基層備案審查工作的探索與思考

內(nèi)容摘要：慶陽(yáng)市人大貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制、借助“外腦”、規(guī)范審查、增強(qiáng)糾錯(cuò)、動(dòng)態(tài)清理等，發(fā)揮全過(guò)程人民民主立法實(shí)踐基地、各級(jí)人大代表和專家學(xué)者作用，在市級(jí)開(kāi)展聯(lián)合審查、縣區(qū)開(kāi)展巡回指導(dǎo)審查，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查報(bào)備主體、年度報(bào)告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、立法基地全覆蓋和審查的高質(zhì)量，針對(duì)備案審查工作存在的問(wèn)題提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；備案審查；全覆蓋；高質(zhì)量

2023年，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），這是全國(guó)人大常委會(huì)首次以“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”形式對(duì)備案審查制度和工作作出系統(tǒng)全面的規(guī)定，構(gòu)建起了系統(tǒng)完備的規(guī)范性文件備案審查制度，標(biāo)志著備案審查制度建設(shè)進(jìn)入了新階段。在新的歷史起點(diǎn)，甘肅省慶陽(yáng)市人大常委會(huì)全面貫徹黨中央部署要求和《決定》精神，準(zhǔn)確把握備案審查制度的性質(zhì)與定位，科學(xué)認(rèn)識(shí)備案審查工作的原則和目標(biāo)，在促進(jìn)備案審查工作規(guī)范化、加強(qiáng)備案審查機(jī)制建設(shè)、提高備案審查工作質(zhì)效方面進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，特別是全面創(chuàng)新工作機(jī)制，探索在市級(jí)開(kāi)展聯(lián)合審查，在縣區(qū)開(kāi)展巡回指導(dǎo)審查，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，賦予全過(guò)程人民民主立法實(shí)踐基地（以下簡(jiǎn)稱“基地”）規(guī)范性文件備案審查和法規(guī)清理職能，實(shí)現(xiàn)備案審查工作在主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“基地”和報(bào)告“四個(gè)全覆蓋”，從源頭上保護(hù)最廣大人民群眾的切身利益。

（一）備案審查工作制度化。先后兩次制定和修改完善了《慶陽(yáng)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作辦法》等相關(guān)制度，向縣區(qū)人大和“基地”制定下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大精神和學(xué)習(xí)宣傳〈決定〉要求" 加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)的通知》《關(guān)于規(guī)范性文件備案審查實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和立法實(shí)踐基地全覆蓋的通知》，提出了8條具體指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范性文件備案審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和立法基地的全覆蓋。在市人大官網(wǎng)和微信公眾號(hào)上建立備案審查窗口，歸集全市“一府一委兩院”和下級(jí)人大制定的各類規(guī)范性文件，首次在全省創(chuàng)建了市級(jí)規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)，將各立法實(shí)踐基地與市縣鄉(xiāng)三級(jí)人大官網(wǎng)和微信公眾號(hào)鏈接，充分發(fā)揮基地清理和備案審查作用，也方便群眾查閱有關(guān)資料和提出意見(jiàn)建議。8個(gè)“基地”（縣級(jí)人大1個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)、社區(qū)2個(gè)）都開(kāi)展了規(guī)范性文件備案審查和法規(guī)清理工作，有支持單位189個(gè)（立法聯(lián)系單位91個(gè)、立法信息采集點(diǎn)71個(gè)、合作共建單位27個(gè)），工作人員646人（專職工作人員50人、立法聯(lián)絡(luò)員85人、立法信息采集員350人、律師專家78人、其他83人），制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，明確了備案審查范圍，細(xì)化了職責(zé)分工，規(guī)范了工作程序，厘清了審查標(biāo)準(zhǔn)。建立了備案審查工作聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決“一府一委兩院”備案審查工作中的困難和問(wèn)題。市人大常委會(huì)將年度報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髁腥氤Ｎ瘯?huì)年度監(jiān)督計(jì)劃，從2019年開(kāi)始，慶陽(yáng)市人大常委會(huì)法工委堅(jiān)持每年向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯那闆r。2022年開(kāi)始，各縣區(qū)人大常委會(huì)法工委向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯那闆r。實(shí)現(xiàn)市縣兩級(jí)全覆蓋，內(nèi)容在人大常委會(huì)公報(bào)和人大微信公眾號(hào)上全文刊載確定為制度性要求，長(zhǎng)效持續(xù)開(kāi)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)備案審查工作顯性化、公開(kāi)化、規(guī)范化、制度化。

（二）審查力量跨界大組合。在充分發(fā)揮人大各委員會(huì)的“專”和法制委的“統(tǒng)”的優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立備案審查專家?guī)旌推溉畏深檰?wèn)等辦法，充分發(fā)揮各級(jí)人大代表、專家學(xué)者和“基地”的作用，讓專家學(xué)者、知名律師、熟悉法律法規(guī)的人大代表參與到規(guī)范性文件備案審查工作中來(lái)。2024年初，法工委組織政府部門備案審查工作人員和專家學(xué)者一起，對(duì)2023年“一府一委兩院”和縣區(qū)人大常委會(huì)報(bào)送的25件文件進(jìn)行了聯(lián)合審查，現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)匯報(bào)，聯(lián)合進(jìn)行了全面審查。并召開(kāi)審查結(jié)果反饋?zhàn)剷?huì)，大大提高了備案審查的準(zhǔn)確性和影響力。

（三）備案范圍全覆蓋。將“一府一委兩院”制定的規(guī)范性文件和縣區(qū)人大常委會(huì)的決議決定全面納入備案審查范圍，逐件開(kāi)展形式要件審查，并對(duì)報(bào)送備案情況進(jìn)行督促檢查，對(duì)遲報(bào)、漏報(bào)等情況予以通報(bào)。指導(dǎo)“一府一委兩院”在發(fā)文和公文辦理當(dāng)中將“是否報(bào)備”列為必不可少的欄目明確標(biāo)注。每季度末定期報(bào)送文件目錄，做到應(yīng)報(bào)不漏。建立了半年定期檢查通報(bào)制度，重點(diǎn)核查應(yīng)報(bào)未報(bào)文件情況，壓實(shí)報(bào)備責(zé)任，對(duì)遲報(bào)、漏報(bào)以及經(jīng)督促仍不報(bào)備的，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，必要時(shí)提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)責(zé)任人予以處分，實(shí)現(xiàn)了報(bào)備主體的全覆蓋。

（四）審查程序規(guī)范化。審查工作是備案的核心和關(guān)鍵，慶陽(yáng)市人大常委會(huì)細(xì)化明確審查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，綜合運(yùn)用依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式，著力提升審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力和水平。將所有報(bào)送備案的規(guī)范性文件都置于監(jiān)督之下，按照“分口把關(guān)、分別審查、集中會(huì)審”的原則，對(duì)規(guī)范性文件的合憲性、合法性、適當(dāng)性等問(wèn)題開(kāi)展審查研究，包括審查是否存在同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；審查是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；審查是否違反上位法的規(guī)定；審查是否違反法定程序；審查是否符合比例原則；審查是否同上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議決定相抵觸等。突出重點(diǎn)領(lǐng)域，針對(duì)民生領(lǐng)域、關(guān)乎群眾切身利益的規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)審查，確保文件的合法性和公正性。堅(jiān)持主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合、巡回審查與聯(lián)合審查相結(jié)合的辦法，在縣區(qū)人大或者“基地”召開(kāi)會(huì)議，將“一府一委兩院”及他們制定的規(guī)范性文件集中起來(lái)，聽(tīng)取工作匯報(bào)，以“以會(huì)帶訓(xùn)”的方式，對(duì)2018年以來(lái)報(bào)送的119件規(guī)范性文件全部進(jìn)行了審查，溝通糾正16件共28個(gè)問(wèn)題。對(duì)《慶陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》《慶陽(yáng)市城市供熱管理辦法（試行）》《慶陽(yáng)市城市生活垃圾分類管理辦法》等規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，提出建議56條，采納16條，弘揚(yáng)了憲法精神，維護(hù)了憲法權(quán)威。

（五）剛性糾錯(cuò)制度化。有錯(cuò)必糾，就是審查監(jiān)督要到位，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)違憲違法違規(guī)問(wèn)題一定要糾正，要堅(jiān)持法治理念、法治原則、法治精神，堅(jiān)守法治底線，不能大事化小、小事化了。不斷完善糾錯(cuò)機(jī)制，充分發(fā)揮常委會(huì)監(jiān)督主體作用，增強(qiáng)制度剛性，綜合運(yùn)用溝通、函詢、提出書面審查意見(jiàn)、跟蹤監(jiān)督、依法作出糾正和撤銷決定等方式，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，一方面與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)其自行糾正，另一方面強(qiáng)化制度糾錯(cuò)剛性要求，對(duì)經(jīng)溝通協(xié)調(diào)后仍不予糾正的規(guī)范性文件，依法作出撤銷決定，堅(jiān)決糾正一切違憲違法違規(guī)的規(guī)范性文件，以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。近年來(lái)，慶陽(yáng)市人大常委會(huì)落實(shí)有錯(cuò)必糾的要求，完善審查糾錯(cuò)程序，經(jīng)審查對(duì)重大、疑難、復(fù)雜的44件規(guī)范性文件予以糾正，并函告制定機(jī)關(guān)予以提醒，提出意見(jiàn)和建議，進(jìn)行溝通糾正，增強(qiáng)糾錯(cuò)剛性。

（六）動(dòng)態(tài)清理常態(tài)化。慶陽(yáng)市人大常委會(huì)圍繞推動(dòng)黨中央重大決策部署、國(guó)家重要法律和法治措施的貫徹落實(shí)，在全市范圍內(nèi)組織開(kāi)展涉民法典、計(jì)劃生育、營(yíng)商環(huán)境、黃河流域保護(hù)、行政復(fù)議、不平等對(duì)待企業(yè)等多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理和專項(xiàng)審查工作，清理市人大常委會(huì)現(xiàn)行有效地方性法規(guī)7件、修正修訂4件；清理規(guī)范性文件80件、廢止42件；清理市政府現(xiàn)行有效規(guī)章2件、行政規(guī)范性文件140件，廢止78件；清理監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范性文件9件，廢止7件；清理市中級(jí)人民法院規(guī)范性文件65件，廢止16件；清理市人民檢察院規(guī)范性文件15件，廢止3件。有效解決了社會(huì)治理中規(guī)范性文件“清理—濫發(fā)—再清理—再濫發(fā)”的頑疾，維護(hù)了憲法權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一。

但備案審查工作仍然面臨很多新困難和新問(wèn)題。一是個(gè)別制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，缺乏主動(dòng)接受人大監(jiān)督的意識(shí)，報(bào)備意識(shí)不強(qiáng)，缺乏有效的約束機(jī)制和手段，有的制定機(jī)關(guān)會(huì)抱著“報(bào)不報(bào)都一樣”的態(tài)度，該報(bào)不報(bào)或選擇性報(bào)備、超時(shí)報(bào)備現(xiàn)象普遍，造成審查延誤。二是備案審查機(jī)構(gòu)人員配備嚴(yán)重不足，尤其是在面對(duì)大量備案文件時(shí)，現(xiàn)有人員難以承擔(dān)全部審查工作，增加了工作難度和強(qiáng)度。三是備案審查工作涉及公民、法人和其他組織的切身利益，需要廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)。然而在審查過(guò)程中缺乏廣泛的社會(huì)參與和意見(jiàn)征集，導(dǎo)致審查工作缺乏公正性和權(quán)威性。四是尚未制定規(guī)范性文件的制定程序，備案文件的及時(shí)性、齊備性仍有不足。審查意見(jiàn)的反饋方式方法仍在摸索之中，糾錯(cuò)改錯(cuò)的力度仍需加強(qiáng)。五是部分規(guī)范性文件報(bào)送備案不夠及時(shí)，存在集中補(bǔ)報(bào)或定期一次性集中報(bào)送的情況，導(dǎo)致審查工作難以有效持續(xù)展開(kāi)。報(bào)送備案的材料內(nèi)容和技術(shù)規(guī)范可能存在不足，如文件制定的依據(jù)說(shuō)明不充分、不詳盡，文件主要內(nèi)容的說(shuō)明過(guò)于簡(jiǎn)單等。六是專門委員會(huì)審查仍需加強(qiáng)。專門委員會(huì)聯(lián)審的合力還不強(qiáng)勁，雖然大部分委室接到審查文件后能夠組織專人或全委進(jìn)行審查，但仍有部分只做了形式上的審查，缺乏深入分析和判斷。

為了全面貫徹落實(shí)《決定》，全方位做好備案審查工作，應(yīng)對(duì)工作中的困難和挑戰(zhàn)，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”等要求，創(chuàng)新備案審查方式、完善備案審查機(jī)制、拓展備案審查范圍，切實(shí)做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，提出如下建議。

1.深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持憲法法律至上，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義。以“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的方式邀請(qǐng)專家對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行法律法規(guī)和改革政策的培訓(xùn)，以“走出去”的方式學(xué)習(xí)借鑒外地備案審查工作好做法、好經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)“一府一委兩院”相關(guān)工作人員的培訓(xùn)、指導(dǎo)、督查。

2.適應(yīng)新時(shí)代數(shù)字化、信息化發(fā)展的要求，積極拓展信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集功能，搭載慶陽(yáng)“東數(shù)西算”現(xiàn)代科技平臺(tái)，拓展備案審查信息平臺(tái)功能，進(jìn)行文件上傳、下載、查詢，實(shí)現(xiàn)審查工作的電子化、網(wǎng)絡(luò)化。同時(shí)，可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行智能分析和預(yù)測(cè)，審查是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或存在合憲性問(wèn)題的規(guī)范性文件。設(shè)立網(wǎng)上意見(jiàn)箱、開(kāi)展網(wǎng)上征集意見(jiàn)等方式廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)和建議，增強(qiáng)審查工作的公正性和權(quán)威性。拓寬社會(huì)參與渠道，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織積極參與備案審查工作，逐步實(shí)現(xiàn)備案審查工作數(shù)字化、智能化。

3.通過(guò)對(duì)制定機(jī)關(guān)報(bào)備情況、規(guī)范性文件實(shí)施情況等的監(jiān)督檢查和抽樣審查及清理入庫(kù)等多種方法途徑，將市縣鄉(xiāng)人大、“一府一委兩院”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，盡快打通備案審查工作“最后一公里”，把備案審查工作“觸角”延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。作為基層治理的“神經(jīng)末梢”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)社區(qū)治理、環(huán)境整治等涉及人民群眾切身利益的具體工作，并且越是基層的“紅頭文件”，規(guī)定越具體，適用越頻繁，影響也越直接，能讓群眾給“紅頭文件”提意見(jiàn)，在最近的地方更好發(fā)揮備案審查制度的功效，才能實(shí)實(shí)在在地解決人民群眾的急難愁盼問(wèn)題。特別是對(duì)那些涉及百姓大民生、事關(guān)百姓切身利益的規(guī)范性文件，主動(dòng)開(kāi)展調(diào)查研究，全面梳理、認(rèn)真研究所提意見(jiàn)建議并將采納情況予以反饋，讓人民群眾深刻感受到自己提出的意見(jiàn)建議有人聽(tīng)、有回應(yīng)，真正讓民意成為高質(zhì)量備案審查的源頭活水。

4.進(jìn)一步理順規(guī)范人大常委會(huì)法工委和其他專委、工委及“一府一委兩院”之間的關(guān)系，細(xì)化工作流程；統(tǒng)一報(bào)告格式和審查格式文本，固化工作程序；升級(jí)報(bào)備和審查網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化智能支持；開(kāi)展巡回指導(dǎo)審查、聯(lián)合審查糾錯(cuò)和第三方參與備案審查工作機(jī)制，探索“馬錫五審判方式”新實(shí)踐，采用“巡回法庭”理念，帶上專家團(tuán)隊(duì)，到縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行“集體會(huì)診”，一起看看規(guī)范性文件有什么問(wèn)題，特別是對(duì)市縣鄉(xiāng)吃不準(zhǔn)的問(wèn)題，一起研究“診斷”，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)的方式，共同破解基層備案審查難題，不斷提高備案審查質(zhì)效。

5.做好對(duì)審查文件的接收、登記、審查、處理和反饋工作，認(rèn)真聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)情況說(shuō)明、反饋意見(jiàn)，通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、走訪調(diào)研等多種方式，廣泛聽(tīng)取相關(guān)方的意見(jiàn)。發(fā)揮立法顧問(wèn)的作用，充分聽(tīng)取專業(yè)人員的咨詢意見(jiàn)和有關(guān)建議。把備案審查工作與代表工作結(jié)合起來(lái)，邀請(qǐng)代表參加有關(guān)會(huì)議，認(rèn)真聽(tīng)取代表意見(jiàn)建議，回應(yīng)代表關(guān)切。發(fā)揮“基地”民意直通車作用，深入基層了解法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施情況及存在的問(wèn)題，聽(tīng)取基層群眾的意見(jiàn)建議，采取物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)加榮譽(yù)鼓勵(lì)的辦法，激勵(lì)基層群眾多提出審查建議、表達(dá)訴求，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，切實(shí)維護(hù)人民根本利益。

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作者簡(jiǎn)介：張康，甘肅省慶陽(yáng)市人大常委會(huì)法工委副主任。