延伸備案審查工作“觸角”

內容摘要：在推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程中，備案審查獨特的制度優勢和功能作用日益彰顯。圍繞黨中央“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求，鄉鎮街道規范性文件是備案審查覆蓋所有監督對象、維護國家法治統一的“最后一公里”。近年來，各地在加強鄉鎮街道規范性文件備案審查上作了一些有益探索，成為推動法規制度修改完善的實踐來源?？偨Y和梳理當前存在的問題，研究完善途徑，對于完善備案審查制度體系、增強備案審查實效具有重要意義。

關鍵詞：備案審查;鄉鎮街道規范性文件;制度;創新

規范性文件備案審查是具有中國特色的憲法監督制度，其植根于人民代表大會制度的深厚土壤，一頭連著捍衛國家法治的宏大使命，一頭系著守護民眾權益的細節關懷。近年來，黨中央高度重視備案審查工作，多次就加強備案審查工作作出部署、提出要求。2022年，黨的二十大提出完善和加強備案審查制度。2023年，全國人大常委會歷史性地就完善和加強備案審查制度專門作出決定。2024年，黨的二十屆三中全會再次強調完善備案審查制度?？梢哉f，備案審查工作已經進入了新的歷史起點。2023年起，浙江省在全國人大常委會法制工作委員會的指導和支持下，開展了鄉鎮街道備案審查的試點工作。兩年多來，浙江各地積極探索推進鄉鎮街道備案審查工作，延伸備案審查工作“觸角”。為此，臺州市人大常委會多次開展了鄉鎮街道規范性文件備案審查專項調研。但總體來說，該領域法律制度不夠完善，理論研究稍顯欠缺，實踐探索徐徐展開，本文通過分析當前存在的問題、探究完善路徑，以期對推進該項工作有所裨益。

一、緣起：開展鄉鎮街道規范性文件備案審查的必要性探析

一是維護國家法治統一之需。習近平總書記指出，維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題。中國特色社會主義法治體系是統一而分層的，在憲法、法律之下，有數量龐大的行政法規、地方性法規和政府規章等等。而規范性文件地位特殊，它雖獨立于立法法規定的“法”的形式之外，但位于我國法治體系“金字塔”的底端，和法律法規、規章等有許多共同點，都是國家機關經過特定程序制定，在一定的時間、范圍內對人民群眾的權利義務產生影響，向社會公開發布的特殊文件。規范性文件作為各級政府行政管理的有效依據，特別是在沒有立法權的區縣、鄉鎮一級，承擔著施政、管理、執行法律法規和上級政策等重要職能，發揮著不可替代的作用。一旦發生與上位法相抵觸或不能很好銜接的問題，不僅影響上傳下達、政令統一，損害國家機關形象，更無法保證憲法法律權威，影響我國法治體系的系統性、整體性和協同性。因此，只有把包括鄉鎮街道在內的所有規范性文件都納入備案審查范圍，及時撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，國家法治統一才有可靠保障，全面依法治國才有堅實基礎。

二是推進政府依法行政之要。依法行政強調行政機關的行政活動必須在“法”的框架內進行，確保行政活動的合法性、公平性和效率性。從臺州市近幾年的法治政府建設情況來看，基層政府的法治意識相對薄弱，鄉鎮街道作為被告的行政案件占行政案件總數的40%左右，且較往年呈上升趨勢。鄉鎮一級政府因違法行政而出現信訪、行政爭議、行政敗訴的情況相對較多。據了解，浙江省2023年一審敗訴的行政訴訟案件中，鄉鎮街道敗訴占全部敗訴案件的66.38%，且許多案件與規范性文件相關?；鶎诱瓢l規范性文件較為隨意，在進行行政決策、制發規范性文件時，盲目追求結果和效率而出現程序違法、內容違法等情況。因此，推進依法行政必須重點關注鄉鎮街道，通過規范性文件備案審查提高行政行為合法性。

三是保障群眾合法利益之舉。各級人民政府都享有對本行政區域內行政管理的規范性文件制發權，因而規范性文件比法律法規涉及面更廣泛、內容更具體、規定更細致、操作性和靈活性更強，在地方的實際管理中，甚至發揮著比法律法規更重要的作用。特別是鄉鎮街道，直接與人民群眾打交道，直接承擔社區治理、環境整治、宅基地審批、征地拆遷等涉及人民群眾切身利益的具體工作。所以說，越到基層的文件，對人民群眾的影響就越直接。專項調研發現，鄉鎮街道規范性文件制定程序不規范的現象普遍存在，地方保護主義、違法設定行政處罰、行政強制等也時有發生。例如溫嶺某鄉鎮曾制定關于商務經濟發展扶持政策的規范性文件，規定扶持獎補政策只適用于注冊地在該鄉鎮的企業，后被該鄉鎮主席團審查發現予以糾正。因此，開展鄉鎮街道規范性文件審查工作，將為維護人民群眾切身利益提供堅實的法治保障。

二、難題：新形勢下鄉鎮人大備案審查工作的現實困境

規范性文件備案審查作為人大法律監督的重要內容，呈現的是一種越到基層起步越晚、能力越弱的“倒三角”現象，長期以來都是基層人大的監督“短板”。近年來，隨著民主法制建設進程不斷加快，規范性文件備案審查的重要性日益凸顯，縣級人大常委會的工作情況發生了巨大變化，制度機制建設不斷完善，審查糾錯力度不斷加強。但是相對上級人大的備案審查已經“揚帆遠航”，鄉鎮街道人大備案審查工作在浙江、廣東等地試點，正處于“鴨子浮水”階段。從臺州市來看，兩年多來，各地主動適應新形勢新變化，積極開展相關工作，但總體蹣跚向前，情況較不平衡，有些地方至今還是“空白”。

難題一，制度上供給不足

曾經有人提出，備案審查屬于人大監督職能之一，監督法僅規定了縣級以上人大及其常委會的備案審查職能，鄉鎮街道人大開展備案審查工作于法無據。這個觀點顯然是錯誤的。從法理上來說，鄉鎮人民政府與上級一樣，由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。監督權當然與上級人大一脈相承。從具體法源上來說，地方組織法明確規定了鄉鎮人民代表大會有權撤銷鄉鎮人民政府不適當的決定和命令，規定了縣級人大常委會可以在街道設立工作機構，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作。因此，鄉鎮街道人大開展規范性文件備案審查工作有明確的法律依據。2024年11月，浙江省人大常委會審議通過《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，賦予了鄉鎮街道開展備案審查工作明確的法律地位。但在調研中仍然發現，一是在制定過程中，鄉鎮街道規范性文件制定程序還不夠完善，沒有形成一套從文件起草、征求意見、研究討論、公平競爭審查、合法性審查等全環節的規范制度，特別是針對涉及公眾重大利益的，比如規劃調整、拆遷安置辦法、企業獎扶政策等事項，更亟待形成系列規范。二是在報送過程中，部分鄉鎮街道對規范性文件的范圍界定不明，例如有些涉及具體行政政策的內容，應屬政府文件而以黨委名義發文，有些內容涉及群眾切身利益的普遍性問題，應屬于規范性文件應報而未報；也有部分鄉鎮報送備案不夠及時，存在集中補報或者定期一次性集中報送的情況，沒有遵守“三十日內報送備案”的要求；報備不規范的現象則更為普遍，對文件制定依據、制定過程說明不充分、不詳盡和對文件主要內容的說明過于簡單化，也有干脆連制定說明都沒有的。三是在審查過程中，審查標準不明，幾乎都是揪住合法性一個標準，沒有深刻理解審查“適當性”這個標準，比如比例原則等審查鮮少觸及；審查意見多半是建議修改，2024年全市僅2件提出修改，沒有提出過撤銷的議案。在提出修改意見后，對制定機關后續改正落實情況缺少跟蹤監督，往往是“高高舉起、輕輕放下”。

難題二，認識上存在誤區

近年來，各級人大已將規范性文件備案審查擺在非常重要的位置，全國人大連續多年召開全國性的備案審查工作座談會，公開備案審查報告和指導性審查糾正案例，全面加強備案審查工作宣傳。但是，還是有觀點認為，備案審查“可有可無”，覺得備案審查的定位是事后監督，文件已然實施，審或者不審意義不大，如果審出問題，反而不好處理。也有觀點認為，備案審查“吃力不討好”，規范性文件通常涉及行政管理中較為重要的領域，關乎黨委政府中心工作，在文件已經施行的狀況下，事后提出糾正審查意見，會影響政府公信力，也會損害人大與監督對象之間的關系，不利于整體工作推進。還有觀點認為，鄉鎮街道的備案審查是“理想主義”，因為鄉鎮街道人大沒有像上級人大一樣相對獨立，鄉鎮街道黨委、政府、人大主要領導同屬于一個領導班子，由人大去監督政府是“左手去打右手”，而且人大主要領導排在三者之末，人大不可能動真格去監督。因此在調研中，不難發現存在部分鄉鎮街道對規范性文件備案審查工作的重要性認識不夠，集體研究部署該項工作的數量較少，許多鄉鎮每年報備數量還是個位數，甚至有的認為這是多余的工作任務，不求做得好，只求過得去。

難題三，保障上力量薄弱

規范性文件審查是一項專業性、知識性、法律性、技術性很強的工作，涉及面寬、工作量大、政策性強，要求審查人員熟悉相關法律法規，掌握相關專業技能，具備開闊的眼界。目前，鄉鎮街道備案審查人員幾乎都是兼職的，審查力量不足是制約鄉鎮街道規范性文件備案審查工作推進最突出的問題。據了解，浙江省曾選取了覆蓋11個設區的市，具有不同代表性的33個鄉鎮街道進行抽樣調查統計，有超過95%的鄉鎮街道人大反映存在人手短缺、能力不足的困難。一方面，基層編制緊張，事多人少是常態，許多年輕人追求上進，趨利心態導致不愿長期從事難以出成績的人大備案審查工作，人員流動性較大，缺乏對審查工作的深入研究，嚴重影響工作推進。另一方面，受專業所限，鄉鎮街道持有法律執業資格證、全日制法律本科的人員都是“香餑餑”，不僅數量少，而且被充實到或兼任其他“更重要”的崗位職務，有些日常文件的審查基本委托法律顧問、聘用律師進行。有些只要是涉法業務，就一肩挑起，既承擔政府事前合法性審核，又承擔人大事后備案審查。有些即使由人大工作人員從事審查工作，但獨立審查能力較弱，在面對復雜的政策規定與龐雜的上位法依據時顯得力不從心，開展比如制度建設、理論研究等提升性工作可能性微乎其微。此外，許多地方反映基層財政資金有限，進行培訓學習的機會較少，委托第三方進行審查的經費也難以保障，原外聘律師和法律顧問的業務范圍沒有涵蓋規范性文件審查，一定程度上影響了工作有效性。

三、進路：加強鄉鎮街道規范性文件備案審查工作的對策建議

完善和加強備案審查制度既是貫徹落實黨中央決策部署的應有之義，也是全面推進依法治國的必然要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。鄉鎮街道作為社會治理的“基礎環”，必須直面現實困境，多措并舉、多點發力，推動鄉鎮街道規范性文件備案審查工作打開新局面。

一是加強制度頂層設計。立治有體，施治有序。要真正發揮備案審查的重要作用，離不開機制的體系化構建。一方面，需要進一步強化統籌部署，提高對鄉鎮街道備案審查工作重要性的認識。這項試點創新工作，2023年全省整體部署，各市基本構建了市級人大統籌指導、縣級人大聯系推進、鄉鎮街道人大具體實施的三級組織工作體系。但是執行中還欠缺強有力的抓手。建議將法治政府建設和備案審查工作報告制度向下延伸，將鄉鎮街道人大規范性文件備案審查情況納入縣級法治政府建設評價體系，建立鄉鎮街道備案審查工作報告制度，縣級人大常委會聽取備案審查工作報告時，應當包括街道人大備案審查工作情況和指導推進轄區鄉鎮街道開展相關工作情況，鄉鎮人民代表大會聽取鄉鎮人大主席團關于規范性文件備案審查工作情況報告，以促進各級認識共同提高。另一方面，需要進一步完善法律法規，夯實鄉鎮街道備案審查工作的法源基礎。缺乏統一法規規范是造成各地工作方式和標準差異化的重要原因。監督法修改后，授權各省級人大常委會制定備案審查規定，建議各省級人大在制定或修改備案審查條例時，充實鄉鎮街道備案審查相關內容，增加“鄉鎮人民代表大會有權撤銷鄉鎮人民政府不適當的決定和命令”，增加“鄉鎮人民代表大會、縣級人民代表大會常務委員會在街道設立的工作機構（即人大街道工委）參照縣級以上人大常委會對同級行政規范性文件開展備案審查工作”等規定。同時，建議明確鄉鎮街道人大開展備案審查的具體程序和要求，由鄉鎮人大主席團和街道人大工委履行備案審查工作職責，為鄉鎮街道人大推進工作提供科學指引。

二是加強隊伍能力建設。九層之臺，起于累土。隊伍能力建設是做好備案審查工作的基礎保障。備案審查工作的專業性和復雜性決定了一要落實人員保障，在梳理現有人員情況的基礎上，適當調整法律專業和法務工作經驗人員的職責，在上報公務員、事業編制人員招錄計劃時，適當增加法律專業比例。政府在安排財政預算時，應考慮必要的規范性文件制定、審查工作經費，為鄉鎮街道行政規范性文件合法性審核、備案審查委托第三方創造條件、提供保障。二要加強培訓研討。深化學習講座機制，將備案審查工作納入基層工作人員法治素養提升內容，市、縣人大常委會應將備案審查納入常委會專題講座內容，開展案例或理論研討、工作交流、業務培訓等，組織鄉鎮街道人大相關人員積極提高認識、提升能力，共同推進各級規范性文件備案審查工作整體提升。三要巧借數字賦能。借助數字化手段不僅可以有效整理歸集規范性文件的電子檔案數據，而且有助于提高備案審查的準確性和全面性，也有利于基層審查工作質效和工作能力的提升。建立一個匯聚文件檢索、電子報備、智能審查等功能于一體，同時包括案例交流、數據分析、線上學習模塊的綜合數字化應用平臺，有效發揮數字化平臺的信息共享、資源整合作用，實現備案審查工作“一貫到底、一屏掌控”。四要完善人員管理。鑒于備案審查業務能力的建立和提升需要一定過程，保證人員的穩定性是做好這項工作的必要條件。輔之以合理的人才培養獎懲機制，對于連續幾年工作表現優異、推進工作有力的人員可在職務、職級晉升上優先考慮。

三是加強工作方式創新。鄉鎮街道備案審查工作試點不久，應該“讓子彈飛一會”，鼓勵各地發揚首創精神，在探索創新中發現問題，摸索向前，最后找到路徑。一是開展有重點的聯動專項審查，探索從民意焦點中提取專項審查主題。為了提高審查的針對性和有效性，在每年縣級人大常委會召開之際，從人大代表票選的民生實事項目和人大代表建議集中的焦點問題中選取確定本縣規范性文件專項審查主題，通過縣鄉兩級聯動開展專項審查，清理出不適當的規范性文件，適時修改或者廢止。二是探索鄉鎮街道人大交叉審查。鑒于鄉鎮街道人大與政府同屬一個班子的特殊關系，開展審查始終有點縮手縮腳，可以探索參照行政審判異地管轄，由縣級人大常委會牽頭，開展鄉鎮之間、街道之間交叉審查特定一段時間內備案登記的文件，在一定時間內出具審查意見，由縣級人大常委會交回文件制定的鄉鎮街道提出修改、廢止或提請人民代表大會撤銷等處理結果。三是探索備案審查與基層立法聯系點、人大代表工作相結合，彌補基層專業力量不足的短板。充分發揮基層立法聯系點的民意直通作用和平臺優勢，動員有法律、經濟、文化等相關領域的人大代表組建備案審查顧問團、專家組，協助人大把好政府重大決策和重要文件制定的最后一道關口。同時，利用基層立法聯系點、人大代表聯絡站這些基層站所，充分發揚民主、凝聚共識，充分征求群眾對規范性文件的意見，暢通人民群眾表達訴求渠道，開展備案審查工作宣傳，營造良好社會氛圍，提高備案審查工作的社會認知度和參與度。