出了重要貢獻。中國央行在完善數字金融治理體系，助力金融強國建設和鞏固拓展數字經濟優勢的同時，也在與其他國家（地區）的央行共同探索法定數字貨幣跨境支付新路徑。在此背景下，多邊央行數字貨幣橋（mBridge）應運而生。

互聯互通是多邊央行數字貨幣安排（multi-CBDC arrangements，簡稱m-CBDC）的重要目標之一，有助于建設開放型世界經濟，推動多邊主義。在推進自主可控的跨境支付體系建設上，金融基礎設施除了要具備技術能力外，更需要強化制度能力建設。如何發揮mBridge互聯互通作用，以金融領域制度型開放為契機，穩慎扎實推進人民幣國際化，提高中國在全球數字貨幣治理體系規則、標準制定中的話語權，是本文重點研究的內容。

CBDC跨境支付全球發展態勢

隨著貨幣數字化進程的加快推進，法定數字貨幣“支付+結算”的功能屬性為全球貨幣治理體系帶來了深遠影響。鑒于CBDC是基于不同技術、標準和協議發行與管理的，為避免這些差異可能導致的全球CBDC生態系統的日益碎片化，出現“數據孤島”，2016年以來，全球主要央行開始探索多種法定數字貨幣的互聯互通項目，m-CBDC成為重要的研究議題之一。目前，全球主要m-CBDC項目有Japer-Ubin、mBridge、Dunbar、Nexus等。

據路透社報道，目前全球約有135個國家（地區）和貨幣聯盟正在探索CBDC。美國大西洋理事會一份CBDC跟蹤報告指出，各國（地區）央行各自在實現境內政策目標、 m-CBDC各項目方在實現合作目標的基礎上，應進一步提高CBDC跨境支付的關注度。目前，全球m-CBDC大部分試驗項目采用單一平臺模式，正如Dunbar項目此前發布的一份報告所闡述的，鑒于多個央行共享關鍵金融基礎設施的復雜性，以及每個司法轄區的獨特要求，一個共同的m-CBDC平臺僅作為一系列區域平臺存在，而非單一的全球平臺。換言之，m-CBDC應考慮如何連接這些獨立的區域平臺，以實現協同效應，使參與者能直接跨司法轄區進行交易，并在各國際組織的協調下，減少不同法律、監管、治理等問題產生的摩擦。加強各跨境支付系統的互聯互通，降低共同標準的碎片化程度，減少CBDC跨境支付各方摩擦，是未來m-CBDC和CBDC跨境支付發展的重要趨勢。

mBridge發展策略：擴容將成為必然

中國自2014年開啟了對數字貨幣的探索，中國人民銀行數字貨幣研究所從2017年起對數字人民幣（e-CNY）進行研究，并積極開展國際合作。合作成果之一mBridge，已成為當今規模最大的CBDC跨境支付項目。2024年6月，mBridge項目建設各方共同宣布，mBridge進入最小可行化產品（MVP）試點階段。

2023年6月，mBridge項目指導委員會聯合各方，共同研究了mBridge項目的整體戰略，即逐漸將mBridge打造成為具有影響力的國際跨境支付基礎設施。基礎設施具有公共產品屬性，公共產品又具有非競爭性和非排他性，可理解為由mBridge提供的滿足全球CBDC跨境支付公共需求的產品或服務，普適性和包容性是其最顯著的特點。在該理念引領下，mBridge擴容將成為必然。

當前，mBridge擴容至少有兩條路徑。一條路徑是以某一國（地區）為單位，通過成為平臺成員，旨在推動本地區貿易便利化。另一條路徑是借助相關多邊框架、合作倡議，mBridge所遵循的理念與它們的內涵存在契合點，使mBridge增加了在該多邊框架、合作倡議下擴容的可能性，例如mBridge“無損、合規、互通”的基本原則，契合了共建“一帶一路”倡議的“傳承、開放、共贏”的核心內涵。

mBridge跨境支付應用：機遇與挑戰并存

mBridge是以中國為主導推動研發的安全、高效、公平的CBDC跨境支付平臺，是當今全球規模最大的CBDC跨境支付項目。在CBDC尚處于發展初期的背景下，誰先搭建了被廣泛使用的支付平臺或應用系統，誰先制定了被廣泛認可的技術標準或交易規則，誰就獲得了新一輪國際貨幣競爭的先發優勢。從目前發展看，mBridge具備了這一潛在優勢，為中國金融穩定和跨境貿易發展提供了支撐。但也要清醒地認識到，mBridge在發展過程中也面臨著挑戰與壁壘。

mBridge應用面臨的機遇

mBridge將成為跨境支付體系的有效補充。mBridge與目前主流的跨境支付體系的顯著區別在于，基于各地支付系統的互聯，大幅縮短了支付鏈路。商業銀行可在無損合規的情況下，有效提升交易效率，并進一步降低跨境支付成本。一些發展中國家、新興經濟體因技術落后等尚未接入全球金融系統網絡，或無力負擔高昂的支付成本，無法獲得跨境支付服務的用戶，mBridge采取了更加先進的平臺設計、交易模式和技術方案，可有效解決這一問題。

mBridge在與同類項目協同發展中實現共贏。得益于應用分布式賬本技術，依托CBDC構建扁平化的跨境支付網絡，mBridge可實現支付即結算，提升了支付結算效率。2022年以來，全球應用最為廣泛的金融報文傳送系統SWIFT（環球銀行金融電信協會）嘗試連接不同的CBDC平臺，導致CBDC的發展提速。SWIFT于2024年7月宣布，擬在未來1～2年內推出新央行數字貨幣平臺。

mBridge將成為跨境貿易流動的新渠道。mBridge項目是重要的m-CBDC，通過覆蓋不同司法轄區和貨幣，整合現有跨境支付系統，實現互聯互通操作，可有效提升貿易便利化水平，促進要素跨境流動。隨著共建“一帶一路”倡議、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等的推進，以及自由貿易試驗區（自由貿易港）、粵港澳大灣區、上海國際金融中心建設進程的加快，mBridge進入MVP階段后，試點商業銀行與企業紛紛落地mBridge跨境支付交易，成功應用于多個跨境業務場景。

mBridge應用面臨的挑戰

面臨CBDC貨幣主權的制度困境。基于國家貨幣理論，當面對數字人民幣跨境支付產生的貨幣替代風險加大時，主權國家（地區）可以通過法律，阻礙、限制甚至禁止數字人民幣在其本國（地區）內流通，防止數字人民幣在流通領域對本幣形成強制性替代。在我國尚未完全開放資本賬戶的情況下，CBDC跨境支付作用受到一定限制。

面臨金融基礎設施系統性安排的制度困境。一是法律基石不牢。目前，關于數字人民幣的法律規定仍過于籠統，數字人民幣跨境支付面臨合法性障礙。二是治理能力不強。近年來，中國缺席了金融穩定委員會（FSB）穩定幣工作組、國際清算銀行（BIS）/支付和市場基礎設施委員會（CPMI）等權威國際組織有關數字貨幣監管政策和基礎性文件的制定，這不利于中國爭取CBDC全球規則制定的話語權。三是規則銜接不夠。對比國際清算銀行《中央銀行數字貨幣：基礎原則與核心特征》與中國人民銀行《數字人民幣白皮書》可以發現，除不傷害（無損）原則外，數字人民幣的其他兩項原則與國際清算銀行“共存”“創新和效率”原則均存在差異，主要體現在私人機構上。

面臨跨境流通監管規則的制度困境。一是監管權限劃分不明晰。跨境流通監管要面臨由哪個國家（地區）或以哪個國家（地區）為主，即監管職責分配問題。若各方未達成一致，易形成監管漏洞。二是監管規則標準差異大。金融全球化的背景下，各國（地區）未達成普適的監管規則，這必然會出現減輕監管負擔的行為，金融機構及其金融活動利用監管沖突，達到降低監管成本、逃避管制的目的；對監管機構來說，可能會形成“逐底競爭”。這會沖破國際貨幣體系的安全底線，加大全球金融體系的系統性風險。三是適用法律沖突難度大。在CBDC跨境流通中，不可避免地會產生跨境民商事糾紛。由于各國（地區）的法律規范尚未達到相對協調的一致性，國家（地區）間和主體間會產生利益沖突，法律沖突難以避免。

展望未來：在全球數字貨幣治理體系中發揮積極作用

mBridge作為CBDC跨境支付的新實踐，是我國加強國際監管協作、參與國際貨幣體系建設、提升國際金融治理水平的有益探索，增強了我國在金融基礎設施建設、國際金融規則和標準制定中的話語權，對于我國提升支付結算等服務水平，加快跨境支付體系建設，具有實踐意義。

在各方協同發展中，提升網絡互聯互通水平

mBridge作為全球新型金融基礎設施，是金融互聯互通的新渠道，運用CBDC這一貨幣產品，為跨境支付插上了數字化的翅膀。目前，全球m-CBDC主要有三種模式：一是由BIS創新中心或分布在世界不同地區的區域創新中心聯合部分國家（地區）的央行開展研發實踐，這是全球CBDC跨境支付主流合作模式；二是由不同國家（地區）的央行開展CBDC合作研發實踐，這一模式的項目較少；三是由國際支付系統與不同CBDC、金融科技公司合作，如SWIFT，合作的主要目的是改善新型CBDC交互方案，并確保在其清算業務或信息處理上的連續性。無論模式如何，其共同點都是合作，在協同中尋求技術、系統、制度、治理等方面的創新。

鑒于各國（地區）在開發CBDC過程中，采用多元技術、標準、協議，多元化的數字貨幣實施路徑在跨境支付應用中，可能形成了全球范圍內的“數據孤島”，而解決孤島林立問題的核心是提升不同網絡互聯互通水平，實現網絡無縫交互。多元化的數字貨幣實施路徑，加之CBDC與法定貨幣共存、CBDC網絡與傳統跨境支付網絡并行，加劇了網絡交互的難度。一方面，各方應加強在技術、系統、制度、治理等方面的合作，例如智能合約技術能提高發行國對于CBDC境外使用的管理能力。而mBridge平臺的智能合約設計，考慮了央行對跨境資本的管理能力，央行可實時、動態地掌握貨幣在mBridge上的發行和流通，更全面地分析當前貨幣供應總量、結構及境內外流動速度等指標，在保障各司法管轄區主權的基礎上，應允許各家央行設計所須的監管模塊，從而使跨境監管更加包容穩健。另一方面，mBridge應加強與全球其他CBDC項目、SWIFT等國際支付系統的合作，與其他CBDC項目可以是競爭關系，與SWIFT應定位于協同發展關系。

SWIFT作為全球應用最為廣泛的金融報文傳送系統，是全球最重要的金融基礎設施之一。SWIFT是國際支付清算體系中的一部分，并非國際支付體系的全部。一方面，應高度警惕SWIFT被美歐陣營“武器化”，關注被美歐陣營實施嚴厲經濟制裁甚至與其全面脫鉤的國家可能產生的影響；另一方面，積極爭取SWIFT公平地“為我所用”。一是隨著m-CBDC的推進，要深入研究“代理銀行模式+SWIFT”切換到“批發型CBDC+mBridge”的影響。二是進一步加強國際數據立法、公司治理的合作，提升對SWIFT數據頂層制度設計、監管層面的話語權。同時，通過提高人民幣在國際貨幣體系中的地位，逐步改變西方國家和地區對SWIFT的主導格局。

在確保國家金融安全的基礎上，擴大金融制度型開放

制度型開放是高水平對外開放的必然要求。要以制度型開放為重點推進金融高水平對外開放，提升金融制度和政策的透明度、穩定性、可預期性。建立健全自主可控安全高效的金融基礎設施體系，需要不斷完善金融制度體系，對金融基礎設施涉及的準入、治理、運營、風控、監管等活動進行頂層設計，促進金融基礎設施的高效運轉和互聯互通，破解CBDC發展中面臨的制度困局。

一是破解CBDC貨幣主權困局。我國應在平等協商的基礎上開展貨幣發行國與貨幣流通國的雙邊或多邊談判，通過有計劃、有步驟地讓渡部分貨幣主權，承認他國貨幣法的域外效力，推動數字人民幣以法定化的方式突破法律適用范圍的束縛，實現人民幣國際化的戰略目標。

二是破解CBDC金融基礎設施制度困局。加快推動《中國人民銀行法》的修訂，為構建跨境支付制度規則提供法理支撐。探討mBridge在二十國集團（G20）、RCEP、共建“一帶一路”倡議等國際框架尋求合作，充分對接不同國家（地區）技術標準與治理規則，有效拓展mBridge的貨幣兼容能力，同時鼓勵引導非銀行金融機構、第三方支付機構等積極參與MVP試點過程，開展更多場景的真實交易驗證，為mBridge功能擴容奠定基礎。

三是破解CBDC跨境流通法律規則困局。確立CBDC跨境流通治理方向，以共治理念為基礎，形成監管網絡，構建行業監管交叉協同機制；構建CBDC跨境流通監管體系，以明確其在數字金融環境中的權利和義務。制定數字人民幣涉外民商事糾紛法律適用規則。

在引領全球治理中，堅定維護國家安全和發展利益

黨的二十屆三中全會指出，要參與引領全球治理體系改革和建設，堅定維護國家主權、安全、發展利益。要有效應對外部風險挑戰，引領全球治理，主動塑造有利外部環境。積極參與全球經濟治理體系改革，提供更多全球公共產品。為此，要積極參與CBDC跨境支付相關國際標準的制定，繼續發揮我國在mBridge項目中的主導作用，擴大mBridge的網絡效應，加強跨司法轄區的監管治理和政策協調，有效降低監管摩擦。

一是構建國際監管合作機制。確立國際監管合作基本原則，即建立在尊重國家（地區）貨幣主權這一基本原則之上開展監管合作。協調我國與其他國家（地區）貨幣監管制度，推動形成兼顧各方利益的數字人民幣跨境流動規則，達成與數字人民幣相包容與相適應的協議規范。依托金融科技監管等手段強化跨境資本監管，推動組建以我國為主導的聯合監管執法機構，有力提升e-CNY跨境支付國際監管效能。

二是建立國際糾紛解決機制。細化交易糾紛產生的類型，并制訂相應的程式化糾紛解決方案。屬于我國貨幣主權行使范疇的，適用我國貨幣法律規范；屬于跨境支付范疇的，根據我國與貨幣流通國（地區）簽訂的貨幣協議確認糾紛管轄權的歸屬。遵循“契約精神”，減少誤解、避免摩擦。

三是豐富跨境支付場景建設。mBridge已進入MVP階段，應充分發揮國內、國際兩個大市場的優勢，推動更多國家（地區）成為mBridge項目的合作伙伴，實現數字人民幣在更廣領域、更深層次、更高水平上的跨境結算、流通、儲備。在國內層面，應鼓勵私營部門參與其中，探索更多跨境支付的技術解決方案、新型用例及與其他平臺的互通性。在國際層面，積極利用共建“一帶一路”、RCEP、金磚國家等多邊框架、多邊平臺，逐步推進數字人民幣的境外拓展，不斷提高mBridge的競爭力和影響力。

（魏鵬為西安財經大學經濟學院陜西省信用研究中心研究員、中國社會科學院大學應用經濟學院博士研究生、中國工商銀行牡丹卡中心高級經濟師，王軍生為西安財經大學經濟學院教授、陜西省信用研究中心首席專家。本文為國家社科基金重大項目“依托中非命運共同體建設推動數字貨幣國際化研究”（21ZD117）的階段性研究成果。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）