規范性文件附帶審查與備案審查制度的銜接研究

內容摘要：備案審查作為保證憲法法律實施的一項憲法監督制度，通過剛柔并濟多維度的作用方式，對規范性文件進行“全覆蓋式”的審查監督。但規章以下低位階的規范性文件“亂發文”、出臺“奇葩”文件等亂象頻發，成為阻礙制度縱深推進的“最后一公里”。從銜接行政訴訟規范性文件附帶審查制度入手，實證觀察發現存在附帶審查請求啟動率不高、審查范圍不統一、審查標準不明確等現狀。究其原因，囿于三重“附帶性”和行政訴訟制度功能定位的局限性，以及謙抑的審查態度，導致司法能動性不足、實效不彰。備案審查制度根植于人民代表大會制度，獨特的制度功效在實踐中得到多重面向的延伸，且與附帶審查制度存在價值追求的同向性、功能效用的互補性、治理效果的協同性，加強兩者之間的良性互動，可以有效實現多元共治、治理實效、全過程人民民主等層面的制度合力，更好地為保障公民合法權益提供無缺漏的制度救濟，切實維護法治統一。

關鍵詞：規范性文件；備案審查；附帶審查；行政訴訟

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要“完善和加強備案審查制度”[1]。近年來，按照黨中央提出的“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件”[2]等決策部署，大量存在問題的規范性文件得到依法糾正。十三屆全國人大“五年來，累計督促推動制定機關修改完善或者廢止各類規范性文件約2.5萬件”[3]。可以說，備案審查制度不僅長出了牙齒，而且在持續增強咬合力。2023年12月29日，《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《備案審查決定》）出臺，全面開啟完善和加強備案審查制度的新征程。2024年是人民代表大會制度建立70周年，根植于人民代表大會制度的備案審查制度，如何在新階段增強制度剛性，加大監督糾正力度，實現高質量發展，面臨一系列新的更高要求。

當前，備案審查制度沿著“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋”[4]的“全覆蓋式”圖譜有序推進，按下了加速發展的“快進鍵”。但隨著制度實踐的發展，實際運行中也遇到一些難點和堵點，如何加強對規章以下規范性文件的審查監督便是其中之一。這些位階不高、“亂發文、出臺‘奇葩’文件”①侵犯公民合法權益的亂象不容忽視，已然成為阻礙備案審查制度縱深推進的“最后一公里”。為解決上述問題，應當立足現有法律法規和制度資源，充分挖掘其中的制度養料，探尋有效的解決路徑。2014年修改的行政訴訟法創設了規范性文件附帶審查制度（以下簡稱“附帶審查制度”），“賦予法院對規范性文件一定的審查權限，對規范性文件違法的情況作出認定，為行政訴訟直面和解決深層次的、行政管理制度措施方面的矛盾糾紛提供了制度保障”[5]。但囿于制度本身設計和行政訴訟制度的功能定位，司法實踐中存在一些偏離現象，保障公民合法權益的立法目的未能得到全面實現。

從對附帶審查制度的既有研究看，早期主要關注“法院是否擁有規章以下規范性文件的審查權”[6]、“如何構建和完善對不合理具體行政行為的司法救濟和司法監督機制 ”[7]等課題。學界對附帶審查問題的研究，首先集中于“附帶審查與法治、人權的關聯關系，探討法院審查抽象行政行為的正當性”[8]，同時“圍繞審查裁量基準展開討論”[9]，大量實證研究和案例分析不斷涌現[10]，愈加關注附帶審查制度保障公民合法權益、維護法制統一功能作用的發揮。然而，從體系論的視角進行制度反思、功能重構，將兩種制度關聯起來討論研究的較少。現有成果或“嘗試以審查銜接聯動機制為連接點，對機制可能的作用范圍和功能進行探討，以展示其運作邏輯或內在機理”[11]；或“立足國家治理體系，論證備案審查國家治理功能的實踐面向”[12]，這些都為深化認識備案審查制度功能提供了思路，但是缺少對附帶審查制度司法實踐的實證研究，缺乏對兩者良性互動問題的細致刻畫。本文以人民代表大會制度為分析框架，通過實證觀察展示附帶審查制度運行中的實際問題，分析司法實踐中偏離現象的具體原因，并從備案審查制度的再思考入手，分析兩者有效銜接、實現制度補強的可能性，提出具體優化路徑，以期從強化備案審查制度剛性的角度，為保障公民合法權益提供無缺漏的制度救濟、織密無死角的規范性文件審查監督網絡提供思考方向。

二、現狀審視：附帶審查制度運行的實證觀察

2014年修改的行政訴訟法第五十三條，首次在法律層面確定了附帶審查制度在行政訴訟中的運用。“將規范性文件納入法院的附帶審查范圍，將徹底改變長期以來規范性文件不受司法審查的現實困境，將有越來越多的規范性文件進入行政訴訟的審查范圍，及時糾正違法的規范性文件，減少規范性文件對相對人合法權益的損壞”[13]，可以說“行政規范性文件附帶審查條款背后承載了立法機關、普通公眾與法學學者對司法控制模式所寄托的厚望，但這種審查模式在司法實踐中卻與理想情形相距甚遠，呈現出‘運行不良’的狀態”[14]。對此，有必要進行實證分析，展示運行中的實踐面向。

（一）啟動附帶審查限制過多，附帶審查請求啟動率不高

根據行政訴訟法第五十三條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱最高院解釋）第一百四十六條規定，啟動附帶審查需要同時滿足三個條件：一是針對行政行為提請訴訟，且符合行政案件的受理條件；二是提請審查的是規章以下的規范性文件，且是作出該行政行為的依據；三是附帶審查請求與行政訴訟一并在一審開庭審理前提出，有正當理由的可以在法庭調查中提出。三者同時滿足，便可順利啟動附帶審查。反之，只要一個條件未能成就，附帶審查請求便會遭到阻卻。

為進一步了解附帶審查制度創設以來的運行效果，不少學者從實證研究入手，對中國裁判文書網公開的行政案件進行觀察分析。如以2015年5月1日至2022年1月31日為時間線，有學者對篩選獲得的1155件案件樣本進行分析發現[15]，不予回應附帶審查請求的92件，占比8%；駁回原告附帶審查請求的803件，占比69.5%；進行附帶審查的260件，占比22.5%，其中認定規范性文件合法的234件，占比20.2%，認定規范性文件違法的26件，占比2.3%。又如，有學者對附帶審查制度確立以來至2019年3月18日篩選的947份文書樣本進行分析發現[16]，法院啟動實體審查的97件、未啟動的850件，實體審查啟動率為10%。從審級看，一審法院啟動率最高，為15.7%；再審最低，為0.071%。從各級法院看，基層人民法院啟動率最高，為18%；最高人民法院次之，為8%；中級人民法院和高級人民法院均為5%。

上述數據雖然不能體現附帶審查啟動運行情況的全貌，但可以從中管窺一二。這些數據的背后，均指征表明附帶審查請求啟動率不高。從最高人民法院公布的2016年1月至2018年10月的數據，亦可得到印證。在此期間，“全國一審行政案件收案數共約651544件，其中規范性文件附帶審查約為3880件”[17]，約占案件總量0.6%，同樣揭示了附帶審查制度的運行效果不甚理想。

（二）審查范圍不統一，大量規范性文件被排除附帶審查

審查范圍的確定，是附帶審查制度運行的關鍵，直接決定著附帶審查的作用空間。根據行政訴訟法第五十三條的規定，審查的對象范圍是規章以下的規范性文件，具體包括國務院部門、地方各級政府及其工作部門的規范性文件，以及鄉（鎮）人民政府的規定等。這看似清晰的審查范圍，隨之而來的疑問是：什么是規范性文件？具體表現形式是什么？如何確定附帶審查范圍？這些問題并未在行政訴訟法中得到回應。面對制定主體不一、種類繁雜的規范性文件，行政訴訟法并無明確的概念界定，給出易操作的規范指引。這必然給法院識別規范性文件、確定附帶審查范圍造成判斷難題。因缺乏操作指引，司法實踐中認定不一，甚至結果沖突的情況時有發生，司法權威也將受到影響。

以爭論較多的黨政聯合發文為例，呈現出截然不同的實踐樣態。一是直接排除適用。因“黨政聯合發文通常不被認為是‘政務信息’，也就理所當然不能作為政府信息公開、抽象行政行為備案審查的對象”[18]。這類文件被提請附帶審查時，經常因此逸脫附帶審查范圍，難以接受附帶審查監督。如劉衛東訴青島市李滄區人民政府一案1，一審法院經審理認為，訴請文件為區委發文文號，屬黨務信息而非政府信息。二審法院經審理亦認為，其是黨組織文號印發的黨政聯合文件，屬黨務信息，不屬于信息公開條例的調整范圍。又如，福建省興化市千垛鎮人民政府與浙江長裕有限公司、興化市公安局等行政強制爭議2中，長裕公司主張對縣委辦公室發的文件進行合法性審查。一審法院經審查認為，該文件屬于黨政聯合發文且主辦機關、文號為黨委機構，不宜納入司法審查范圍，故對該項訴訟請求依法不予支持。二審法院經審理認為，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。

二是“同件不同判”。如張利香訴景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處、景寧畬族自治縣人民政府案3，一審法院經審理認為，系爭規范性文件為縣委辦公室文件，景寧縣政府不予審查符合法律規定。然而，二審法院經審理認為，該文件屬于附帶審查范圍，原審法院認為該文件不屬于審查范圍有誤。

同樣值得關注的是，附帶審查的規范性文件必須是被訴行政行為的依據，兩者必須相關聯。而兩者的關聯關系如何判斷、關聯程度如何把握等問題，都有賴于在司法實踐中探尋答案。在何為附帶審查范圍的規范性文件、依據的具體指向等基礎概念未得到有效澄清的情況下，勢必阻滯附帶審查制度的法治化運行。

（三）審查標準不明確，司法裁量尺度不一

審查標準的確定，是判斷規范性文件合法與否的衡量尺度，直接影響司法裁量的廣度、深度和強度。行政訴訟法第六十四條明確規定，經法院審查認為規范性文件不合法的，“不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議”。最高院解釋第一百四十八條以列舉的形式，補充、細化了不合法的具體情形，為審判工作提供了規范指引。可見，規范性文件的審查認定，既聚焦實體內容的合法性判斷，又著眼制定程序等程序性考量。然而，具象化到“司法實踐中適用的‘與上位法相抵觸’‘與上位法不一致’審查標準并未形成對行政規范性文件違法類型的完整涵蓋，致使諸多案件的審查標準處于不明確的狀態，審查標準的不完備事實上已經成為行政規范性文件司法審查機制中較為凸顯的問題”[19]。

從司法實踐看，確認規范性文件合法的審查標準存在不同面向。以實證分析為例，有學者整理258件最高人民法院的裁判文書發現[20]，其中啟動附帶審查的23件樣本中：僅以“不違反上位法”或者“與上位法不沖突”為標準的10件，占比43.5%；僅以審查制定程序為標準的2件，占比8.7%；以“不違反上位法+制定程序合法”認定的5件，占比21.7%；以“不違反上位法+制定主體合法”認定的1件，占比4.4%；以“不違反上位法+制定程序合法+制定主體合法”認定的5件，占比21.7%。

就規范性文件制定本身而言，是在推進法治政府建設目標任務下，為保障各項行政管理活動有力有序開展的一種方式和手段，體現的是“一個運用多重事實與價值知識而進行交涉與選擇的過程”[21]。從附帶審查的視角觀察，“既然規范性文件合法性審查同樣被認為是一個裁量過程，審查過程中就可能存在寬廣不一的判斷余地，審查結論除了與上位法的規定有關之外，還會與審查者的價值取向、規范性文件制定的事實基礎等其他因素相關”[22]。然而，“在徑行選擇裁判依據的情形下，法院為了掩蓋規范性法律文件所存在的合法性問題，無法在判決書中充分進行說理，削弱了判決書的可接受性”[23]。即便可以向有關機關發出司法建議，但司法建議本身缺乏剛性約束力，不免“陷入‘石沉大海’的實踐窘境”[24]。因審查標準不明確，司法裁量尺度不一的實踐現狀，需要引起重視。

三、制度思辨：附帶審查制度實效不彰的原因分析

面對司法實踐中，附帶審查請求啟動率不高、審查范圍不統一、審查標準不明確等問題，既囿于制度本身的局限性，也有功能定位的限度影響，審查強度也受一定因素的干擾，需要從制度設計、功能定位、審查態度等層面查找分析，以廓清附帶審查制度運行的邏輯前提和現實障礙。

（一）三重“附帶”的局限性

一是提請方式的附帶性。必須以主訴行政行為符合行政訴訟受案范圍為前提，在提起行政訴訟時以附帶審查形式一并提出，不能單獨就規范性文件向法院提出審查請求。簡言之，附帶審查只可“附帶提”，不可“直接訴”。大量實證研究結果表明，附帶審查請求啟動率不高。相當數量的附帶審查請求，因主訴行政行為不符合受案范圍，或直接提起審查請求，或遲延提出審查申請等，未能順利進入附帶審查通道，直接阻斷了公民訴諸法院尋求司法救濟的途徑，也阻滯了行政訴訟解決行政爭議、保護公民合法權益功能的實現。

二是審查范圍的附帶性。提請審查的規范性文件必須是被訴行政行為的依據，兩者具有關聯性。若行政行為的作出，并未依據該規范性文件，其合法性問題必然被排除在審查范圍之外。從司法審查有限原則1看，行政訴訟的受案范圍必然需要一定的外圍邊界，寓于行政訴訟之中的附帶審查受此原則約束是題中應有之義，否則會導致審查活動的失序。反觀司法實踐，有的法院未全面考量兩者的關聯關系，僅基于文件屬性等因素，便直接排除審查的做法值得商榷，黨政聯合發文的附帶審查實例便是具體例證。但受困于審查范圍的“附帶性”，加之缺乏可操作的規范指引，審查活動中簡單地以依據不足或并未援引具體規范性文件等原因，不予考慮附帶審查請求的做法不在少數。這樣的做法，既不利于實質性解決行政爭議，亦不能及時實現司法救濟，更加難以對規范性文件進行司法監督。

三是審查結果的附帶性。審查規范性文件，是為確認被訴行政行為的合法性展開的，實則是對被訴行政行為合法性審查的延展，審查結果僅作為認定行政行為是否合法的依據。以此觀之，法院基于對行政行為的合法性認定，獲得了對關聯依據，即規范性文件在個案中合法于否的評價空間。然而，這種審查結果的認定，僅及于個案，處理結果僅是“不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議”。相對于“一事不再理”原則，“鑒于規范性文件的普遍適用性，在其未被撤銷或廢止的情況下，同一規范性文件就可能反復受到法院審查，由此而出現重復審查”[25]，甚至產生審查結果沖突等問題，勢必會消解司法權威，更無法徹底阻斷“帶病”規范性文件存續于司法審查的局面。

（二）制度功能的有限性

從立法層面看，2014年修改的行政訴訟法第一條開宗明義闡明立法目的和宗旨。“解決行政爭議”增列其中，且排序置于“保護公民、法人和其他組織的合法權益”“監督行政機關依法行使職權”之前，一方面凸顯立法者對該項功能的強調，也從側面反映立法者對“通過行政訴訟化解行政糾紛的作用”[26]的立法期待。可見，行政訴訟的首要任務是解決行政爭議，附帶審查必然圍繞這一目的展開，并最終服務于行政爭議的解決。從這一立法目的出發，當行政爭議不復存在（如訴訟過程中選擇撤訴等），抑或通過其他審查方式得以實現救濟（如通過適用高位階的上位法來確定被訴行政行為的合法性，直接排除訴請審查的低位階規范性文件），都將直接導致附帶審查請求的落空。

從制度設計看，2014年修改的行政訴訟法刪除了原法第一條“維護和監督行政機關依法行使職權”中的“維護”，旨在“對行政行為的合法性進行控制和監督，以保護公民、法人和其他組織的合法權益”[27]。反觀“規范性文件一并審查是在法律適用層面進行的，目的在于確定行政行為是否適用了不該適用的規范性文件”[28]。由此看出，行政行為的合法性確認，以規范性文件的合法性審查為前提。此時，法院必須對規范性文件的合法性進行評價、作出評述。反之，若兩者不存在關聯的依據關系，規范性文件也失去了審查的必要。實際上，即便未提出附帶審查請求，但“行政訴訟負有‘監督行政機關依法行使職權’的職責，該項職責決定了行政訴訟是對行政行為合法性的全面審查，審查的內容并不局限于當事人的訴辯主張”[29]。可見，“對行政行為的合法性進行控制和監督”，并不完全依賴于附帶審查請求的提請與否，法院通過依申請或依職權審查亦能實現。

“服判息訴、自覺履行裁判是實質性解決在法律方面的衡量標準。”[30]盡管行政爭議在法律程序上實現了“案結”，但有的規范性文件并未進入附帶審查范圍、接受司法審查監督，沒有根本上做到“事了”。一方面，造成附帶審查制度部分虛置，一定程度上背離了制度創設的初衷。另一方面，合法性存疑的規范性文件會再次流入附帶審查通道，造成司法資源的浪費。

（三）司法機關在附帶審查中的謙抑性

從職權角度看，“規范性文件的合法性本不屬于法院職權范圍，但附帶審查的制度構造將其納入行政訴訟，則意味著法院審判職權的相對擴展，一定程度上涉及司法與行政權關系的結構調整”[31]。但行政訴訟法對附帶審查制度設計著墨不多，僅有第五十三條和第六十四條兩個條文。要應對紛繁復雜的附帶審查制度實踐，顯然難以提供充足有力的制度供給和細密規則的規范指引，進而影響制度本身的效用發揮。在“審什么”“怎么審”“審到何種程度”等實體性問題難以獲得明確操作標準的情況下，出于對行政權的尊讓，容易造成“不會審”“不愿審”，甚至“不敢審”的局面。

一方面，附帶審查制度“本就具有難以彌合的局限性，相較于規范性文件直接審查，其啟動條件更嚴，審查程度更淺，錯誤成本更高，對法的安定性的沖擊也更大，而這種局限性又會在司法運行過程中產生重要影響”[32]。對此，有的法院可能會采取一些迂回措施，如以“依據不足”“并未援引”“不是行政行為的依據”等為由，直接回避附帶審查。實證研究中附帶審查請求啟動率低和違法認定率低的現象，也從側面反映出法院啟動附帶審查的消極態度。

另一方面，實踐中有的“基層法院在個案中通過‘關聯性’判斷等各類手段排斥附帶審查的適用，以及盡量回避公開評價、說理含糊不清等消極傾向，似乎更是信息不對稱情形下‘明哲保身’的被動策略，反映出地方法院對各類風險的提前預警與策略規避，旨在防范公開評價尤其是差異化判斷所夾帶的各類制度風險”[33]。由此呈現出的謙抑消極的審查態度，背后折射的是司法能動性稍顯不足的實踐陰影，需要進一步思考應對策略。

四、優化路徑：銜接人大備案審查制度予以補強

“當司法實踐遭遇現實梗阻時，我們既要求諸理論的支持，同時又要找出破解之道。”[34]面對附帶審查制度實際運行中的不足，分析人大備案審查制度功能發現，兩者銜接實現制度補強存在多重可能性，可以有效矯正制度實踐中的偏離。

（一）銜接人大備案審查制度的可能性分析

附帶審查制度和人大備案審查制度，均屬于事后監督，是兩種重要的權利救濟方式，在價值追求、功能效用、治理效果等層面存在緊密的邏輯聯系，兩者有效銜接存在多重可能性。

1.銜接基礎：價值追求的同向性。備案審查是保障憲法法律實施的重要制度，是加強和改進憲法監督的重要抓手。附帶審查制度旨在通過附帶審查，實現法院對行政個案審判中涉及規范性文件的合法性審查，以“發揮維護法制統一、監督行政權力、保護私方權益、保障依法裁判的功能”[35]。兩者都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是推進和完善中國特色社會主義法治體系建設的重要力量，以此構成兩者有效銜接的制度基礎。

再者，保障公民合法權益是備案審查制度的重要功能，也是行政訴訟法的立法目的之一。附帶審查制度是行政訴訟制度的重要組成部分，必然一體遵循并有效保障“保護公民、法人和其他組織的合法權益”立法宗旨的實現。以此觀之，備案審查制度和附帶審查制度的內在價值趨同。雖然兩者在實際運行中的邏輯結構有所不同，但都為維護法治統一提供了重要制度支撐，在價值追求上具有同向性。

2.作用方向：功能效用的互補性。當前，備案審查制度正“全覆蓋式”向前推進，“其以維護法制統一為切入點，建立起縱向到底、橫向到邊的全覆蓋格局，塑造出上下貫通、左右聯動的銜接聯動機制和聯合審查機制，形成了溝通協商、剛柔并濟的審查工作方法，有助于治理碎片化問題的有效解決”[36]。從審查方式看，備案審查可以“綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查等方式”1，實現對規范性文件全方位的審查監督。從審查標準看，附帶審查聚焦于合法性審查；備案審查則涵蓋對規范性文件在合憲性、政治性、合法性、適當性等層面的多維度檢視和審查監督。此外，《備案審查決定》第十一條第六項明確規定比例原則在備案審查中的應用，能夠更大程度對規范性文件形成監督制約。

從近四十年備案審查的制度實踐看，以“制度”“能力”為關鍵詞，全國人大到地方人大層面都實現了備案審查能力建設的顯著提升。2022年修改的地方組織法將“聽取和審議備案審查工作情況報告”上升為法律規定，“備案審查工作從幕后走向前臺，逐步實現‘顯性化’”[37]。2023年修改的立法法豐富完善“適用與備案審查”的具體規定，為備案審查工作提供了更為細密的操作規范。地方人大層面，通過自主型和實施型立法兩種形式，實現了地方性法規層面的制度供給。近年來積累的備案審查實踐經驗和制度規范，能夠有效彌合附帶審查制度實踐的缺漏，實現兩者功能效用的補強。

3.現實需求：治理效果的協同性。作為公民實現權利救濟的兩種機制和途徑，兩種制度設計不應僅是制度層面的疊加，應著力于制度整體效能的發揮。從審查對象看，兩者的對象范圍雖有重疊，但并不完全重合。附帶審查的對象范圍僅限于規章以下低位階的規范性文件，而備案審查可以實現對規章及規章以上規范性法律文件的審查監督，審查覆蓋面更廣，監督作用范圍更大。從審查主體看，法院作為附帶審查機關，開展附帶審查需要滿足一定條件，啟動上存在一定“障礙”。人大作為備案審查機關，以“有件必備、有備必審、有錯必糾”為原則，在審查方式和審查標準層面，可以實現對規范性文件穿透式地審查，更好地回應保護公民合法權益和維護法治統一的現實需求。

“一府一委兩院”由人民代表大會產生，對它負責，受它監督，“體現的是立法權對行政權和司法權的審查與監督，反映了我國人民代表大會制度的基本要求”[38]。人大及其常委會作為國家權力機關，依法開展監督工作的目的，是保證憲法法律正確實施，“一府一委兩院”有效執行憲法法律。“這既是對這些國家機關權力的制約，也是對這些國家機關工作的支持和促進。”[39]司法實踐中，“法院只能間接、具體、附帶地審查規范性文件的合法性，不能直接、抽象、獨立地對規范性文件進行審查”[40]。反觀人大備案審查制度，既有柔性的溝通協商機制，更有剛性的約束手段，剛柔并濟多維度的作用方式，能夠實現對規范性文件多層面的審查監督，更加周延地保障公民合法權益，拓展權利救濟渠道。

（二）銜接人大備案審查制度的路徑選擇

備案審查制度根植于人民代表大會制度，基于制度本身的獨特功效，可以從銜接模式等多重層面，有效彌補附帶審查制度的不足，矯正司法實踐的偏離，實現審查監督的閉環，切實保障公民合法權益，維護法治統一。

1.銜接模式：加強良性互動，實現多元共治。當前，“我國已形成以權力機關尤其是最高國家權力機關為主，行政機關占據重要地位，司法機關在一定程度協助行使備案審查權力的主體復合、層次多元的備案審查機制”[41]。在多元共治的治理框架下，行政規范性文件的審查監督主體，主要涉及人大、行政機關、審判機關、檢察機關等。考慮到行政機關的審查監督，主要以行政復議為展開渠道，屬于行政機關的內部監督，難以擺脫“自己做自己的法官”帶來的諸多弊端。而“法院不是規范性文件備案審查機關，不負有全面抽象審查的義務。在規范性文件審查問題上，法院不比人大或政府具有更強的民主正當性或專業性”[42]。再觀察檢察機關，對行政違法行為的監督，雖然逐漸延伸至對規范性文件的監督，但“我國行政違法行為檢察監督尚處于探索階段，盡管憲法賦予檢察機關對行政機關的行政行為進行監督的法定權力，但具體法律供給層面并未就檢察機關在行政違法行為監督中的職責和權限作出明確規定，相關配套制度仍不完善”[43]。檢察監督的質效必然受到影響，規范性文件的監督效果也會受到牽連。因此，銜接人大備案審查制度實現補強是目前的優化選擇。

從多元共治的治理邏輯看，呈現出治理主體和治理方式的雙重多元化。故而，銜接模式的選擇應以此為切入點，實現制度層面的優化。一是在治理主體層面，構建多元治理主體的整體聯動工作格局。自2015年中央辦公廳印發《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》以來，地方層面相繼出臺實施意見，以黨委、人大、政府系統各備案審查工作機構為主體的備案審查銜接聯動機制逐步建立并日趨完善。故而，可以有效借鑒其實踐經驗，從健全工作機制出發，搭建與審判機關、檢察機關的銜接聯動機制，加強各系統之間的協作配合。同時，建立健全人大、政府、法院、檢察院、司法行政機關等參加的聯席會議制度，以情況通報會、工作座談會、案例分析會等形式，經常性交換工作意見，構建整體聯動的多元共治工作格局。

二是在治理方式層面，搭建多元治理方式的整體治理網絡。多元共治框架下，基于各治理主體分屬不同系統，工作屬性和治理方式上存在差異。對此，需要根據各自職責屬性，科學劃分責任區域，健全完善相關責任機制。實踐中，建議健全完善信息共享機制、協調會商機制、異議處理機制、審查結果告知機制等，在制度合力作用下，提升整體治理效能。通過“抄告單”“明細表”等，清單式地列明工作中發現的存疑規范性文件，讓其能夠直接進入人大備案審查視野，接受人大備案審查監督。同時，采用工作簡報、提示單等方式，共享規范性文件的識別方法、審查標準的實踐應用、審查范圍的具體把握等實踐經驗，實現多元治理方式的協同共治。如贛州市人民政府就專門出臺文件，從“構建黨委領導、人大監督、政府有為、法院主導、部門聯動、社會參與的行政爭議多元化解機制”1出發，通過多元治理、體系治理，整體提升法治化水平，切實保障公民合法權益。

2.銜接脈絡：強化剛性約束，提升治理實效。針對實踐中司法建議“石沉大海”、回避評價規范性文件等問題，為避免陷入循環訴訟、程序空轉，可以從以下兩個方面入手，進一步強化剛性約束。一方面，從提升治理實效出發，實現監督閉環。一是織密審查監督網絡。建議建立健全跟蹤督辦制度，將未進入附帶審查范圍的規范性文件，通過銜接聯動機制進行動態管理。即使其逸脫法院的附帶審查監督，也能順利進入人大備案審查監督。即便不屬于人大備案審查范圍，亦可通過銜接聯動機制，移送給有權的審查機關，形成審查監督的閉環模式。二是延伸審查監督觸角。通過開展人大機關+司法機關+行政機關同堂培訓、深化院校合作、規范性文件評查活動等方式，拓寬備案審查監督場域，適當前移審查監督端口，從源頭上提高規范性文件質量，實現審查監督效果的最大化。如2017年以來，贛州市人大連續舉辦的立法和備案審查工作培訓班，均覆蓋市本級“一府兩院”，通過同堂培訓，以共學凝聚共識實現共進。又如，2023年4月，贛州市中級人民法院與贛州市委黨校簽署院校合作協議，成立“依法行政現場教學基地”。在推動行政審判工作高質量發展的同時，有效發揮領導干部的示范引領作用，助推法治政府建設。

另一方面，從健全完善審查進路入手，增強備案審查剛性。一是強化剛性約束。對合法性存疑的規范性文件，法院雖然無權撤銷或廢止，但可以通過銜接聯動機制報送至人大備案審查工作機構，在人大層面實現依法撤銷或廢止。以江西省的制度實踐為例，針對“規范性文件被糾正或者撤銷后，其他規范性文件存在相同問題的，制定機關應當及時修改或者廢止”2。從“有錯必糾”的角度，既能有效避免“帶病”規范性文件再次流入附帶審查通道，造成司法資源浪費，又能充分發揮備案審查的監督效用，實現“處理一件、規范一片”的治理效果，切實維護法治統一。二是完善審查監督方式。人民代表大會制度下，“人大對‘兩院’工作的監督，應該體現在‘類案’上，而不是‘個案’上”[44]。鑒于此，實踐中可以從優化工作機制、完善審查監督方式入手，為備案審查發揮監督作用提供制度保障。建議健全完善規范性文件動態清理和集中清理工作機制，對發現的共性問題和傾向性問題，綜合運用專項審查和聯合審查等方式，及時開展集中清理和定期清理，確保規范性文件既符合法制統一原則，又適應改革發展需要。同時，加強附帶審查制度和備案審查制度的互動銜接，從備案審查的制度供給中，強化附帶審查判決的說理論證。

3.銜接成效：實現全過程人民民主。從體系論的角度看，為確保備案審查制度的功能效用得到真正釋放，各級人大及其常委會應當把牢“四個機關”定位，以“一盤棋”的整體思路，實現人大各項工作聯動，形成監督合力。如江西省贛州市作為人民代表大會制度的初始發祥地，始終堅持以人民代表大會制度為依托，以全局性視角推動人大各項工作整體發展。一是全面推動代表聯絡站建設，2017年已實現全市鄉鎮（街道）站點建設全覆蓋。二是2022年根據江西省人大常委會統一部署，積極開展“聚焦八大行動、爭創第一等工作、人大代表在行動”主題活動，以專題調研、專題詢問、執法檢查、制作“回頭看”專題片等為抓手，實現了監督工作的有效融合。三是在江西省人大常委會和贛州市委的高度重視下，牽頭組織攝制的《人民代表大會制度從這里走來》專題片，于2022年11月正式上線全國人大網絡學院，獲得全國人大常委會辦公廳充分肯定。“不僅為研究宣傳中華蘇維埃代表大會制度提供了豐富史料，也為新時代堅持和完善人民代表大會制度提供了參考借鑒。”[45]四是注重發揮基層立法聯系點“直通車”作用，凝心聚力暢通民意表達渠道。以贛州市章貢區人大常委會為例，2023年被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯系點，也是全國人大常委會法工委設立在江西省的首個縣級“國字號”基層立法聯系點。

人民代表大會制度是踐行和實現全過程人民民主的重要制度載體，備案審查制度根植于人民代表大會制度，可以從以下幾個層面改進，實現備案審查制度實踐的延伸與完善。一是工作理念上，“必須堅持以人民為中心，貫徹全過程人民民主理念，保障人民群眾通過備案審查制度依法提出意見、表達訴求，努力做到民有所呼、我有所應，切實維護人民根本利益，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體”[46]。二是可有效借鑒江西省贛州市人大的實踐經驗，以人民代表大會制度為依托，以備案審查的制度實踐為平臺和載體，有效聯結人大的地方立法工作、代表工作、執法檢查、專題詢問、專題視察、工作評議等，實現工作銜接、制度整合，疊合作用于人大監督工作的整體實效。同時，可以建立問題清單臺賬制度，在人大各項工作中聯動對存在的共性問題進行銷號管理，實現監督鏈條的延伸，提升監督工作的精準度。三是借鑒區域協同立法的有益經驗，建立健全備案審查協同工作機制，加強工作的整體性和系統性，有效回應依法審查監督各類規范性文件的現實需求，形成全方位、無漏洞的審查監督網絡。四是暢通民意反映、反饋多種渠道，豐富基層立法聯系點、代表聯絡站等工作載體，開展備案審查工作進站、“法庭進站”等活動，通過案例講解、現場討論等互動形式，既實現人民代表大會制度故事、備案審查聲音的向下傳播，又能夠把基層的民意意見吸收上來。如2022年5月，瑞金市人民法院探索創建的“法庭入站”工作機制，實現了以人大代表工作為紐帶，有效推動法院調解平臺和代表平臺的良性對接，也為實踐中增強備案審查制度和附帶審查制度的良性協作提供了新的思路。

五、結語

隨著全面依法治國進程的縱深推進，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從“全面貫徹實施憲法”[47]的高度推動備案審查發展。備案審查工作不斷顯性化，不再“鴨子兀水”，而是顯現出“乘風破浪”之勢。“允許由法院對規范性文件進行附帶審查，是社會進步的標志”[48]， 但囿于附帶審查制度設計本身的局限性，功能效用未能全面釋放。人大備案審查制度根植于人民代表大會制度，具有強大的制度活力，必將隨著人民代表大會制度的鞏固和發展，切實擔負起保證黨中央令行禁止、保證憲法法律實施、保護公民合法權益、維護國家法制統一、促進提高規范性文件制定水平的法治使命。

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作者簡介：諶莎莉，江西省贛州市人大常委會法工委干部。

①參見《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，2018年。

1參見《劉衛東、青島市李滄區人民政府二審行政判決書》（〔2017〕魯行終891號）。

2參見《興化市千垛鎮人民政府與浙江長裕有限公司、興化市公安局等行政強制二審行政判決書》（〔2012〕蘇12行終61號）。

3參見《張利香訴景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處、景寧畬族自治縣人民政府案》（2018浙11行終20號）。

1章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社，2014，第55頁。“司法審查有限原則是指在行政訴訟中司法權在監督行政權時，其介入行政權領域的深度和廣度上必須保持一個限度，旨在保證行政權的行使有足以控制社會秩序的基本效率。”

1《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》第四條規定：“堅持有備必審。按照有備必審的要求完善審查工作機制，細化審查內容，規范審查程序，綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查等方式，依法開展審查工作。”

1參見《贛州市行政爭議實質性化解府院聯動機制工作方案》。

2《江西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第四十條第二款規定：“規范性文件被糾正或者撤銷后，其他規范性文件存在相同問題的，制定機關應當及時修改或者廢止。”