檢察民事公益訴訟的邏輯建構

〔摘要〕自《民事訴訟法》將檢察機關明確規定為民事公益訴訟的起訴主體后，檢察機關提起民事公益訴訟的數量和范圍迅速擴大。反思檢察機關提起民事公益訴訟，需要回答的理論問題主要包括：是否獲得訴之利益理論的充分支撐，是否體現了檢察權的謙抑性原則，是否有效關照到司法權的被動中立品格，是否有利于形成民事訴訟平等對抗架構等；需要回答的制度問題主要包括：未明確民事公益訴訟和行政公益訴訟的提起順序，第一順位起訴主體存在隱形問題，提起民事公益訴訟的訴前程序有待完善，刑事附帶民事公益訴訟缺乏可行性等。進一步優化檢察機關提起民事公益訴訟，需要完善和充實民事公益訴訟基本理論，明確行政執法、檢察行政公益訴訟、檢察民事公益訴訟在維護公共利益中的角色，明確行政機關、社會組織、檢察機關在民事公益訴訟中的起訴順位，賦予公民民事公益訴訟原告資格，多角度落實檢察機關發動民事公益訴訟的補充角色。

〔關鍵詞〕民事公益訴訟，檢察機關，訴之利益，謙抑性，權力界限

〔中圖分類號〕D925.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2025）01-0103-09

自《民事訴訟法》第58條第二款明確規定檢察機關的民事公益訴訟起訴資格后，檢察機關介入民事公益訴訟的數量和案件范圍皆呈迅速擴張趨勢。根據2022年最高人民檢察院工作報告，2021年，檢察機關立案辦理公益訴訟16.9萬件，其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件，比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%。在國家機關調整職能的新時期，賦予檢察機關辦理公益訴訟案件的資格，能夠充分盤活現有的檢察資源。與此同時，在工作實踐中，檢察機關也將公益訴訟作為重要“抓手”，積極推動公益訴訟的發展〔1〕。有學者指出，在公益訴訟啟動的問題上，人民檢察院排他性啟動行政公益訴訟，日益主導民事公益訴訟，成為啟動公益訴訟的主力〔2〕。應當肯定，自檢察公益訴訟制度實施以來，其在維護公共利益、提升社會治理能力方面發揮了重要作用，并且檢查公益訴訟立法也已經進入快車道。面對檢察公益訴訟這一正在成長的制度和實踐，分析其理論依據，追問其制度不足，梳理現有立法和司法實踐中面臨的問題，并就如何平衡民事檢察公益訴訟中檢察權、司法權和行政權的關系，提出因應之策，無疑具有重要意義。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的理論反思

（一）是否獲得訴之利益理論的充分支撐

訴之利益又稱為權利保護利益或權利保護必要。判斷一個請求是否具有訴之利益是從兩個方面來進行：一是請求本身從性質上具有以判決確定的一般性的適當性（權利保護資格），二是原告對請求具有要求判決的現實必要性（權利保護利益）〔3〕51。在私權糾紛中，訴之利益通常是指法院就私權主張予以裁判時所必須具備的必要性，其功能主要在于過濾掉不必要、不恰當、不正當的訴訟。即只要存在更簡單、更經濟和更快捷的路徑，其至少能夠同等程度安全和有效地實現必要的訴訟目的，那么原告提起的訴即欠缺權利保護必要〔4〕。

公益訴訟的訴之利益可以從以下兩點進行分析。首先，從公共利益實現的角度看，公共事務屬于行政機關行政管理的范疇，行政機關高效、靈活和專業的品格決定了其對于公共事務管理的主導地位。其次，從公益訴訟產生的根源看，正是因為負責公共事務管理的行政機關無力管理或管理失靈方產生公益訴訟之必要，即公益訴訟作為國家保護公共利益的程序機制，只有在行政機關確實不能或無法對公共事務進行有效管理時方可提起，檢察機關提起民事公益訴訟亦不能例外。為此，以訴之利益考量，檢察機關在提起民事公益訴訟時應立足于對行政執法狀況的判斷，作出是否起訴的決定。一言以蔽之，如果行政管理方式尚未窮盡或可以實現有效管理，就不能認為檢察機關提起民事行政公益訴訟具有訴之利益。司法實踐中，檢察機關在辦理公益訴訟案件中明確其是督促之訴、協同之訴，堅持行政優先原則，尊重行政機關的優先判斷權〔4〕，這些做法正是公益訴訟中訴之利益理念的具體體現。

2014年12月，最高人民法院、民政部、環境保護部聯合發布的《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》中明確規定了法院在受理案件后應向行政機關進行通報；同時規定了行政機關在收到人民法院的通報后，可以根據案件線索開展核查；發現被告行為構成環境行政違法的，應當依法予以處理，并將處理結果通報人民法院。這一規定強調的是法院受理案件后，應通知相關行政執法機關，給予其通過行政管理糾正違反行為的機會，并據此確定該民事公益訴訟是否有必要繼續進行。應該說，該規定的可取之處在于體現了行政執法在公共事務管理上的優先地位。不過，由于該通報行為發生在法院受理案件后，與訴之利益所要求的法院應將行政機關執法手段用盡作為提起民事公益訴訟的條件還是有區別的。盡管如此，從該規定中還是可以看到對行政機關治理優先理念的強調。

之后，隨著2017年修訂的《民事訴訟法》規定檢察機關作為民事公益訴訟起訴人后，檢察民事公益訴訟呈迅速發展之勢；與此形成明顯反差的是，2018年“兩高”聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，并未對檢察機關提起民事公益訴訟后，法院應告知行政機關，以及行政機關可以依法進行糾正進行任何規定。這其實也意味著在檢察院提起民事公益訴訟后，行政機關經由行政方式對違法行為進行處理的途徑難以獲得保障。某種意義上，這也表明檢察民事公益訴訟成為與行政執法并行的對公共利益進行管理和監督的另一種途徑。

顯然，這種模式下的檢察民事公益訴訟在相當程度上忽視了公益訴訟中的訴之利益要求。由于檢察民事公益訴訟與行政執法并行，用盡行政途徑因此就難以實現，由此必然導致檢察機關提起民事公益訴訟的擴張性。

（二）是否體現了檢察權的謙抑性原則

謙抑性原則是現代法治理念的重要內容，其基本要義是，國家公權機關在行使權力時要保持克制，避免與其他國家機關的沖突以及對于公民生活的過度干預〔5〕。從檢察權在我國法律體系中的地位看，其職權主要是進行法律監督。將法律監督的職能擴展到公益訴訟領域，表現為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》分別明確了檢察機關公益訴訟起訴人的地位。法律監督權作為檢察機關獨立行使的國家權力，基于該職能向法院提起民事公益訴訟時，無疑應堅持謙抑性原則，保持應有的邊界和克制，否則就可能面臨與行政權之間的沖突問題。

如前所述，行政機關的首要職責是保護公共利益。以行政手段進行公共事務管理，更為高效也更為專業。但由于行政機關在執法過程中受各種因素的影響，對公共利益的保護有時難盡如人意，這才有了利用公益訴訟制度進行救濟的必要。民事公益訴訟的起源和產生決定了檢察機關提起民事公益訴訟，本質上屬于公共利益保護的補充方式。換言之，通過民事公益訴訟對公共利益進行保護不應成為公共事務管理的首要選擇，否則將會影響行政權的有效運行，導致行政治理的效率降低；同時有可能架空行政機關的執法權，削弱行政執法機關的積極性，最終模糊檢察監督權和行政權的邊界。正如有學者指出的那樣，在環境公益訴訟領域，檢察機關深入行政管理第一線，不利于環保機關履行其防污、治污職責，這不僅僅是在放任行政機關的不作為，亦是舍棄更便捷的救濟渠道〔6〕。事實上，之所以有學者一度對檢察機關提起民事公益訴訟產生疑慮，也是認為具有保護公共利益職責的行政機關和檢察機關各自有其法定的職責范圍，有著明確的分工，如果允許檢察機關提起公益訴訟，勢必引起二者在職能上的重疊和沖突，有可能動搖我國已經建立的國家機關之間的職能分工體系〔7〕。

也許有觀點會認為，行政機關事務繁雜、效率低下，通過檢察公益訴訟促進公共利益保護應該被鼓勵和倡導。但需要引起注意的是，行政機關在行政管理上具有的專業、信息、設備以及技術優勢并非檢察機關能比擬；更重要的是，行政執法機關在進行行政執法時同樣應遵循謙抑性原則，包括對違法行為不能過度反應，不能超過公正報應等〔8〕。而檢察民事公益訴訟，有自身的制度邏輯和程序設計，遵循的并非行政機關的行政執法理念和執法原則，也不受行政執法理念和原則的限制，這從檢察民事公益訴訟中大量出現懲罰性賠償訴訟請求就可得到證明。由此可見，檢察民事公益訴訟的過度擴展，有可能造成在公共利益保護上的過度反應，甚至有違行政機關在公共事務管理上追求的不超過公正報應、有效預防和必要矯正等行政執法理念。

（三）是否有效關照到司法權的被動中立品格

司法權作為裁判權，被動中立是其內在品格，這也是長期以來人們認為司法應秉承克制主義的基本原因。總體上，目前我國司法權的運行方式基本上是以解決傳統糾紛為主，同時強調在糾紛解決過程中，發揮法官的主觀能動性，更好地實現糾紛解決的法律和社會效果，因此，我國法院整體上的政策創制功能仍然是比較弱的。然而，從民事公益訴訟來看，其所包含的預防性訴訟請求諸如停止侵害、排除妨害等本質上都與法院公共政策形成功能密切相關。例如，在銅仁市人民檢察院訴貴州玉屏湘盛化工有限公司、廣東韶關沃鑫貿易有限公司土壤污染責任民事公益訴訟案中，審理該案的遵義市中級人民法院最終判決被告對生產廠區進行綜合整改及環境監控，通過相關環保行政職能部門監督驗收前不得生產，而要求行為人停產的裁決本質上就是在行使公共管理功能，代行的是行政機關的執法功能。換言之，公益訴訟的受理意味著法院在公共事務管理上具有了更多的權力，甚至可以通過判決直接作出公共決策。

基于司法權的被動中立品格，無論從現階段我國法院在權力機關體系中的地位，以及司法機關自身行使職能的特點來看，過度發揮法院的公共決策功能都是不合適的。首先，盡管法院功能適度擴張可能是未來我國法院發展的趨勢，但法院的公共政策形成功能與行政機關的公共政策制定功能仍然具有不可比性。任何宏觀決策都依賴于決策信息的全面掌握，行政機關在專業知識和技術手段上具有強大優勢，司法權的優勢則是在當事人所提供信息的基礎上進行中立判斷、并對法律適用作出裁判。而法官決策信息的有限性是其決策功能得以發揮面臨的現實障礙。實踐中，很多法官在判決中需要征求行政機關有關整改政策、修復方案和具體費用等問題，其實也表明司法權的決策判斷能力并不占有優勢。其次，我國當下的行政權和司法權呈現的是“行政權較強勢，司法權較弱勢”之局面，也就是說，司法權偏弱要求法院在影響公共行為的政策制定方面應當審慎進行，況且司法權威的有限性也難以支撐法院在公共政策方面進行過度干預。強有力的行政機關都難以妥善解決的公共利益糾紛交給法院，最終可能面臨的是裁判難，審理周期長、效率低等問題。最后，現有的公共決策體系也會對法官是否能夠通過公益訴訟形成公共政策進行制約。為了在短期內實現某些經濟發展的目標，政府會制定一系列有利于經濟發展的公共政策。如果某類或某些糾紛的解決將導致與公共政策目標相背的結果，法官對這類糾紛的可訴性顯然需要仔細斟酌。正如有學者指出的那樣：“在各種影響司法決定的因素中，決定本身可能帶來的經濟社會后果也是其中之一。無論作出決定的論據多么振振有詞，但這一裁決可能使汽車制造、鋼鐵、石油等主要工業停擺時，大多數法官是會躊躇的。”〔9〕189

綜上所述，無論從司法決策的特點、司法權威的有限性，以及公共決策自身所承載的經濟和社會發展目標而言，都要求法院只能在必要情況下發揮公共決策功能。而此時，如果檢察民事公益訴訟過度擴張，其實就意味著倒逼司法機關在公共事務管理上廣泛行使司法權，而這無疑會給司法權行使帶來巨大壓力。“以維護公益為名行司法權擴張之實”，既浪費了有限的司法資源、損害了法院的中立地位，又使得司法權在環境公益保護方面“喧賓奪主”，不符合司法權與行政權運作的基本規律〔10〕。

需要特別指出的是，對于檢察機關提起的民事公益訴訟，在正常情況下，法院是可以通過是否受理案件對公益訴訟受案范圍予以限制的，但正是由于檢察機關作為法律監督機關的地位，決定了當下在公益訴訟的啟動上，法院基本處于“隱身地位”。這從2020年9月最高檢出臺《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》后，檢察公益訴訟快速擴展到相關新領域即可見一斑。該指導意見實質上將檢察公益訴訟啟動的權力賦予檢察機關，在某種程度上，這也意味著檢察公益訴訟變成公共管理的一種常規手段，同時也意味著法院在公共利益訴訟受案范圍上“審查立案”權的落空，從而與《民事訴訟法》第58條有關檢察公益訴訟規定的檢察機關職能定位上的補充角色有明顯區別。

（四）是否有利于形成民事訴訟平等對抗架構

檢察權具有法律監督權的屬性，而由于其法律監督地位，檢察機關參與民事訴訟本身就容易打破“兩造對抗”的民事訴訟結構。早期，學術界曾就檢察機關在民事公益訴訟中的角色進行討論，最終舍棄了諸如“原告”等稱謂，而被稱為民事公益訴訟起訴人，以此凸顯其與其他民事公益訴訟起訴主體的區別。顯而易見，檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位不同于被告，其基于國家權力機關所享有的調查取證權對被告而言更具有優勢。在強調平等對抗為基本品格的民事訴訟中，這極易帶來當事人和民眾對程序不公正的擔憂。基于此，為避免打破民事訴訟平等對抗的訴訟架構，即使在民事公益訴訟中也不應過度強調檢察機關的起訴地位。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的制度追問

（一）未明確民事公益訴訟和行政公益訴訟的提起順序

根據現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規定，檢察機關既可以作為民事公益訴訟的起訴人也可以作為行政公益訴訟的起訴人。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定，人民檢察院在提起行政公益訴訟前，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。該規定體現的行政權優先的理念值得肯定。但是，對于檢察機關在提起公益訴訟時，究竟應優先提起民事抑或行政公益訴訟并未加以明確。這就導致如果檢察機關優先或與行政公益訴訟同時提起民事公益訴訟，行政執法權優先就無法得到切實貫徹。2020年9月最高人民檢察院出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，第9條規定人民檢察院提起訴訟或者支持起訴的民事、行政公益訴訟案件，由負責民事、行政檢察的部門或者辦案組織分別履行訴訟監督的職責。該規定雖然并未涉及如何協調兩種公益訴訟的順位，但從某種意義上也可以理解為最高檢對同時推進兩種公益訴訟的認可，這導致在司法實踐中，兩者同時提起的情況時有發生。

例如，在2016年吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局、白山市江源區中醫院環境公益訴訟中，白山市人民檢察院同時提起了對白山市江源區衛生和計劃生育局的行政公益訴訟，以及對白山市江源區中醫院的環境民事公益訴訟。白山市中級人民法院以（2016）吉06行初4號行政判決，責令本案中的被告，即白山市江源區衛生和計劃生育局對第三人白山市江源區中醫院履行監督職責，對中醫院醫療污水處理設施的行為監督整改。同日，法院作出（2016）吉06民初19號民事判決，判令被告白山市江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水。2019年，該案作為最高人民法院發布的136號指導案例發布，其裁判規則明確為：人民法院在審理人民檢察院提起的環境行政公益訴訟案件時，對人民檢察院就同一污染環境行為提起的環境民事公益訴訟，可以參照《行政訴訟法》及其司法解釋規定，采取分別立案、一并審理、分別判決的方式處理。經由該案例，可以清楚看出對于人民檢察院提起的公益訴訟，立法、司法實踐皆未對其順位進行區分。

（二）第一順位起訴主體存在隱形問題

《民事訴訟法》第58條明確規定，民事公益訴訟的第一順位起訴主體是行政機關和社會組織。與其他適格主體相比，行政機關具有天然的便利性與可行性，但在具體實踐中，行政機關提起民事公益訴訟卻不盡人意。究其原因主要包括以下兩點：

第一，行政機關自身承擔著對公共利益的維護和管理職責，如因管理不善而對損害公共利益的行為進行訴訟，其地位難免尷尬，甚至可能讓人質疑其存在怠于行使公共管理職權的行為。早在2012年《民事訴訟法》確立公益訴訟制度之時，對是否應當規定行政機關的原告資格分歧就較大。而公益訴訟制度確立后，行政機關很少提起甚至完全不主動提起民事公益訴訟，不過是再次證明了這一制度的不妥而已。

第二，某些損害公共利益的企業，如污染環境的一些企業可能對當地經濟發展有較大貢獻，與地方政府間也存在較復雜的利益關系，此時，為保障當地經濟發展，行政機關常常難以對相關企業損害公益的行為嚴格執法，有時甚至偏袒或無視當地大型企業的某些損害公共利益的行為。這種情形下，期冀行政機關發揮公益訴訟起訴人的作用并不現實。

從社會組織的角度看，通常認為，現有法律和司法解釋有關社會組織的起訴門檻規定過高，妨礙了其作用發揮。《民事訴訟法》第58條雖然規定了社會組織作為民事公益訴訟的原告資格，但由于相關單行法對其規定了較高的起訴門檻，從而使得社會組織難以在民事公益訴訟中發揮應有作用。例如，根據《消費者權益保護法》第47條規定，僅中國消費者協會以及在省一級設立的消費者協會才有資格提起消費者公益訴訟；《環境保護法》第58條規定，僅依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織才有資格提起環境公益訴訟。不能否認，這些嚴苛的條件妨礙了社會組織在民事公益訴訟中作用的發揮。事實上，在2012年民事公益訴訟制度確立以前，尚有一些熱心公益的社會組織積極提起民事公益訴訟，從而推動了公益訴訟制度的入法；但在2012年之后，由于相關單行法以《民事訴訟法》為基礎，明確了社會組織的起訴條件，反而使得大量社會組織被拒絕在公益訴訟原告資格之外。正如有學者所說的那樣，從2012年《民事訴訟法》修訂后起算，社會組織提起民事公益訴訟的年均案件量也不過數十起，幾乎可以忽略不計。社會組織在民事公益訴訟中所發揮的作用與其第一順位人的地位形成了巨大反差，幾乎到了可有可無的地步〔11〕。

（三）提起民事公益訴訟的訴前程序有待完善

檢察機關提起民事公益訴訟的訴前程序主要是指檢察機關應該在起訴前發布公告，沒有行政機關和社會組織提起公益訴訟，或者上述機關不提起公益訴訟時方可提起檢察公益訴訟程序。如若訴前程序能充分督促其他起訴主體提起民事公益訴訟，則檢察機關提起民事公益訴訟相應將受到限制。但遺憾的是，由于訴前程序設計的缺陷，使得《民事訴訟法》規定的起訴順位未得到嚴格遵守，檢查機關逐漸成為民事公益訴訟的主要甚至唯一主體。

導致訴前程序適用出現偏差的根本原因在于訴前程序規定不夠完善，包括督促程序適用條件、具體流程操作性差，以及督促對象不明確等。另外，由于《民事訴訟法》第58條采用“列舉＋兜底”的立法模式規定公益訴訟的案件范圍。隨著更多新型糾紛的出現，相關單行法有時很難及時跟進并規定何種行政機關或社會組織能夠提起訴訟，此時依據《民事訴訟法》第58條第二款的規定，檢察機關就順理成章地成為新類型公益糾紛的唯一起訴主體，而這進一步導致訴前程序的落實難。

（四）刑事附帶民事公益訴訟缺乏可行性

根據《檢察公益訴訟解釋》第20條之規定，對于破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域侵害眾多消費者合法權益并損害社會公共利益的行為，人民檢察院可以在提起刑事公訴時一并提起刑事附帶民事公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟產生后，由于其具有節約司法成本、效率高等顯著優勢，備受檢察機關青睞。同樣以2018年的數據為例，當年全國檢察機關的民事公益訴訟中，刑事附帶民事公益訴訟占比76.7%，足見刑事附帶民事公益訴訟在檢察民事公益訴訟中的分量之重。

需要引起注意的是，由于刑事附帶民事公益訴訟發展尚未成熟，制度設立初期僅有授權性條款，詳實的程序性規范缺位嚴重，導致其在適用過程中出現諸多盲點。除了檢察機關在提起刑事附帶民事公益訴訟時是否需要履行訴前程序等細節性問題外，最大的問題是檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟是否具有法律依據，以及究竟對哪些案件可以提起附帶民事公益訴訟。對刑事附帶民事公益訴訟持質疑態度的學者，主要從民事公益訴訟與刑事訴訟在針對抽象公共利益救濟上的制度設計具有重疊、競合關系等方面進行了探討〔12〕。相反，持支持態度的學者則主要從刑事附帶民事訴訟相關規定，以及《民事訴訟法》有關民事公益訴訟的規定出發進行了探討。盡管雙方分歧頗大，但在實踐中，刑事附帶民事公益訴訟的適用已經呈現出泛化趨勢。刑事附帶民事公益訴訟的辦案機制使得基層檢察院更容易從其內設的刑事檢察部門發現辦案線索，刑事證據調查也明顯減少了附帶民事侵權行為證據調查核實的工作量。這些因素的疊加，導致刑事附帶民事公益訴訟備受基層檢察院的青睞，外在的壓力驅動和內在的趨易避難共同致使刑事附帶民事公益訴訟案件數量大增〔13〕。

無論檢察機關推行刑事附帶民事公益訴訟的原因和動力為何，直面刑事附帶民事公益訴訟的實質，必須致力于這樣兩個問題的解決，首先，需要解決的是刑事附帶民事公益訴訟是否具備可行性；其次，如果可行，其適用的刑事案件范圍為何，以及該范圍和《民事訴訟法》第58條的規定是否應該尋求規范意義上的一致。在上述問題都缺乏明確規定，且爭議較大的情況下，如何在檢察公益訴訟中規范刑事附帶民事訴訟尚需作進一步的探討。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的優化路徑

（一）完善和充實民事公益訴訟基本理論

前文已經論述了公益訴訟制度的訴之利益應理解為只有在行政機關推諉其行政管理職責或行政管理失靈時方可尋求公共利益保護的司法救濟。一旦確定了民事公益訴訟中訴之利益的判斷標準，自然就可以明確民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政機關公共管理的關系。即只有在行政機關行政執法手段用盡，以及通過行政公益訴訟督促行政機關依法行政后，仍需啟動民事公益訴訟的，方可啟動民事公益訴訟對公共利益進行救濟。

另外，有必要進一步加強對民事公益訴訟目的理論的研究。十余年來，隨著公益訴訟的發展，尤其是檢察公益訴訟的推進，從理論和實踐上都有逐漸將民事公益訴訟作為公共執法重要力量的趨勢。筆者認為，民事公益訴訟制度目的的確定不能背離其產生的根源基礎。既然民事公益訴訟是行政管理不足或行政管理失靈時的補充方式，在行政管理手段用盡之前，就無進行民事公益訴訟救濟公共利益的必要。進一步講，即使進入民事公益訴訟程序，其制度目的也應當是以達到行政執法保護公共利益的行政目標為確定基準。換言之，如果行政機關進行公共事務管理要達到制止違法行為，恢復原狀等管理目標，那么民事公益訴訟也無需在此目標之外額外增加新的目標。也正是基于此，目前檢察民事公益訴訟中，在環境污染、生態損害以及侵犯眾多消費者利益等公益訴訟中提出的要求行為人承擔懲罰性損害賠償的訴訟請求就超越了行政執法目標，欠缺正當性基礎。從某種意義上而言，這實質也是民事公益訴訟擴張的一種表現。眾所周知，行政執法的重要原則之一是比例原則，該原則強調行政執法手段與預期實現的行政目的相適應、所選擇的執法手段應當是在多種可選手段中相對最適當、以及所造成的對公民權益的損害應當最小的。比例原則以及不過度執法等行政法理念本就貫徹在我國行政執法制度安排中，既如此，在行政手段失靈后介入的民事公益訴訟沿襲行政執法目標，并將之作為民事公益訴訟制度目的其實也是理所當然。有學者認為，明確懲罰性損害賠償，使環境民事公益訴訟具備補償、制裁、遏制等多種功能，而非往常的填平損失責任〔14〕。這種強調通過民事公益訴訟實現更嚴厲的懲罰、震懾等目標的觀點，其實是忽略了行政執法自身并非不能達到嚴厲制裁或懲罰的目標，正所謂非不能，而是不為。為此，如果不能處理好懲罰性損害賠償適用與行政罰款等處罰措施的關系，就會造成“一事二罰”，背離行政管理和民事公益訴訟的基本邏輯和目標。

可見，完善和充實民事公益訴訟基本理論研究，探索其訴之利益理論的判斷標準，梳理其與行政執法的關系，進一步明確民事公益訴訟制度的目的和功能應當是研判檢察公益訴訟擴大化等問題的理論前提和基礎。

（二）明確行政執法、檢察行政公益訴訟、檢察民事公益訴訟在維護公共利益中的角色

如前所述，既然在公共利益維護上，行政執法作為最基礎和根本的手段，其所具有的高效性、專業性和資源優勢是司法手段所不能比擬的。那么，在公共利益維護和救濟上，應秉承的基本順序可以確定如下：

首先，應秉持行政權優先原則。行政管理手段具有成本低、時效強、執法中具有較大裁量余地的優勢，能夠更為靈活地處理侵害行為，是保護公共利益最便捷、有效的方式。如行政機關能夠嚴格依法行政，那么在高效的行政執法下，公共利益的損害便能夠得到很好的補救，也就沒有進入民事公益訴訟的必要了，民事公益訴訟案件的數量亦會得到大幅減少。為此，在公共利益維護和救濟上，堅持行政執法優先理念，推進行政執法手段多元化，優化行政執法資源，以進一步提升行政機關公共事務的治理效能是基本原則。如此，可以減少因行政執法不利而引起公共利益受損的情況，更好實現對公共利益的保護。

其次，在行政執法過程中，如果出現行政方式失靈或者行政機關推諉等情形時，優先啟動行政公益訴訟。這是由于行政公益訴訟是將行政機關作為被告，對其不作為或不合理作為進行審查，其本質仍是為了督促行政機關合法、合理行使其行政執法職能。換言之，對維護公共利益而言，由行政機關負責治理，再由司法權負責監督行政權依法履行職責，這一圖式是符合我國權力配置與制度架構的最優選擇。也正是如此，在環境行政公益訴訟研究中，有學者指出，就生態環境保護而言，相對與自然人、法人等不科學的保護行為，行政機關的不作為以及違法作為是導致環境損害的重要原因，因此，預防性環境行政公益訴訟相比事后救濟性環境公益訴訟，更能最大程度保護生態環境〔15〕。這其實也表明，單就行政公益訴訟而言，考慮到行政訴訟也具有成本高、周期長等弊端，有必要加強現有的行政公益訴訟訴前程序，即檢察機關在提起行政公益訴訟前，先行督促行政機關依法行政的訴前程序。在訴前程序難以達到目標時，方可依法啟動行政公益訴訟。

最后，如果通過行政公益訴訟仍然無法達到維護和救濟公益訴訟的目標，方可啟動民事公益訴訟。上述順序，可充分體現行政權優先的理念，既符合公益訴訟的訴之利益理論，契合其產生根源和基礎，也能避免行政權、司法權和行政權之間的權力沖突，更好實現對公共利益的保護。

（三）明確行政機關、社會組織、檢察機關在民事公益訴訟中的起訴順位

首先，就檢察機關而言，其大量提起民事公益訴訟的不足首先在于檢察機關作為監督機關提起民事公益訴訟時，面臨著其與行政權角色的沖突；而由于其法律監督的地位，更面臨著在提起民事公益訴訟時，讓法院作為中立裁決者地位“弱化”的問題；此外，由于檢察機關的特殊地位，還容易使其與被告處于不平等地位，民事訴訟平等對抗的結構因此被打破，從而導致訴訟程序不公的問題。基于此，在民事公益訴訟的提起主體中，有必要進一步強調檢察機關提起民事公益訴訟的替補地位，將其作為民事公益訴訟的最后順位起訴主體。

其次，進一步落實將社會組織作為民事公益訴訟的第一順位主體。這一制度其實也是《民事訴訟法》第58條明確規定的。我們不能因為檢察機關對公益訴訟制度的“偏好”而忽略這一法定制度，應當明確這是法治原則的具體要求，也符合公共利益保護目標實現的原則。社會組織通常是由公民個人按照意愿組成，介于國家和公民中間，比公民個人有更強大的經濟能力和訴訟能力，同時與國家機關相比，也具有更強的市場品質和服務功能。因此，將其作為民事公益訴訟的第一順位提起主體是合適的。正所謂將公益訴訟的實施權還給社會，這是由訴訟民主價值與訴訟效率價值所決定的〔16〕。現有民訴法和司法解釋對于社會組織的規定較為嚴苛，有必要加以完善。總體上，為解決社會組織資源供給及自身能力不足所導致的現實問題可以通過三方面挖掘與調動社會組織的訴訟積極性。其一，建立公益基金解決訴訟費用問題。主要應通過建立公益訴訟基金為社會組織提起民事公益訴訟提供費用支持，這樣就可免除社會組織起訴的后顧之憂。其二，降低社會組織訴訟門檻。例如，可將《環境保護法》第58條規定的“在設區的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”兩個標準適當調整，規定為在縣級以上民政部門登記、以及專門從事公益活動兩年以上且無違法記錄即可。其三，增強社會組織的自主性。主要應從制度層面擴大社會組織通過各種途徑吸收財政資金、社會資金的能力，全面優化社會組織的人財物儲備〔1〕。這樣，就會使得更多的社會組織參與維護公共利益，能夠達到在培養優質社會組織的同時，激發社會組織的內在活力和社會責任感。

至于行政機關的原告資格問題，基于我國行政機關在公共事務管理中的特殊地位，筆者并不建議將其作為民事公益訴訟的原告加以規定。但由于行政機關對違法行為的損害賠償數額計算、修復費用確定等方面具有專業優勢，可將其作為民事公益訴訟的第三人。

（四）賦予公民民事公益訴訟原告資格

首先，從憲法層面來看，國家的一切權力屬于人民，公民作為國家的主人，對損害公共利益的行為，由公民個人提起民事公益訴訟，具備憲法基礎。其次，公共利益的侵害常常呈現地域性特征，以環境公益訴訟為例，相較其他適格主體，公民作為社會生活中的廣泛個體，能夠及時發現侵害行為和致害原因，并收集到相應證據。再次，公民參與民事公益訴訟有豐富的域外經驗。在民事公益訴訟制度發展較為成熟的美國、印度等國家，公民訴訟十分普遍。當然，為了避免公民個人濫訴或訴訟能力欠缺等問題，可以限定能夠提起民事公益訴訟的公民應屬于因損害公共利益行為而受到私益損害的個人。這些受到私益損害的個人對損害公共利益的違法行為更為了解，有提起公益訴訟的切實動力，獲取證據也相對更為容易。由于民事公益訴訟的原告實質是通過訴訟擔當理論獲得公益訴訟的訴訟實施權，而從訴訟擔當理論看，擔當者的擔當能力是確定訴訟擔當主體應當考量的主要因素。如此，賦予因侵犯公共利益違法行為受到私益損害的公民原告資格具有合理性和正當性。在賦予公民公益訴訟訴權后，建立相應激勵、制約機制，鼓勵公民參與公益事務管理，可提升他們進行社會事務管理的能力，更好實現社會和諧，推動公益訴訟的“社會化”。如果確定了民事公益訴訟的原告資格，可考慮將其與行政機關共同作為民事公益訴訟的第一順位起訴主體，充分發揮風險社會中個人在預防公益損害方面的積極作用。

（五）多角度落實檢察機關發動民事公益訴訟的補充角色

首先，強化檢察民事公益訴訟中訴前程序的規范性。有關民事公益訴訟訴前程序規定總體較為模糊，這給法院及檢察機關帶來了過多的裁量空間，為此，有必要設置以公告為主的多元訴前督訴方式，合理規定適格主體回復督訴的期限。當前檢察機關在相關報紙或網絡進行一般性訴前公告的方式常常流于形式，督訴效果一般。究竟通過何種媒體進行公告、需要結合不同公益糾紛的性質和影響加以區分；另外，經由相關社會組織登記主管機關如民政部門等發布訴前公告，同時采取書面督促或建議為輔的多元督訴方式，也能更有助于訴前程序實現其功用。

其次，取消檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的規定。其一，刑事附帶民事公益訴訟的案件數量占到檢察機關全年提起民事公益訴訟數量的70%以上，足以說明刑事附帶民事公益訴訟是檢察公益訴訟擴張的重要方式之一。然而，民事公益訴訟并不適合由檢察院直接通過刑事附帶民事公益訴訟程序的方式啟動。這是因為，既然檢察機關屬于民事公益訴訟提起的最后順位主體，這就意味著其提起民事公益訴訟依法應履行訴前公告程序；而訴前公告程序通常會帶來刑事程序的拖延，甚至引發對被告人超期羈押的情況，從而有礙刑事司法制度公平和效率價值目標的實現。其二，根據民訴法司法解釋，民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地的中級人民法院管轄，而這必然與相關刑事案件的管轄權規定發生沖突，這也意味著兩者的合并適用存在制度障礙，而如果忽略上述管轄權沖突，由有刑事案件管轄權的法院獲得民事公益訴訟的管轄權，將使得有關民事公益訴訟的級別管轄規定形同虛設，這不僅有損法律和司法權威，同時也很難保障民事公益訴訟案件的審理質量，由此可能造成對被告人民事訴訟權利的損害。筆者注意到，僅僅在2021年11月《個人信息保護法》施行后一個月內，就由多家縣級檢察院在對侵犯公民個人信息罪提起公訴時一并提起刑事附帶民事公益訴訟，并由同級縣法院進行了審理。其三，如前所述，允許檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，容易帶來民事公益訴訟案件的無序擴張。如若犯罪行為侵害抽象法益，如侵害的法益為金融管理秩序、市場管理秩序等，則其所損害的利益在某種意義上都可理解為損害了公共利益。從理論上，這意味著刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍必將大幅度擴張；然而，某些刑事糾紛涉及的行政執法領域有可能行政制度不健全、甚至對其應否以及如何進行行政監管尚未有定論。這些領域如果經由刑事附帶民事公益訴訟大量擴張，也就意味著將該領域的公共決策權交給法院。筆者認為，司法權目前尚無足夠的公共決策能力和社會權威應對上述案件的壓力。同時，如果司法權過于激進，如何協調司法權和行政權之間的關系、行政法比例原則下公民權利和國家權力的界限如何平衡，都將是充滿不確定的話題。究其實質，刑事附帶民事公益訴訟制度與民事公益訴訟所涉及的訴之利益理論基礎、制度目的可謂先天不合，將先天不合的制度合并規定，極易背離設定的制度目的和價值，最終面目全非。

最后，由法院審查確定公益訴訟受案范圍。落實檢察院在民事公益訴訟中的起訴人角色，需要明確民事公益訴訟案件范圍確定的“訴訟”屬性，如前所述，我國《民事訴訟法》明確規定了環境污染和損害眾多消費者利益這兩類公益訴訟案件，并以“等”字表述給予案件范圍的擴大留下了空間，但《民事訴訟法》并未規定其受案范圍應依據何種方式何種標準拓展。目前，司法實踐中拓展公益訴訟案件范圍的方式非常多元，雖然這些文件對于檢察公益訴訟具有重要的推動作用，但在形式上可能存在合法性隱患〔17〕。事實上，第58條的表述盡管表明立法對民事公益訴訟案件范圍的開放性態度，卻并不意味著公益訴訟案件范圍擴大的隨意性，其需要綜合考慮一國立法、行政、司法權之間的權力關系、法院的政策形成能力等因素。既然我國當前法院的政策形成功能并未獲得充分發展，且由法院行使公共管理職權，也存在專業性不夠、效力低下等問題，因此，民事公益訴訟的案件范圍擴大尚需謹慎。為此有學者指出，在“等”外的理解和適用上，有必要讓公益訴訟回歸“訴訟”本身，避免檢察院主導公益訴訟范圍的界定以及處理，從而實現對公益訴訟受案范圍無序擴張的限制〔17〕。筆者認為，檢察公益訴訟推進了社會治理現代化的進程，在未成年人、婦女等特定群體的保障中發揮了重要作用，未來，為規范公益訴訟案件范圍，有必要在檢察公益訴訟立法中統一規定檢察公益訴訟的受案范圍，盡可能明晰可以進入公益訴訟的案件標準。另外，應強調法院在審查立案時，應依據相關領域行政法律實施現狀、侵權行為表現、損害后果等方面綜合判斷是否將該糾紛作為公益訴訟案件進行受理。

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責任編輯 楊在平